VII SA/WA 458/21

VII SA/Wa 458/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Paweł Groński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 108/22 - Wyrok NSA z 2023-02-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 32 ust 4 pkt 2 i art. 33 ust 2 pkt 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] stycznia 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. K. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1997 r., [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji os. [...]+ kanały sanitarne 0 200-300 mm, 200-315 mm, o łącznej długość - 6,966 m, pasem roboczym 7 m, czasowe zajęcie terenu 4,9 m zgodnie z przebiegiem ulic: [...] oraz terenami prywatnymi zgodnie z zestawieniem, na działkach w [...], przy ul. [...] nr ew. gruntów jezdnie ulic: [...]w części dz. nr ew. [...] przy ul. [...].
Organ wskazał, że decyzją z [...] października 2017 r. uchylił ww. decyzję z [...] lipca 2017 r. i umorzył postępowanie, którą uchylił WSA w W-wie wyrokiem z [...] sierpnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2934/17. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] maja 2020 I OSK 1587/19 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Powołując się następnie na art. 153 p.p.s.a. zaznaczył, że pismami z [...] lipca 2020 r. i z [...] sierpnia 2020 r. wystąpił do PINB w [...] o sprawdzenie czy posiada akta dotyczące ww. decyzji, który w odpowiedzi wskazał, że znajdują się one w Urzędzie Miasta i Gminy [...]. O powyższe wystąpił też do Z-du Gospodarki Komunalnej w [...] oraz o informację na podstawie jakiej decyzji zrealizowano pompownię i sieć kanalizacyjną na tej działce. Spółka wskazała, że nie posiada takiej dokumentacji, tylko dokumenty powykonawcze. Podała, że budowę zakończono we wrześniu 2000r., a 31 sierpnia 2001 r. dokonano rozruchu przepompowni. Szczegółowe informacje powinien posiadać inwestor.
W odpowiedzi Urząd Miasta i Gminy [...] w piśmie z [...] października 2020 r. poinformował, że nie dysponuje dodatkowymi dokumentami dotyczącymi tej inwestycji. W archiwum nie odnaleziono takiej dokumentacji. A w piśmie z [...] grudnia 2020 r. stwierdził, że budowa pompowni oraz sieci kanalizacji na dz. nr [...]została wykonana na podstawie decyzji z [...] lipca 1997 r.
Niemniej, z zatwierdzonej decyzją z [...] lipca 1997 r. dokumentacji projektowej, nie wynika, że kanalizacja przebiega przez działki nr [...] (rys. nr 1, 6, 12). Działki te nie zostały też wymienione we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei analiza porównawcza rys. "Kanalizacja sanitarna m. [...], Kanały Sanitarne [...] sytuacja nr 11 rys. nr 6" oraz danych z geoportalu wykazała, że kanalizacja leży ok. 113 m od granicy działki nr [...].
Organ ustalił, że inwestycja nie przebiega też przez działkę nr [...] (ul. [...]), a z pisma Starostwa Powiatowego z [...] grudnia 2020 r. wynika, że w dacie wydania ww. decyzji działka ta była własnością [...].
W dokumentacji nie ma również wykazu osób, którym ww. decyzję doręczono.
Zdaniem organu, nie można zatem jednoznacznie ustalić, czy skarżąca była stroną postępowania zwykłego. Nie można jednak wykluczyć, że przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym. Dalej – powołując się na orzecznictwo – wskazał, że skoro postępowanie ma na celu zapewnienie ochrony interesów stron, to wątpliwości w zakresie interesu prawnego należy rozstrzygać na ich korzyść. Należało zatem przyjąć, że skarżąca ma przymiot strony w tej sprawie.
Następnie organ podkreślił, że skoro decyzja dotyczy inwestycji liniowej, to jej kontrola może dotyczyć tylko tej części, która odnosi się do interesu prawnego wnioskodawcy, a więc wyłącznie działki nr [...].
Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego i wyjaśnieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a GINB, powołując się na art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wskazał, że inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takiego dokumentu nie ma jednak w aktach sprawy.
Do wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca dołączyła natomiast kopię oświadczenia M. K. z [...] sierpnia 1998 r. (sporządzonego już po wydaniu pozwolenia na budowę) złożonego w imieniu małoletniej wówczas skarżącej (będącej jak i obecnie właścicielką dz. nr ew. [...]). Wyrażenie w imieniu małoletniej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest jednak czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, na którą potrzebna jest zgoda sądu, bowiem zgodnie z art. 101 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. Czynność prawna dotycząca majątku dziecka dokonana bez zgody sądu opiekuńczego jest z mocy art. 58 § 1 Kc nieważna. Stąd oświadczenie to nie może być wzięte pod uwagę.
Jednak – zdaniem GINB – nawet jeżeli organ w dacie wydania pozwolenia na budowę nie dysponował zgodą na realizację inwestycji, co narusza art 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, to o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy wywołuje ono skutki społeczno- ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie można było zatem pominąć, że od wydania decyzji z [...] lipca 1997 r. upłynęły ponad 23 lata, a więc funkcjonowała ona w obrocie prawnym niekwestionowana przez żadną ze stron przez ponad 15 lat (wniosek z 27 grudnia 2012 r.). Stwierdzenie jej nieważności pozostawałoby zatem w opozycji do zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lipca 1991 r., PRN 34/91; z 5 sierpnia 1992 r., I PA 5/92). Stanowisko to potwierdza też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 uznający za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Organ obszernie przytoczył również orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie tego stanowiska.
GINB zaznaczył, że badana decyzja dotyczy kanalizacji sanitarnej, a inwestycje tego typu służą realizacji interesów i zabezpieczeniu potrzeb szerszej grupy podmiotów np. osiedla bądź miejscowości. Jest to system zależny od funkcjonowania wszystkich jego elementów i każde jego przerwanie pozbawia funkcjonalności całą sieć, a wszystkich jej odbiorców - dostępu do kanalizacji. To skutkowałoby trudnymi do zaakceptowania skutkami społeczno-gospodarczymi, większymi niż te związane z naruszeniem własności skarżącej. Niezależnie, organy zgodnie z art. 7 k.p.a., obowiązane są do uwzględniania z urzędu nie tylko słusznego interesu obywateli (stron), ale również interesu społecznego.
Tym samym, naruszenie 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, według organu, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Nie został więc spełniony jeden z warunków uznania powyższego naruszenia prawa za rażące.
Organ stwierdził następnie, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem inwestor uzyskał decyzję z 31 stycznia 1997 r. o warunkach zabudowy. Spełnił też wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, gdyż w zakresie działki nr [...] inwestycja nie narusza ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy.
GINB nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 86 § 1 k.p.a. wskazując, że pozostaje on bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Fakt, że skarżąca się z nim nie zgadza nie oznacza, że zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.
Zdaniem organu, w tej sprawie nie zaszła też żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożyła D. K. i wnosząc o jej uchylenie, zobowiązanie organu do wydania w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia orzeczenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] lipca 1997 r. i zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności ww. decyzji rażąco naruszającej prawo;
2. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że nie dotyczy on art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a wyrok TK z 12 maja 2015 r. P 46/13 nie ma charakteru prawodawczego i został wydany na konkretne pytanie prawne, w celu ochrony praw jednostki;
3. bezprawne przyjęcie, że upływ 23 lat od wydania badanej decyzji (i 15 lat od złożenia wniosku) uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności pomimo, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
4. błędne przyjęcie, że przesłanką negatywną do stwierdzenia nieważności decyzji jest zasad trwałości decyzji z [...] lipca 1997 r. w opisanej części;
5. pominięcie, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą zaufania jednostki do władzy publicznej (art. 8 ust. 1 kpa) i zasadą praworządności (art. 6 kpa);
6. faktyczne zablokowanie możliwości ochrony prawnej i roszczeń cywilnoprawnych w związku z ewidentnym bezprawnym działaniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] wobec wydania decyzji z [...] lipca 1997 r. z rażącym naruszeniem prawa.
7. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie.
Skarżąca wskazała, że organ dopuścił się sprzeczności w rozumowaniu, skoro potwierdził, że decyzję wydano bez oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, ale nie wywiódł z tego, że rażąco naruszono prawo. Powołał się na znaczy upływ czasu, zasadę trwałości decyzji i wyrok TK z 12.05. 2015 r. P 46/13.
Zdaniem strony, zaskarżona decyzja jest rażąco błędna i stanowi kolejną próbę utrzymania w mocy za wszelką cenę decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uprzednio Urząd Miasta w [...] twierdził, że akta zniknęły i nie ma możliwości ich odtworzenia, następnie, że przepompownia nie znajduje się na działce nr [...] (co wynika nawet z ogólnodostępnej mapy i fotografii nieruchomości, a nie wykonano nawet oględzin), wreszcie, gdy okazało się, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji, przeszkodą stał się znaczny upływ czasu. Wobec takiego działania organów w Polsce obywatel jest po prostu bezbronny.
Organ przeoczył, że rażące naruszenie prawa wynika z faktu, że osoba małoletnia (skarżąca), która [...] lipca 1997 r. była właścicielem m. in. działki nr [...] i nie wyraziła zgody na realizację inwestycji na jej gruncie. Jest to okoliczność, która stanowi oczywistą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. W chwili jej wydania skarżąca miała 10 lat, a dopiero po uzyskaniu świadomości prawnej i samodzielności była w stanie w 2012 r. wystąpić z ww. wnioskiem .Z tego faktu nie można czynić zarzutu dla skarżącej i usprawiedliwienia dla organu.
Odnośnie wyroku TK P 46/13 dodała, że wielokrotnie NSA podkreślał, że brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa nie można zrekonstruować w sposób umożliwiający jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r. I OSK 3340/19). Organ ani sąd nie może zastępować ustawodawcy, albowiem mogłoby to prowadzić do dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 18 maja 2020 I OSK 1587/19.
NSA stoi zatem na stanowisku, że brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa nie można zrekonstruować w sposób umożliwiający jej uniwersalne zastosowanie w każdej sprawie. Nie może tego uczynić za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym np. zasadzie równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czy sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP. Niedopuszczalne jest uzupełnienie luki prawnej w drodze wykładni prawniczych.
Skarżąca podkreśliła, że wyrok TK P 46/13 zapadł w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w sprawie, w której chodziło o zapewnienie ochrony obywatelowi. W tej sprawie skarżąca jako obywatel zwróciła się o taką ochronę, co umożliwi jej podjęcie kroków prawnych w związku z bezprawnym działaniem organu. Od prawie 9 lat organy odmawiają ochrony prawnej, formułując nowe uzasadnienia.
Dalej – na poparcie przedstawionej argumentacji - strona obszernie przytoczyła orzeczenia wojewódzkich sadów administracyjnych i dodała, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku niewykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na dzień wydania pozwolenia została potwierdzona przez NSA w wyroku z 25 lipca 2019 r. II OSK 1901/18.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i [...] z [...] lipca 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opisanej inwestycji liniowej w części dotyczącej dz. nr ew. [...] przy ul. [...].
Na wstępie należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2934/17 uprzedniej decyzji tego organu z [...] października 2017 r. uchylającej decyzję z [...] lipca 2017 r. i umarzającej postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak interesu prawnego uprawniającego skarżącą do kwestionowania decyzji z [...] lipca 1997 r. Orzeczenie to było podane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3610/18, oddalił skargę kasacyjną GINB.
Podkreślić zatem trzeba, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd związany był oceną prawną wyrażoną w powyższym orzeczeniu NSA. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu.
W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy.
Zaznaczyć zatem trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] stycznia 2020 r. wskazał na kilka kwestii wymagających wyjaśnienia w ponownym postępowaniu. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na brak stanowczych ustaleń, czy skarżąca była stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 1997 r. Stwierdził, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...] położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji oraz że oświadczenie M. K. (matki skarżącej) z [...] sierpnia 1998 r., nie przesądza ani o statusie strony, ani o zgodzie na realizację inwestycji, bo zostało złożone już po wydaniu decyzji.
Sąd II instancji wskazał, że gdyby ustalono, że skarżąca była stroną postępowania zwyczajnego, to przysługiwałby jej status strony również w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a więc nie mogłaby zapaść decyzja umarzająca postępowanie nieważnościowe. Podzielił też stanowisko WSA, że w przypadku braku możliwości dokonania takich sprawdzeń organ odwoławczy powinien podjąć czynności w celu ustalenia, czy skarżąca mogła być stroną tego postępowania, Konieczne będzie zatem sprawdzenie, czy kanalizacja przebiega przez nieruchomość skarżącej, albo w jej bezpośredniej bliskości. W przypadku przyznania skarżącej statusu strony organ oceni, czy decyzja z [...] lipca 1997 r. narusza prawo w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a., co pozwoli na wydanie decyzji merytorycznej.
Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy potwierdza, że organ odwoławczy wszystkie wskazane czynności przeprowadził, a więc spełnił przesłanki wynikające z art. 153 p.p.s.a.
GINB poszukiwał akt dotyczących decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1997 r. zwracając się pismami do PINB w [...], Z-du Gospodarki Komunalnej w [...] oraz Urzędu Miasta i Gminy [...]. Żaden z podmiotów nie udzielił odpowiedzi pozytywnej.
W konsekwencji organ dokonał ponownej analizy posiadanej dokumentacji projektowej, w wyniku której ustalił, że kanalizacja nie przebiega przez działki nr [...], co potwierdzają rysunki nr 1, 6, 12. Nie wymienił ich także inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z porównania rys nr 6 i 11 "Kanalizacja sanitarna m. [...], Kanały Sanitarne [...] sytuacja nr 11 rys. nr 6" z danymi określonymi w geoportalu GINB wywiódł, że sieć kanalizacyjna przebiega ok. 113 m od granicy działki nr [...].
Inwestycja nie przebiega również przez działkę nr [...] położoną przy ul. [...]. Z uwagi na brak pełnej dokumentacji organowi nie udało się też ustalić wykazu osób, którym doręczono ww. decyzję, a więc tego, czy skarżąca była stroną w postępowaniu zwyczajnym.
Wobec braku możliwości dokonania jednoznacznej weryfikacji powyższych okoliczności, a w konsekwencji interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie, prawidłowo organ przyjął, że nie można też wykluczyć, że nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym oraz wskazał, że problem ten należało rozstrzygnąć na korzyść skarżącej.
Zdaniem Sądu, zasadne jest również stanowisko GINB co do braku rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, pomimo tego, że inwestor nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę dowodu potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach znajduje się bowiem wyłącznie oświadczenie matki skarżącej – M. K. z [...] sierpnia 1998 r. – złożone w imieniu małoletniej już po wydaniu pozwolenia na budowę, a ponadto z naruszeniem art. 101 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który zakazuje rodzicom bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Podkreśla się konsekwentnie, że traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, tylko wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. wyroki NSA z: 13 maja 2010 r., II OSK 824/09, LEX nr 597887; z 7 października 2011 r., II OSK 1522/10, LEX nr 965193). Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającą na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., I OSK 2010/13, LEX nr 1636863).
W piśmiennictwie prezentowane jest również stanowisko, że nie można jednoznacznie sprecyzować cech rażącego naruszenia prawa. Zdarzają się bowiem sytuacje, które trudno przyporządkować do dostępnych katalogów i klasyfikacji. Z tej przyczyny ustawodawca posłużył się klauzulą generalną, której nie można wypełnić treścią do końca. Dlatego nie można wykluczyć, że w niektórych sprawach dadzą się uchwycić jedynie cechy wywodzone z wykładni językowej terminu "rażące naruszenie prawa", w innych zaś okoliczności sprawy będą się wiązać z konstrukcją skutków; nie można też wykluczyć łącznego wystąpienia tych cech (M. Sieniuć, Rażące naruszenie prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 717).
Ponadto, konsekwencje zasady praworządności są ograniczone potrzebą stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego. Korzystanie z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych w tym aktcie przez organ władzy publicznej. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego.
W powyższym kontekście, nie może ujść uwadze, że wprawdzie zostały spełnione dwie z trzech przesłanek, to jest oczywistość naruszenia, jak i to, że przepis jest jasny w swej treści, niezbędnych do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, niemniej, w ocenie Sądu, nie została spełniona trzecia z nich dotycząca skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządnego państwa.
Budowa inwestycji liniowej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej niewątpliwie poprawia warunki bytowania wielu jej użytkowników, w tym samej skarżącej. Rację ma organ podkreślając przy tym, że inwestycje tego typu stanowią jedną zamkniętą całość, która nie może funkcjonować z wyłączeniem jednej z działek, po której one przebiegają. Jest to system zależny od funkcjonowania wszystkich jego elementów, a więc przerwanie jednego z nich pozbawia funkcjonalności całą sieć, a jej odbiorców - dostępu do kanalizacji. Takich skutków nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Słusznie zatem oceniając wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ przedłożył słuszny interes społeczny nad interesem indywidulanym skarżącej.
W powyższej ocenie należało również uwzględnić znaczny upływ czasu (15 lat) od złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz 23 lat od jej wydania. W uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r. - którego zastosowanie w tej sprawie strona zakwestionowała - Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność dokonania takiej interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która będzie nie tylko uwzględniała zasadę praworządności, przewidzianą w art. 7 Konstytucji RP, lecz także wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa oraz zaufania do prawa. Trybunał zauważył, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego, które umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji korzystającej przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, w sytuacji gdy decyzja ta wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ekspektatywy przez jej adresatów. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zaznaczył, że art. 156 § 2 k.p.a. jest dotknięty pominięciem prawodawczym.
Stan ten utrzymuje się do dziś, co jednak nie powoduje konieczności akceptowania wyraźnego stanu niekonstytucyjności. W takiej sytuacji, to na sądach spoczywa powinność podjęcia takich działań w zakresie wykładni i stosowania prawa, które w realiach konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy będą prowadziły do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, ukształtowanym wg hierarchii jego źródeł, a więc z Konstytucją RP jako aktem nadrzędnym.
Z podanych przyczyn, jako prawidłowe Sąd ocenił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1997 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, w części dotyczącej działki skarżącej, nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.