VII SA/Wa 445/14

VII SA/Wa 445/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Więch-Baranowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Groński
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2833/14 - Wyrok NSA z 2016-07-29
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 31 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. O. K. D. W. "[...]" w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie Z. O. D.K. W. "[...]" w W. (zwanego dalej: Stowarzyszeniem) jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej: Ministrem) z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...].
Zaskarżonym postanowieniem Minister, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568, z późn. zm. – zwanej dalej: ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 13 maja 2013 r. Stowarzyszenie, powołując się na art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt.1 lit. h ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytkowi i opiece nad zabytkami oraz na art. 31 k.p.a., zwróciło się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. W. [...] w W. Opisując obiekt Stowarzyszenie podało, iż oficyna położona przy ul. W. [...] w W. jest jedyną pozostałością po zburzonej w 1944 r. przez bombę lotniczą kamienicy sześciopiętrowej, wzniesionej w latach 1912-1914 dla E. G. Wczesnomodernistyczna kamienica wraz z oficynami wzniesiona została według projektu J.N. C. Pięciopiętrowa oficyna posiada podwórze wewnętrzne. Obiekt od wielu lat jest wyłączony z użytkowania, prawidłowo zabezpieczony zarówno przed dalszą techniczną degradacją, jak i dostępem osób niepowołanych. Ze względu na całkowite wyeksploatowanie wnętrz (konieczność wymiany stropów), Stowarzyszenie wskazało, że wnosi o wpisanie do rejestru zabytków jedynie trwałych elementów budowli możliwych do zachowania, tj. murów obwodowych i bryły oficyny (gabaryt), a także terenu wewnętrznego podwórza oficyny. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że oficyna kamienicy przy ul. W. [...] posiada szczególną, wybitną nie tylko w skali W., wartość historyczną, która zgodnie z art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest walorem samoistnym, umożliwiającym uznanie danego obiektu za obiekt zabytkowy. Obiekt ten jest zabytkiem nieruchomym - miejscem upamiętniającym życie i działalność wybitnych osobistości pochodzenia żydowskiego oraz wydarzenia historyczne. W kamienicy przy ul. W. [...] mieszkali M. K. oraz W. S., których sylwetki przybliżono w uzasadnieniu. Ponadto oficyna przy ul. W. [...] jest obiektem związanym z zagładą [...] getta i jedną z nielicznych budowli, która znajdowała się na terenie getta i przetrwała działania wojenne. Po likwidacji tzw. "[...] getta" w 1943 r. w budynku tym ukrywała się grupa ocalonych Żydów, m. in. dr E. R. Obiekt spełnia więc dodatkowo kryterium zabytku nieruchomego, "upamiętniającego wydarzenia historyczne" (zagładę [...] getta), zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z ww. wnioskiem Stowarzyszenie pismem z dnia 20 maja 2013 r. wniosło o dopuszczenie na prawach strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a., do udziału w postępowaniu administracyjnym mającym na celu rozpatrzenie powyższego wniosku.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu ww. wniosku organizacji społecznej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. W. [...] w W. (dz. W.). W uzasadnieniu organ podał, że wszczynając postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków z urzędu, musi działać w przekonaniu, iż jego przedmiot odpowiada definicji legalnej zabytku określonej w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przypomniał, że zgodnie z tym przepisem zabytkami nieruchomymi są obiekty będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową. I dalej w tym kontekście stwierdził, że silnie zdegradowane pozostałości zabudowy posesji nie posiadają wartości artystycznych oraz naukowych predestynujących ją do wpisu do rejestru zabytków. Ponadto stwierdzony wysoki stopień zniszczenia obiektu pozwala założyć (w przypadku wpisania przedmiotowej zabudowy do rejestru zabytków) zaistnienie okoliczności przewidzianej art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Oficyna nie posiada też w ocenie organu szczególnych wartości historycznych. Wyjaśnił, że wartość historyczna wiąże zabytek z faktem zaistniałym w przeszłości lub zjawiskiem, które bez tego obiektu nie mogłoby zostać udokumentowane, w rozpoznawanym przypadku – istnienie getta [...]. Walorów historycznych nie zwiększa także fakt, iż w budynku mieszkały znane osobistości pochodzenia żydowskiego. Do dnia dzisiejszego nie zachowały się bowiem mieszkania tych osób z oryginalnym wystrojem wnętrz lub sprzętami i domowymi, które upamiętniałyby działalność opisanych osób, w związku z tym oficyna w żaden czytelny sposób nie jest powiązana z osobami w niej mieszkającymi. Nadto, w ocenie organu postulat wpisu do rejestru zabytków jedynie murów obwodowych, bryły oraz terenu podwórza podważa celowość wpisu do rejestru zabytków. Podał, iż ochrona wskazanych parametrów zabudowy, jedynych, jakie są możliwe jeszcze do zachowania w ocenie wnioskodawcy, możliwa jest w drodze ochrony konserwatorskiej sprawowanej w ramach formy ochrony przewidzianej art. 7 ust. 4 ustawy, obiekt znajduje się bowiem w gminnej ewidencji zabytków. Wskazał też na nową formę ochrony zabytku poprzez uwzględnienie ochrony dla zabytku nieruchomego figurującego w gminnej ewidencji zabytków także w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (linii kolejowej / lotniska użytku publicznego).
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie. Wskazując na naruszenie przepisów art. 3 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i lit. h ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości postanowienia oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Minister w uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, na wstępie przypomniał, że podstawę prawną wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, na które to postanowienie organizacji społecznej służy zażalenie. Zdanie drugie zacytowanego przepisu stanowi dla organu administracji publicznej podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia z urzędu żądanego przez organizację społeczną postępowania, w przypadkach, kiedy uzna zgłoszone żądanie za nieuzasadnione. W ocenie organu II instancji wydanie tej treści rozstrzygnięcia może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia przez organ braku którejś z przesłanek wskazanych w ust. 1 tego artykułu, a w szczególności jeśli zgłoszone żądanie nie pozostaje w związku z celami statutowymi tej organizacji, bądź nie odpowiada interesowi społecznemu. Wskazał, że jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego domaga się ona wszczęcia, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a..
W niniejszej sprawie za bezsporne Minister uznał spełnienie pierwszej przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem żądanie wszczęcia i dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu mieści się w statutowych celach Stowarzyszenia.
Minister wskazał, że do spełnienia żądania opartego na art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. niezbędne jest spełnienie także drugiej przesłanki w postaci interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. W. [...] w W., jest zgodne z interesem społecznym. W ocenie Ministra interes społeczny w sprawie wpisu do rejestru zabytków przejawia się w posiadanych przez obiekt wartościach zabytkowych. W związku z tym, badając, czy dana organizacja społeczna słusznie żąda wszczęcia postępowania z urzędu, należało ustalić, czy wnioskowana do objęcia ochroną konserwatorską nieruchomość spełnia przesłanki zawarte w definicji legalnej zabytku (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Dodał przy tym, że uznanie, iż przedmiotowy obiekt posiada ww. wartości, nie przesądza o konieczności wpisania go do rejestru zabytków, a jedynie otwiera możliwość do wszczęcia postępowania, w trakcie którego organ konserwatorski stwierdzi, czy posiadane wartości zabytkowe są na tyle wybitne, że należy obiekt wpisać do tego rejestru.
Minister nie podzielił wszystkich argumentów przytoczonych przez organ pierwszej instancji, a dotyczących oceny przedmiotowego budynku pod kątem posiadanych wartości historycznych. Przyznał jednak rację organowi pierwszej instancji odnośnie braku interesu społecznego we wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku.
W ocenie Ministra, z całokształtu systemu ochrony zabytków, a w szczególności z katalogu ustawowych form ochrony konserwatorskiej i przypisanych im konsekwencji wynika, że do rejestru zabytków powinny być wpisywane obszary, obiekty i zespoły o ponadprzeciętnej wartości historycznej, naukowej lub artystycznej.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenia ma jednak okoliczność, że w omawianym przypadku wartości historyczne budynku oficyny przy W. [...] w W. uzyskują dostateczną ochronę przez umieszczenie w gminnej ewidencji zabytków. Ochrona ta przejawia się w konieczności uzyskania stanowiska organu ochrony zabytków, w formie uzgodnienia projektu budowlanego lub rozbiórki obiektu, wydanego na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w trybie współdziałania organów, a także w formie uzgodnienia decyzji o warunków zabudowy.
Odnosząc się zaś do zarzutów Stowarzyszenia, dotyczących nieskuteczności ochrony obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, podniósł, że przypadki samowolnego niszczenia i rozbiórki zabytków dotyczą zarówno obiektów ujętych w gminnej ewidencji, jak też wpisanych do rejestru zabytków.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie szeregu przepisów:
- art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuwzględnienie zarzutu Stowarzyszenia wskazującego, że stwierdzenie organu konserwatorskiego pierwszej instancji, tj. sugestia, iż wpisanie do rejestru zabytków części obiektu "podważa celowość wpisu do rejestru zabytków" jest sprzeczne z prawem, tj. przywołaną wyżej ustawą;
- art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez stwierdzenie faktu utraty historycznej wartości murów obwodowych oficyny przy ul. W. [...] w W. ze względu na stan zachowania tychże murów, a zatem faktu mającego istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, który nie został udowodniony przez organ konserwatorski pierwszej instancji ani przez organ odwoławczy;
- art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. w związku z brakiem odniesienia się organu odwoławczego do niezgodnego z prawdą (niezgodnego ze stanem faktycznym) opisu kontekstu urbanistycznego oficyny przy ul. W. [...] w W., który to opis posłużył organowi konserwatorskiemu pierwszej instancji jako jeden z dowodów dyskredytujących zabytkową wartość przedmiotowej oficyny. Organ odwoławczy zignorował dowody przedstawione przez Stowarzyszenie, nie odniósł się do tej kwestii ani nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego;
- art. 6 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez podtrzymanie przez organ odwoławczy wymogu zawartego w postanowieniu organu konserwatorskiego pierwszej instancji, wskazującego na konieczność "obecnego powiązania w czytelny sposób" danego obiektu z postaciami historycznymi, które w nim niegdyś zamieszkiwały, nadając temu obiektowi wartość historyczną. Wymóg ten nie ma podstawy prawnej;
- art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku ze zignorowaniem przez organ odwoławczy stanowiska Żydowskiego Instytutu Historycznego im. E. R., dotyczącego wartości historycznej przedmiotowego obiektu oraz wszystkich pozostałych materiałów dowodowych przedstawionych w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie, przemawiających na rzecz ponadprzeciętnej wartości historycznej oficyny przy ul. W. [...];
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ odwoławczy, które argumenty organu konserwatorskiego pierwszej instancji są - zdaniem organu odwoławczego - bezzasadne, choć o takiej bezzasadności niektórych argumentów organ odwoławczy wspomniał;
- art. 6 k.p.a. poprzez wprowadzenie przez organ odwoławczy wymogu, z którego wynika, że wartość historyczną posiadają wyłącznie takie obiekty, których fizyczne istnienie jest niezbędne, by związane z nimi wydarzenia historyczne mogły zostać udokumentowane. Wymóg ten (faktycznie w ogóle likwidujący możliwość chronienia jakiegokolwiek obiektu wyłącznie ze względu na jego wartość historyczną) nie ma podstawy prawnej w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
- art. 7 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez pominięcie przez organ odwoławczy w toku postępowania faktu niedopuszczalnego przekształcenia przez organ konserwatorski pierwszej instancji zapisu brzmienia art. 3 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy w postanowieniu nr [...]z dnia [...] lipca 2013 r.;
Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi przez Ministra w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku nieprzychylenia się do powyższego wniosku i przekazania skargi do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie szeroko rozwinęło postawione na wstępie zarzuty, sprowadzające się głównie do kwestionowania przyjętej przez Ministra oceny interesu społecznego w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku, polegającego na posiadanych przez obiekt wartościach zabytkowych.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, albowiem -w ocenie Sądu-
II SA/Wa 815/14 )
. wicz-jaszcazaskarżone postanowienie zapadło z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwanej dalej: k.p.a.), w zw. z art. 31 § 1 i 2 tej ustawy, poprzez co najmniej przedwczesne utrzymanie nim w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia z urzędu, na wniosek organizacji społecznej, postępowania w sprawie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, a to z uwagi na brak prawidłowej oceny wniosku Stowarzyszenia pod kątem interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a..
Przed wskazaniem dokładnych przyczyn, dla których Sąd uwzględnił skargę, przypomnieć należy, iż kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczyła postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. W. [...] w W. (dzielnica W.). Wskazane orzeczenia zapadły w związku z wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia, które w piśmie z dnia 13 maja 2013 r. zwróciło się o wszczęcie z urzędu postępowania w ww. przedmiocie, powołując się przy tym na 31 k.p.a. Stąd też sprawa wymagała oceny z uwzględnieniem przepisów tego artykułu. Oba ww. orzeczenia zapadły bowiem w trybie przewidzianym w art. 31 Kodeksu, a dokładnie – na podstawie art. 31 § 2 tej ustawy.
Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Jak wynika z powyższego, treść art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia możliwość wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić wszczęcia postępowania na wniosek organizacji albo udziału tej organizacji w postępowaniu. O ile przesłanka związana z celem statutowym organizacji społecznej nie budzi wątpliwości i nie powoduje trudności w ustaleniu, o tyle pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium "interesu społecznego" stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 214).
Stosując przywołaną regulację Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 k.p.a., tj. żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 1 statutu Stowarzyszenia celem stowarzyszenia jest ochrona zabytków, przede wszystkim znajdujących się na terenie miasta stołecznego W. i M. (...). Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez kierowanie wniosków i postulatów do właściwych terenowo władz i służb konserwatorskich oraz władz samorządowych i państwowych w sprawie ochrony dóbr kultury na terenie objętym działalnością Stowarzyszenia (§ 2 pkt 2 b). Stanowisko to jest w ocenie Sądu prawidłowe i nie budzi wątpliwości.
Jednocześnie, w wydanym orzeczeniu Minister uznał, że w niniejszej sprawie brak jest interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. W. [...] w W. Tym też uzasadnił konieczność utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, rozstrzygającego w sposób negatywny dla organizacji społecznej. Co ważne, podstawą oceny przez Ministra spełnienia ww. warunku odnoszącego się do interesu społecznego było stwierdzenie, iż interes społeczny w sprawie wpisu do rejestru zabytków przejawia się w posiadanych przez obiekt wartościach zabytkowych. Zdaniem Ministra należało zatem ustalić, czy wnioskowana do objęcia ochroną konserwatorską nieruchomość spełnia przesłanki zawarte w definicji legalnej zabytku (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Analizując sprawę w takim zakresie organ ten podzielił stanowisko wynikające z postanowienia organu I instancji, wskazujące na to, iż przedmiot wniosku o wpis do rejestru zabytków nie spełnia definicji uregulowanej w ww. art. 3 pkt 1 ustawy.
Oceny tej, Sąd nie podziela, a to w szczególności z uwagi na błędne przyjęcie przez organ II instancji, iż interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., należy utożsamiać z posiadaniem przez obiekt wskazany we wniosku wartości zabytkowych. Zdaniem Sądu, taka ocena sprawy wykracza poza zakres postępowania przewidzianego w art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Postępowanie, o którym mowa w art. 31 Kodeksu ma za zadanie jedynie ustalić, czy organizacja społeczna wnioskująca o wszczęcie postępowania z urzędu lub o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, spełniła kumulatywnie przesłanki wymienione w tym przepisie. Postępowanie przewidziane w art. 31 k.p.a. dotyczy więc w istocie kwestii formalnej, a wobec tego nie może sprowadzać się do merytorycznej oceny zasadności żądania organizacji społecznej. Na etapie postępowania mającego charakter formalny nie mogą bowiem podlegać badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można zatem, w ocenie Sądu, łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Oceniając wartości zabytkowe murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. W. [...] w W., Minister dokonał zaś oceny sprawy objętej wnioskiem organizacji społecznej w kontekście przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co na tym etapie postępowania należy uznać za niedopuszczalne. Analiza obiektu objętego wnioskiem organizacji o wpis do rejestru zabytków pod kątem wartości zabytkowych, winna mieć bowiem miejsce dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy, nie zaś na etapie wstępnym sprowadzającym się jedynie do oceny, czy możliwe jest w ogóle wszczęcie postępowania z urzędu, z wniosku organizacji, tj. w trybie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., w ww. przedmiocie.
Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jako oparte na błędnej wykładni pojęcia "interes społeczny", nie może pozostać w obrocie prawnym. Przyjęty przez organ II instancji sposób interpretacji wymienionego pojęcia spowodował, iż na etapie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, spór w sprawie przeniesiony został na ocenę wartości historycznych murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. W. [...]w W. Tymczasem winien dotyczyć jedynie oceny, czy interes społeczny przemawia za prowadzeniem postępowania w takim przedmiocie. W efekcie, postanowienie zaskarżone w sprawie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w trybie art. 31 § 2 k.p.a., w sposób nieuprawniony (bo bez dokładnej analizy sprawy, opartej na wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym wynikającym ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) przesądza o braku podstaw do dokonania wpisu konkretnej nieruchomości do rejestru zabytków. Skutkiem tego, zarzuty skargi i argumenty w niej zawarte odnoszą się nie tyle do przesłanek uregulowanych w ww. art. 31, co do oceny przedmiotu wniosku w kontekście zapisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i braku koniecznego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Wadliwe działanie organu spowodowało więc przeniesienie sprawy na inny jej etap, tj. z formalnego na merytoryczny, pomimo zapadłego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Dodatkowo wskazać raz jeszcze należy, że pojęcie "interesu społecznego" (użyte w art. 31 Kodeksu), nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Zdefiniowanie tego pojęcia wymaga więc nawiązania do przepisów ustawy materialnej, w oparciu o którą sprawa miałaby być rozpatrywana. Niemniej, w ocenie Sądu, nie może prowadzić to do analizy zasadności samego żądania organizacji społecznej.
Wskazać także trzeba, że organizacja społeczna występująca z żądaniem w trybie art. 31 Kodeksu, powinna starać się wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. To organizacja powinna wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nią przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. To organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja społeczna winna zatem wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny w postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Organizacja społeczna powinna również w tym zakresie wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi bowiem istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami tej organizacji. Organ administracji ma zaś obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez organizację społeczną argumentacja uzasadnia uwzględnienie jej żądania sformułowanego w oparciu o przepisy art. 31 Kodeksu. Trzeba przy tym mieć na względzie, że ogólnikowość argumentacji nie stanowi braku wniosku, a rzeczą organu administracji publicznej jest zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez organizację społeczną wskazuje na istnienie interesu społecznego, o którym mowa w ww. art. 31 Kodeksu.
W zaskarżonym postanowieniu Minister nie zbadał argumentacji Stowarzyszenia pod kątem wykazania interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania. Organ II instancji jedynie ogólnikowo odniósł się do zarzutów dotyczących nieskuteczności ochrony obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, stwierdzając, że przypadki samowolnego niszczenia i rozbiórki zabytków dotyczą zarówno obiektów ujętych w gminnej ewidencji, jak też wpisanych do rejestru zabytków. Nadto, skupił się w swej ocenie jedynie na analizie wartości zabytkowych murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. W. [...] w W., opierając błędnie na tej kwestii ocenę przesłanki interesu społecznego.
W konsekwencji Sąd uznał skargę za zasadną, choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na stwierdzone w sprawie naruszenie przepisów art. 31 § 1 i 2 k.p.a., a to poprzez niewłaściwą ocenę przesłanki interesu społecznego, odstąpił od szczegółowego odniesienia się do postawionych w skardze zarzutów, sprowadzających się do polemiki ze stanowiskiem organu odnośnie posiadania przez obiekt wartości zabytkowych. Zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego skutku i nie miały wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia, gdyż, jak zostało wyjaśnione wcześniej, już samo założenie, iż interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia należy rozumieć jako wykazanie posiadanych przez obiekt ww. wartości, jest nieuprawnione.
Orzekając ponownie w sprawie organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Winien więc ponownie określić, na czym w tym konkretnym przypadku polega interes społeczny wymieniony w art. 31 Kodeksu, a następnie dokonać oceny, czy interes społeczny skarżącego Stowarzyszenia przemawia za wszczęciem z urzędu, na wniosek tej organizacji, postępowania w sprawie wpisu obiektu do rejestru zabytków. Nadto, orzekając w sprawie organ obowiązany jest wziąć pod uwagę, iż przy ocenie, czy za wszczęciem wnioskowanego postępowania administracyjnego przemawia interes społeczny, kluczową rolę powinna mieć argumentacja organizacji społecznej składającej wniosek w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. Rzeczą organu administracji publicznej jest zaś zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie wskazuje na istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania objętego jej wnioskiem. Decydująca w tym przypadku może okazać się zwłaszcza ta argumentacja, która wskazuje na brak wystarczającej skuteczności objęcia przedmiotowego obiektu alternatywnymi formami ochrony.
Oddzielnym od przesłanki interesu społecznego zagadnieniem, wykraczającym poza zakres rozstrzygania w trybie art. 31 § 2 k.p.a., jest natomiast kwestia wykazania posiadania przez obiekt wartości zabytkowych, co warto w tym miejscu raz jeszcze podkreślić.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.