VII SA/Wa 453/22

VII SA/Wa 453/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący/
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2552/22 - Postanowienie NSA z 2023-11-07
II OZ 717/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 1 pkt 1, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 66 ust.  pkt 3, art. 68
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2022 r. znak DON.7100.253.2021.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] Zarządu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...], znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB dla [...]) prowadził, wszczęte z urzędu, postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...]. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 26 marca 2014 r. wykazały, że znajdujący się na terenie ww. nieruchomości budynek mieszkalny wielorodzinny, dwukondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Ściany wewnętrzne budynku posiadają wyraźne uszkodzenia w postaci pęknięć pionowych i ukośnych, widoczne w strefach cokołów budynku. Pęknięcia widoczne są również w rejonie ościeżnic okiennych oraz gzymsu górnego. Uszkodzeniom towarzyszą lokalne wybrzuszenia tynku zewnętrznego. Na poziomie piwnic stwierdzono ubytki fragmentów cegieł z powierzchni stropu oraz lokalne ubytki spoiwa pomiędzy cegłami stropu piwnic oraz ścian wewnętrznych. Na klatce schodowej widoczne rysy, odspojenia tynku oraz lokalne rysy na powierzchni biegów i podestów schodów wewnętrznych. Więźba dachowa z widocznymi śladami po zaciekach. Balkony z ubytkami fragmentów cegieł, tynku oraz spoiwa pomiędzy cegłami. Stwierdzono również wyraźne spękania nawierzchni tarasu naziemnego oraz ścian i schodów prowadzących na ten taras.
Z uwagi na stwierdzenie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w postaci uszkodzeń balkonów oraz ścian piwnic decyzją z [...] marca 2014 r. N r[...] , PINB dla [...] działając na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b. lub Prawo budowlane) nakazał Miastu [...] wyłączenie z użytkowania balkonów oraz pomieszczenia piwnic w budynku przy ul. [...] w [...] oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń poprzez wygrodzenie terenu znajdującego się pod balkonami wraz z umieszczeniem zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Po przedłożeniu przez Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku, decyzją z [...] września 2014 r. Nr [...], PINB dla [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał Miastu [...] wykonanie w ww. budynku, w terminie 24 miesięcy od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót remontowych zgodnie z Ekspertyzą techniczną sporządzoną w czerwcu 2014 r. przez mgr inż. D K oraz mgr inż. M O. Roboty te miały polegać na: zabezpieczeniu odkrytych półek dwuteowników stalowych i bednarki płyt ceglanych w miejscach korozji powierzchniowej belek stropu piwnicy; wymianie stropów w pomieszczeniach piwnicy nr 1,4, 5, 6, 7, 8, 9 (do czasu wymiany stropy podstemplować); zapewnieniu prawidłowej wentylacji pomieszczeń w piwnicy; wymianie skorodowanych, stalowych nadproży w piwnicy; uzupełnieniu dziury w płycie ceglanej w stropie nad piwnicą; remoncie schodów zewnętrznych i tarasu prowadzących do lokalu nr 1; naprawie stopni schodów prowadzących do piwnicy (ze szczególnym uwzględnieniem stopnia drugiego); usunięciu luźnego i odspojonego tynku ze ścian i zastąpieniu go nowym, uzupełnieniu ubytków cegieł w ścianie zewnętrznej w miejscu stykania się ze ścianą budynku sąsiedniego; naprawie rys na ścianach, gzymsach i cokołach, uzupełnieniu lokalnych ubytków tynku i zacieków w stropie nad klatką schodową; wzmocnieniu przed malowaniem w miejscach pionowych ścian kominowych klatek schodowych; zwiększeniu wysokości balustard na klatkach schodowych, schodach zewnętrznych oraz na balkonach do wymaganej przepisami wysokości 1,10 m; wzmocnieniu krokwi więźby dachowej, w której stwierdzono ubytek; wykonaniu obustronnych nadbitek na podporach (płatwiach) w krokwiach ciągłych oraz uzupełnieniu brakujących mieczy w miejscach oparć płatwi na słupkach; wymianie elementów w krokwiach i płatwiach, gdzie stwierdzono korozję biologiczną (żerowiska owadów); uzupełnieniu dziury w ścianie kolankowej na poddaszu; wymianie lub naprawie uszkodzonej betonowej czapki kominiarskiej na dachu; uszczelnieniu pokrycia dachowego w miejscach nieszczelności powodujących przecieki na poddaszu; wymianie skorodowanej wywiewki kanalizacyjnej na kominie na dachu; oczyszczeniu rynien z zalegających liści i naprawie nieszczelności rur spustowych na elewacjach; rozbiórce skorodowanych płyt ceglanych balkonów; naprawie odprowadzenia wody opadowej z rur spustowych. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie.
Decyzją z [...] września 2016 r. Nr [...] organ powiatowy, po uwzględnieniu wniosku Miasta [...], zmienił ww. decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego nią obowiązku i wyznaczył nowy termin do 31 grudnia 2017 r. Następnie w związku z kolejnym wnioskiem strony, pismem PINB dla [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformowano Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] o wyrażeniu zgody na przedłużenie terminu wykonania obowiązku do 31 grudnia 2018 r.
Pismem z dnia 13 grudnia 2018 r., Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] wystąpił o "zastąpienie decyzji Nr [...] z [...].09.2014 r. decyzją wyłączającą budynek z użytkowania oraz nakazującą jego zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich". Uzasadniając podanie, wnioskodawca powołał się na ustalenia zawarte w ekspertyzie technicznej z grudnia 2018 r., której autorzy stwierdzili, że zużycie techniczne budynku jest na tyle duże, że koszt remontu jest niewspółmierny do wartości budynku. Ponadto wnioskodawca wskazał na okoliczność występowania roszczeń do przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...], PINB dla [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] września 2014 r. poprzez wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz wykonanie zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich.
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) stwierdził nieważność tej decyzji, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na rażące naruszenie art. 155 k.p.a. z uwagi na brak możliwości zmiany decyzji związanej, a taką jest niewątpliwie decyzja z art. 66 ust. 1 u.p.b. nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Od powyższej decyzji Miasto [...] - Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] złożyło w ustawowym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja PINB dla [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadą rażącego naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną badanej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl poglądu utrwalonego w orzecznictwie, przez "nabycie prawa", o którym mowa w ww. przepisie, należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach. W wyroku z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3152/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że sformułowanie "przepisy szczególne" jest przesłanką negatywną stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzi tu nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym, ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. W wyroku z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. (zob. również wyrok WSA w Szczecinie z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 890/19).
Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Ma on zatem charakter imperatywny, związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w tym artykule, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest obowiązany w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Natomiast termin określony w takiej decyzji ustalany jest przez organ na zasadzie uznania. W związku z tym, zmiana decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, przeprowadzana w trybie art. 155 k.p.a., jest możliwa tylko w zakresie ww. terminu. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 11 marca 2020 r., II OSK 1168/18, z 10 marca 2021 r., II OSK 1946/19, z 2 października 2019 r., II OSK 2507/18).
Zestawienie regulacji art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z regulacją art. 155 k.p.a. nie pozwala zatem na przyjęcie, że wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja może być zmieniona w trybie uregulowanym w art. 155 k.p.a. Jeżeli przepis prawa nakazuje w ustalonym stanie faktycznym wyprowadzić nakazanym tym przepisem prawa konsekwencje prawne nałożenia obowiązku, to podważenie nakazu zawartego w przepisie prawa nie można oprzeć na ocenie celowościowej (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 902/20).
Organ wskazał, że w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, że obiekt jest w złym stanie technicznym. Przesądza to, że wyznaczony w przepisie prawa nakaz wyprowadzenia konsekwencji oznaczonej jednoznacznie, nie daje podstaw do jego obejścia przez zastosowanie art. 155 k.p.a. Już tylko z powodów, o których mowa wyżej, wniosek o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w obiekcie budowlanym nie mógł zostać uwzględniony.
Ponadto organ zauważył, że art. 155 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki pozytywne dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo: za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tak ustanowione przesłanki pozytywne otwierają możliwość wartościowania przyjętej treści rozstrzygnięcia podjętego na podstawie przepisu prawa materialnego. Oznacza to, że dokonując zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., organ administracji publicznej nie może rozpoznawać na podstawie normy prawa materialnego, która nie miała zastosowania w sprawie. Rozpoznając sprawę na podstawie art. 155 k.p.a. związany jest tożsamością sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a na tożsamość sprawy składa się podstawa materialnoprawna zastosowanego przepisu prawa materialnego. Zmiana podstawy prawnej oznacza rozpoznanie i rozstrzygnięcie innej przedmiotowo sprawy, a jest to niedopuszczalne w trybie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy uregulowanej w art. 155 k.p.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie obowiązek ustalony decyzją zmieniającą pozostaje bez związku z podstawą prawną decyzji zmienianej (art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b.).
W ocenie organu, materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na przyjęcie, że weryfikowana w niniejszym trybie nieważnościowym decyzja z dnia 22 stycznia 2019 r. wydana na podstawie art. 155 k.p.a. jest w rzeczywistości odrębnym rozstrzygnięciem organu wydanym na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Mając natomiast na względzie treść wniosku z 13 grudnia 2018 r., w którym strona zwróciła się o "zastąpienie decyzji Nr [...] z dnia [...].09.2014 r. decyzją wyłączającą budynek z użytkowania oraz nakładającą obowiązek jego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich", można rozważyć, czy decyzja organu powiatowego z [...] stycznia 2019 r., stanowiąca pozytywne załatwienie tego wniosku, nie jest w rzeczywistości decyzją wydaną na podstawie art. 68 Prawa budowlanego. Jednakże nawet, gdyby przyjąć, że intencją zarówno wnioskodawcy, jak i organu było wydanie w realiach przedmiotowej sprawy nakazu opróżnienia bądź wyłączenia całości lub części spornego budynku z użytkowania; takie rozstrzygnięcie również pozbawione jest podstaw prawnych, co jest równoznaczne z obarczeniem go kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że aby możliwe było zastosowanie art. 68 u.p.b., konieczne jest ustalenie przez organ takiego stanu budynku, który bezpośrednio grozi zawaleniem - nie jest więc wystarczające stwierdzenie, że jest on w złym stanie technicznym. Wobec tego koniecznym elementem postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie decyzji, jest przeprowadzenie kontroli budynku, który grozi zawaleniem, i sporządzenie z tej czynności protokołu z którego jednoznacznie wynika przesłanka wydania jednego z tych nakazów, tj. stan bezpośredniego zagrożenia zawaleniem budynku (zob. wyrok NSA z 21 września 2021 r., II OSK 109/21 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 9 października 2019 r., II SA/Gd 164/19). Dlatego, dla zastosowania wskazanego przepisu, nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ złego stanu technicznego. Jeżeli zły stan techniczny nie stwarza bezpośredniej groźby zawalenia budynku, tj. groźby realnej, mogącej ziścić się w każdej chwili, to brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 68 u.p.b. Przesłanką bezwzględną zastosowania tego przepisu jest bowiem stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi, a stwierdzenia takiego organ winien dokonać na podstawie wcześniej przeprowadzonych oględzin (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 497/11).Tymczasem materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na przyjęcie, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w [...] znajduje się w stanie technicznym bezpośrednio grożącym jego zawaleniem. Próżno doszukiwać się takiej oceny zarówno w licznych protokołach z kontroli obiektu sporządzonych przez upoważnionych prawników powiatowego organu nadzoru budowlanego, czy też w przedłożonych przez właściciela ekspertyzach technicznych z czerwca 2014 r. i z grudnia 2018 r. Możliwość wydania decyzji na podstawie art. 68 u.p.b. uzależniona jest od spełnienia tylko jednej przesłanki - bezpośredniej groźby zawalenia. Przepis ten nie odnosi się w ogóle do kwestii kosztów przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nieopłacalności remontu czy też pojawiających się roszczeń cywilnych do nieruchomości, co zdaje się skłoniło stronę zobowiązaną do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, do złożenia wniosku o "zastąpienie" ww. rozstrzygnięcia decyzją nakazującą wyłączenie z użytkowania przedmiotowego budynku.
Oczywiście pozostawanie w obrocie prawnym decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego nie zamyka organowi nadzoru budowlanego drogi do ewentualnego późniejszego wydania decyzji o wyłączeniu tegoż obiektu z użytkowania (art. 68 u.p.b.). Jednakże, aby taka decyzja była zgodna z prawem, muszą wystąpić przesłanki określone w ww. przepisie, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miało miejsca.
Na marginesie organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), jeżeli rodzaj koniecznej naprawy tego wymaga, lokator jest obowiązany opróżnić lokal i przenieść się na koszt właściciela do lokalu zamiennego. Powyższa regulacja stanowi zatem alternatywę dla działań właściciela obiektu, w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego nie zakaże użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Reasumując, organ stwierdził, że decyzja PINB dla [...] z [...] stycznia 2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją - skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki NSA z 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, oraz z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09).
W sytuacji gdy decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W związku z tym konieczne jest wykazanie, że wystąpiły takie okoliczności, które powodują, że przeważy zasada praworządności nad zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Inaczej mówiąc, konieczne jest wykazanie, czemu takie stwierdzenie nieważności będzie służyć. Jak wykazano powyżej, oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości. W takim przypadku nie do przyjęcia jest dopuszczenie do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji, która w sposób oczywisty - jak wykazano w przedmiotowym uzasadnieniu, narusza prawo. I tego rodzaju naruszeń nie mogą usprawiedliwiać żadne okoliczności, inaczej prowadziłoby to do częstszego łamania przepisów i dowolnej ich interpretacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska w tej sprawie spowodowałoby ujemne skutki społeczne, albowiem stanowiłoby wyraz aprobaty dla negatywnej ze społecznego punktu widzenia praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania przez każdego (art. 83 ustawy zasadniczej). Powyższe odnieść należy do organu stopnia podstawowego, który pozytywnie rozpatrzył wniosek Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] o cyt: "zastąpienie" decyzji dotychczasowej nową decyzją w innym przedmiocie, czyniąc to w sposób oczywiście niezgodny z normą art. 155 k.p.a.
Reasumując - ze wskazanych wyżej powodów – organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie wydane przez [...] WINB z dnia [...] listopada 2021 r. jest prawidłowe i należało utrzymać je w mocy.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] - Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...].
W ocenie strony skarżącej, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa uprawniającego organ do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę argumentacji zawartej w odwołaniu i całkowicie ją pominął, zatem należy przytoczyć ją ponownie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., III OSK 3628/21 wskazał: "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności." Zgodnie z powyższym przy rażącym naruszeniu prawa należy wziąć pod uwagę m.in. racje ekonomiczne i gospodarcze. Decyzja zmieniająca, nakazująca wyłączenie z użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skutkiem zmiany decyzji odstąpiono od dokonywania wskazanych prac remontowych, a nakazano wyłączenie z użytkowania, co nie wywołuje skutków ekonomicznych i gospodarczych. Ponadto wydanie decyzji o zabezpieczeniu budynku oraz decyzji o wyłączeniu budynku z użytkowania poprzedzone jest stosownym postępowaniem dowodowym i wynik tego postępowania, wraz ze stanowiskiem zobowiązanego, jest podstawą do wydania jednej z dwóch decyzji przez organ. Wskazać należy, na tożsamość rodzajową obu decyzji, gdyż decyzja o wyłączeniu z użytkowania niejako konsumuje decyzję o zabezpieczeniu budynku. Organ, w wyniku ustalenia podstaw do wydania decyzji o wyłączeniu z użytkowania budynku uprawniony był również do zmiany decyzji o zabezpieczeniu budynku i wykonaniu prac remontowych. Powyższe potwierdza, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sprawie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...], którą organ, działając na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] września 2014 r. poprzez wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz wykonanie zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2014 r. została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i decyzją tą organ nakazał Miastu [...] wykonanie, w terminie 24 miesięcy od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna, wyszczególnionych w decyzji robót remontowych zgodnie z Ekspertyzą techniczną sporządzoną w czerwcu 2014 r. przez mgr inż. D K oraz mgr inż. M O. Rozważenia więc wymagało czy zmiana tej decyzji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. na podstawie art. 155 k.p.a. została dokonana z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takim przypadku art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio, a więc właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Z przepisu tego wynika, że można uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
W doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie praw nabytych, o których mowa w art. 155 k.p.a. Treścią prawa nabytego jest również rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s.898). Decyzje nakładające obowiązek są decyzjami, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków określonych w decyzji a nie innych.
W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, prezentowany przez organy orzekające w tej sprawie, zgodnie z którym przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko do tzw. decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu i w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisów tych nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiada żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji określonej treści (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., II OSK 3287/17; wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., II OSK 2115/15; wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie do decyzji uznaniowych oraz do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 2944/18, wyrok NSA z 14 września 2021 r., II OSK 3215/18). Oceniając możliwość zastosowania w konkretnym przypadku art. 155 k.p.a. organ powinien rozważyć, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięcia, w którym organ ma możliwość swobody w ukształtowaniu treści decyzji i w ramach którego może uwzględnić słuszny interes strony żądającej uchylenia lub zmiany decyzji we wnioskowany sposób. Taka interpretacja wynika z rozumienia pojęcia "przepisy szczególne", o którym mowa w art. 155 k.p.a. Zakaz zmiany lub uchylenia decyzji nie musi zostać wyrażony wprost w konkretnym przepisie, ale także może to być zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy więc rozumieć takie normy prawe, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo w tej sprawie przyjęły, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2014 r., wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako decyzja związana, nie mogła zostać zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z przepisu tego wynika, że w sytuacji wystąpienia wskazanej przesłanki, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest obowiązany w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z tym, w orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, przeprowadzana w trybie art. 155 k.p.a., jest możliwa tylko w zakresie ww. terminu (por. wyroki NSA: z 2 października 2019 r., II OSK 2507/18, z 11 marca 2020 r., II OSK 1168/18, z 6 lipca 2020 r., II OSK 902/20, z 10 marca 2021 r., II OSK 1946/19, z 5 października 2021 r., II OSK 202/21, wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2043/21).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że obiekt jest w złym stanie technicznym, co zostało potwierdzone Ekspertyzą techniczną sporządzoną w czerwcu 2014 r. przez mgr inż. D K oraz mgr inż. M O. Zatem organ powiatowy w tej sytuacji obowiązany był na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ słusznie stwierdził, że z uwagi na charakter decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wniosek o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w obiekcie budowlanym nie powinien zostać uwzględniony. Dodać należy, iż w sprawie dotyczącej tego samego budynku toczyło się już postępowanie dotyczące zmiany decyzji z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Miasto [...] reprezentowane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], odmówił zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2014 r., następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., VII SA/Wa 299/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na tę decyzję. Już w tym wyroku Sąd wyraził pogląd, że z uwagi na charakter związany decyzji z dnia [...] września 2014 r. nie jest możliwe jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a.
Istotne w tej sprawie jest również to, że zmiana decyzji z dnia [...] września 2014 r., wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, została dokonana poprzez zastąpienie rozstrzygnięcia wskazanego w tym przepisie innym rozstrzygnięciem, wydanym w oparciu o inną podstawę prawną. Podkreślenia wymaga, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest wyłącznie weryfikacja decyzji ostatecznej w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być natomiast (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Ewentualnej zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. można dokonać w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tę pierwotną decyzję wydano. Zmiany stanu faktycznego zaistniałe po rozstrzygnięciu sprawy decyzją o nakazie rozbiórki nie stanowi podstawy do zastosowania art. 155 k.p.a. W istocie byłoby to ponowne orzekanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy, rozpoznając sprawę na podstawie art. 155 k.p.a., związany był tożsamością sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a na tożsamość sprawy składa się podstawa materialnoprawna zastosowanego przepisu prawa materialnego. Zmiana podstawy prawnej oznacza rozpoznanie i rozstrzygnięcie innej przedmiotowo sprawy, a jest to niedopuszczalne w trybie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy uregulowanej w art. 155 k.p.a. i stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie obowiązek ustalony decyzją zmieniającą z dnia [...] stycznia 2019 r. (wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz wykonanie zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich) pozostaje bez związku z podstawą prawną decyzji zmienianej (art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b.). Sąd podziela stanowisko organu, że w tej sprawie nie można uznać, że decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. wydana na podstawie art. 155 k.p.a. jest w rzeczywistości odrębnym rozstrzygnięciem organu wydanym na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter tymczasowy, ma na celu zabezpieczenie obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, natomiast w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. organ zastąpił rozstrzygnięcie nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości rozstrzygnięciem o trwałym wyłączeniu z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz wykonaniu zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich.
Zmiana decyzji z dnia [...] września 2014 r. spowodowała, że organ wydał w zasadzie nowe rozstrzygnięcie, które zostało przewidziane w art. 68 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Decyzja na podstawie art. 68 Prawa budowlanego została już wcześniej w tej sprawie wydana przez PINB dla [...] w dniu [...] marca 2014 r. Nr [...] w odniesieniu do części budynku, gdyż organ nakazał Miastu [...] wyłączenie z użytkowania balkonów oraz pomieszczenia piwnic w budynku przy ul. [...] w [...] oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń poprzez wygrodzenie terenu znajdującego się pod balkonami wraz z umieszczeniem zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W ocenie Sądu, zmiana decyzji w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 155 k.p.a. może ewentualnie nastąpić tylko w ramach tej samej podstawy prawnej. Wydanie w miejsce decyzji zmienianej nowej decyzji na innej podstawie prawnej (w oparciu o inne przesłanki ustawowe) oznacza rozpoznanie i rozstrzygnięcie innej przedmiotowo sprawy administracyjnej i stanowi rażące naruszenie art. 155 k.p.a. Niezasadny jest w związku z tym zarzut skargi naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dodać należy, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r., oprócz przytoczenia przesłanek z art. 155 k.p.a., nie zawiera w zasadzie żadnego merytorycznego uzasadnienia, wykazującego przesłanki jej podjęcia, co stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważył również czy w tej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 68 Prawa budowlanego, wskazując, że materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na przyjęcie, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w [...] znajduje się w stanie technicznym bezpośrednio grożącym jego zawaleniem. Zdaniem organu, nie wynika to z protokołów kontroli obiektu sporządzonych przez upoważnionych prawników powiatowego organu nadzoru budowlanego, czy też w przedłożonych przez właściciela ekspertyz technicznych z czerwca 2014 r. i z grudnia 2018 r. W ocenie Sądu, rozważanie czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 68 Prawa budowlanego jest w tej sprawie bezprzedmiotowe, gdyż jest to decyzja wydana na innej podstawie prawnej niż decyzja ostateczna objęta zmianą na podstawie art. 155 k.p.a. Należy podzielić stanowisko organu, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego nie zamykało organowi nadzoru budowlanego drogi do ewentualnego późniejszego wydania decyzji o wyłączeniu tego obiektu z użytkowania (art. 68 ustawy), lecz powinno to ewentualnie nastąpić w odrębnym postępowaniu administracyjnym.
Niezrozumiała jest argumentacja skargi, iż "organ, w wyniku ustalenia podstaw do wydania decyzji o wyłączeniu z użytkowania budynku uprawniony był również do zmiany decyzji o zabezpieczeniu budynku i wykonaniu prac remontowych". Decyzja nakazująca wykonanie prac remontowych z dnia [...] września 2014 r. została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a podstawą prawną do wydania decyzji o wyłączeniu budynku z użytkowania jest art. 68 Prawa budowlanego. Nie można więc uznać, że organ mógł zastąpić decyzję wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, decyzją wydaną na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, działając w trybie art. 155 k.p.a.
W związku z tym, że ze wskazanych wyżej względów zmiana ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2014 r. dokonana decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2019 r. była niedopuszczalna i stanowiła rażące naruszenie art. 155 k.p.a., rozważanie czy sprawie tej zachodziły przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony jest bezprzedmiotowe. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że decyzja zmieniająca nie wywołała żadnych negatywnych skutków ekonomicznych i gospodarczych, co – w świetle orzecznictwa – stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja ta spowodowała negatywne skutki dla lokatorów tego budynku, gdyż na skutek wyłączenia budynku z użytkowania musieli oni opuścić budynek, a jak wynika z akt sprawy, część z lokatorów nadal zamieszkuje w nim w złych warunkach mieszkaniowych.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a skarżący w wyznaczonym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.