VII SA/Wa 439/23

VII SA/Wa 439/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 89 ust. 2, art. 92 ust. 6, art. 49 ust. 1 w zw z art. 38 us. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 grudnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.578.2022.BS w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy K. ("skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister", "MKiDN") znak: DOZ-OAiK.650.578.2022.BS z 19 grudnia 2022 r. wydana w sprawie nakazu przeprowadzenia określonych robót budowlanych w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków ("DWKZ") pismem z 19 maja 2021 r. zawiadomił skarżącą o zaplanowanym terminie przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w stosunku do budynku produkcji, magazynu, biura oraz hali przędzalni w dawnym zespole zakładów Przemysłu Lniarskiego "[...]", wpisanych do rejestru zabytków decyzją z [...] lipca 1988 r. pod numerem [...]. Zaplanowaną kontrolę DWKZ przeprowadził 7 czerwca 2021 r. Dalej, wobec poczynionych ustaleń pismem z 29 listopada 2021 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie wydania nakazu konserwatorskiego w stosunku do wymienionej powyżej hali przędzalni.
Kolejne oględziny DWKZ przeprowadził 23 lutego 2022 r. (o których poinformował skarżącą w piśmie z 7 lutego 2022 r.), podczas których ustalił, że budynek ma ściany zewnętrzne, w narożnikach występują skośne pęknięcia w poziomie parteru, elewacje murowane z cegły, wyprawy tynkarskie zachowane częściowo, fragmentarycznie zachowane stolarki okienne, otwory okienne nie są zabezpieczone przed przenikaniem czynników atmosferycznych do wnętrza oraz, że strop nad pierwszą kondygnacją uległ zawaleniu w wyniku pożaru na ok. ¾ powierzchni, na wyższych kondygnacjach - stropy istniejące z widocznymi śladami pożaru (okopcone). Stropodach istniejący, stan zachowania niemożliwy do zweryfikowania, na dachu płaskim widoczne samosiewy. Klatki schodowe istniejące, stan zachowania niemożliwy do zweryfikowania. Zachowane częściowo elementy dekoracyjne na elewacjach, boniowanie parteru, lizeny, gzymsy i data z czasem powstania obiektu (1907). Fragmenty zawalonych stropów pozostają wewnątrz obiektu. Wewnątrz obiektu pozostają nieczystości stałe. Brak rynien i rur spustowych, tj. brak skutecznego odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych. Obiekt został zabezpieczony przed dostępem osób postronnych siatką leśną oraz oznakowany zakazem wstępu z ostrzeżeniem, że grozi zawaleniem.
Po zakończeniu ww. postępowania Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr 634/2022 z 26 maja 2022 r., na podstawie art. 89 ust. 2, art. 92 ust. 6, art. 49 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm. – dalej: "u.o.z.") oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), nakazał skarżącej przeprowadzenie w hali przędzalni w dawnym zakładzie Przemysłu Lniarskiego "[...]", zlokalizowanym przy ul. [...] w O., działka ewid. nr [...], wpisanej do rejestru zabytków następujących robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku: 1) naprawę konstrukcji budynku, tj.: naprawy stateczności filarów ścian zewnętrznych i naprawy występujących pęknięć konstrukcji nośnej ścian oraz odbudowy zawalonych stropów ponad kondygnacją przyziemia i uszkodzonych w czasie pożarów w 2017 i 2021 r. w sposób zabezpieczający budynek i jego elementy przed samoczynnym zawaleniem: 2) "zabezpieczania" obiektu przed szkodliwymi czynnikami atmosferycznymi i przenikaniem wód opadowych do wnętrza obiektu poprzez uszczelnienie stropodachu nad ostatnią kondygnacją wraz wykonaniem skutecznego systemu odprowadzania wód opadowych z dachu oraz zabezpieczanie otworów okiennych z pozostawieniem możliwości wentylacji wnętrza obiektu; 3) usunięcie z wnętrza obiektu wszystkich składowanych nieczystości, w tym łatwopalnych oraz zalegającego gruzu po pożarach, które miały miejsce w latach 2017 i 2020 r. oraz skuteczne zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób postronnych. Jednocześnie określił, że roboty te należy wykonać do 31 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił wartości zabytkowe przedmiotowego obiektu i wskazał, że w wyniku zadłużenia prywatnego właściciela skarżąca przejęła budynki, w tym halę przędzalni. Obiekt pozostawał niezabezpieczony oraz składowano w nim odpady. W 2017 r. miał miejsce pożar obiektu i wówczas zostały wydane zalecenia pokontrolne, które nie zostały wykonane. W wyniku niezabezpieczenia obiektu, w kwietniu 2022 r. ponownie doszło do pożaru w przedmiotowym budynku. Organ podkreślił, że właściciel zabytku jest odpowiedzialny za zabezpieczenie obiektu, a pozostawienie zabytku bez zabezpieczonych otworów okiennych i drzwiowych i z zalegającymi wewnątrz materiałami łatwopalnymi jest działaniem nie noszącym najmniejszych znamion właściwej opieki nad zabytkiem.
DWKZ stwierdził w efekcie, że hala przędzalni jest zagrożona zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, co potwierdza znajdująca się aktach sprawy "Opinia techniczna obiektu budowlanego sporządzona przez mgr inż. K. D. w czerwcu 2021 r. Z tego też względu organ uznał, że należy odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać nakaz konserwatorski na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. Jednocześnie organ stwierdził, że w celu wyeliminowania zagrożenia dla zabytku uzasadnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnił, że wdrożenie trybu nakazowego i nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnia również fakt, że właściciel zabytku nie wywiązuje się z nałożonych na niego przez ustawodawcę w art. 5 u.o.z. obowiązków i nie zapewnił dotychczas warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, jak również nie zabezpieczał i nie utrzymywał zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, co doprowadziło do znacznych zniszczeń obiektu i dwukrotnego podpalenia nieczystości znajdujących się w obiekcie, a tym samym również zabytku wpisanego do rejestru.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją znak: DOZ-OAiK.650.578.2022.BS z 19 grudnia 2022 r., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 108, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję DWKZ z 26 maja 2022 r. w części zobowiązania do skutecznego zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych i w tym zakresie umorzył postępowanie, uchylił również ww. decyzję w części wyznaczonego terminu nakazanych prac i wyznaczył nowy termin do 31 grudnia 2023 r., w pozostałym natomiast zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu tej decyzji Minister uznał, że w świetle dokonanych ustaleń organu pierwszej instancji bezspornym jest, że DWKZ miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, ze względu na występujące zagrożenie zniszczeniem budynku po pożarze. Minister stwierdził, że stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji substancji budowlanej, a wręcz uchronienia zabytkowego budynku przed zawaleniem. Dlatego też ocenił, że wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 u.o.z. ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.
Wskazał przy tym, że wszelkie argumenty skarżącej dotyczące braku wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu nie mogą wpłynąć na dokonywane rozstrzygnięcie, gdyż obiekt ten nadal pozostaje zabytkiem, tj. nie został skreślony z rejestru zabytków decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Minister również uznał, że nie podważają zasadności wydania orzeczonego nakazu; wskazał, że nakazane prace mają prowadzić do niezbędnego uchronienia obiektu przed postępującą degradacją, a w szczególności mają prowadzić do niezbędnego wzmocnienia jego konstrukcji, aby uchronić ten obiekt przed katastrofą budowlaną. Nie mają natomiast na celu przywrócenia wszystkich walorów omawianego budynku, czy też jego kompleksowego remontu. Przy czym, weryfikując zakres prac nakazanych decyzją DWKZ z 26 maja 2022 r. ocenił, że nie jest dopuszczalne nakładanie na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. obowiązku zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych. Wykonanie tych prac nie jest bowiem niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, nie stanowi także ani robót budowlanych ani prac konserwatorskich. Z tego też powodu, jak wyjaśnił Minister, konieczne okazało się uchylenie w tej części decyzji DWKZ z 26 maja 2020 r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji w tym zakresie. Natomiast pozostały zakres prac nakazanych decyzją DWKZ z 26 maja 2022 r. Minister uznał za odpowiadający dyspozycji art. 49 ust. 1 u.o.z. i adekwatny do aktualnego stanu technicznego budynku, podkreślając, że obowiązki te zostały nałożone na odpowiedni podmiot – tj. aktualnego właściciela zabytku.
Na koniec Minister podał, że decyzji DWKZ z 26 maja 2022 r. nie został skutecznie nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż rygor taki został wskazany jedynie w uzasadnieniu decyzji. Brak jest natomiast takiego wskazania w jej rozstrzygnięciu. Odnosząc się natomiast do terminu wykonania nakazanych robót Minister wskazał, że termin ten powinien zostać ustalony w taki sposób, aby wykonanie obowiązku było realne, biorąc pod uwagę, że konieczne jest także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę. Z tego też względu uznał za konieczne wyznaczenie dłuższego czasu na wykonanie nakazanych robót budowlanych.
Nie godząc się z powyższą decyzją Ministra z 19 grudnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca; zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję DWKZ z 26 maja 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji DWKZ, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zrzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na dowolnej, niewszechstronnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie:
a) ustalenie stanu faktycznego wyłącznie na przeprowadzonych 23 lutego 2022 r. oględzinach budynku z zewnątrz, podczas gdy do akt sprawy została dołączona m.in. opinia zawierająca wiadomości specjalne sporządzona przez mgr inż. K. D., co skutkowało ustaleniem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych przy zastosowaniu niewłaściwego środka dowodowego, tj. z pominięciem wiadomości specjalnych, z których wynika, konieczność rozbiórki obiektu z uwagi na awaryjny stopień zużycia budynku, a nie prowadzenie w nim robót budowalnych mających na celu zahamowanie destrukcji substancji budowlanej, gdyż ta już nastąpiła;
b) uznanie – wyłącznie w oparciu o dowód z zewnętrznych oględzin budynku – za udowodnioną okoliczność faktyczną, że stan techniczny budynku jest stanem zagrożenia zniszczenia, podczas gdy w istocie jego stan techniczny kwalifikowany jest jako "awaryjny", a więc zniszczony – a nie zagrożony zniszczeniem i to w stopniu uzasadniającym jedynie rozbiórkę obiektu;
c) ustalenie, że stan zachowania zabytku wymaga wykonania prac hamujących proces destrukcji substancji budowalnej i chroniących zabytkowy budynek przed zawaleniem, podczas gdy w istocie - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i wiadomości specjalnych - brak jest możliwości bezpiecznego wejścia na obiekt zagrożony zawaleniem, bowiem stan techniczny konstrukcji budynku kwalifikuje go do rozbiórki, a ponadto nie istnieje możliwość zabezpieczenia budynku przed zawaleniem, bowiem nastąpiło duże, nieodwracalne uszkodzenie żelbetowej konstrukcji nośnej budynku;
d) ustalenie, że nałożony nakazem konserwatorskim zakres robót budowlanych jest adekwatny do aktualnego – katastrofalnego – stanu technicznego budynku, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego i wiedzy eksperckiej wynika, że w świetle art. 49 ust. 1 i art. 3 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: "pr.bud.") jedynym możliwym do wykonania zakresem robót budowlanych są prace polegające na rozbiórce obiektu budowlanego;
e) niewyjaśnienie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, z powodu których organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej prywatnym ekspertyzom włączonym do akt sprawy.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wiadomości specjalnych wynika, że stan techniczny konstrukcji budynku nie stanowi stanu zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, bowiem jego stan techniczny jest już kolejną fazą, w postaci dokonanego zniszczenia rozumianego jako stanu awaryjnego, katastrofalnego lub śmierci technicznej, który kwalifikuje się do rozbiórki, co skutkuje niedopuszczalnością nałożenia obowiązku wykonania nakazanych robót budowlanych jako niemieszczących się w hipotezie zastosowanej normy prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja w części kwestionowanej nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z 19 grudnia 2022 r. podtrzymująca w istocie decyzję DWKZ znak: W/N.5180.20.2019.ANC z 26 maja 2022 r. nakazującą skarżącej przeprowadzenie robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku – hali przędzalni w dawnym zakładzie Przemysłu Lniarskiego "[...]", zlokalizowanym przy ul. [...] w O., działka nr ewid. [...], [...], wpisanym do rejestru zabytków decyzją z [...] lipca 1988 r.
Zaskarżona decyzja ma charakter reformatoryjny, albowiem orzeczeniem tym w części uchylono decyzję organu I instancji, eliminując w efekcie nakaz skutecznego zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych, a także wydłużając termin na wykonanie obowiązku nią nałożonego do 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji skarga dotyczy tej części decyzji Ministra, którą utrzymano w mocy decyzję DWKZ, a więc w zakresie nakazu wykonania robót budowlanych obejmujących: naprawę konstrukcji budynku (stateczności filarów ścian zewnętrznych, występujących pęknięć konstrukcji nośnej ścian, zawalonych stropów ponad kondygnację przyziemia i uszkodzonych w czasie pożarów w 2017 i 2021 r.) w celu jego zabezpieczenia przed samoczynnym zawaleniem oraz prowadzących do zabezpieczenia obiektu przed szkodliwymi czynnikami atmosferycznymi i przenikaniem wód opadowych do wnętrza obiektu (poprzez uszczelnienie stropodachu nad ostatnią kondygnacją wraz z wykonaniem skutecznego systemu odprowadzania wód opadowych z dachu oraz zabezpieczanie otworów okiennych z pozostawieniem możliwości wentylacji wnętrza obiektu), jak i usunięcia z wnętrza obiektu wszystkich składowanych nieczystości.
Badając przywołane orzeczenie Ministra w zakresie jego zaskarżenia Sąd uznał, że nie narusza ono prawa; oparte jest na wyczerpująco ustalonych na potrzeby postępowania ustaleniach, właściwych przepisach prawa materialnego, w tym prawidłowej wykładni art. 49 ust. 1 u.o.z. Dlatego też, zdaniem Sądu, zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Rozwijając tę ocenę Sąd przede wszystkim stwierdza, że nie budzi wątpliwości w sprawie kompetencja organów konserwatorskich do orzekania w stosunku do ww. obiektu, a dalej - możliwość zastosowania w okolicznościach w niej występujących art. 49 ust. 1 u.o.z.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotem postępowania jest zabytkowa hala przędzalni w dawnym zakładzie Przemysłu Lniarskiego "[...]" w O., objęta wpisem do rejestru zabytków decyzją z [...] lipca 1988 r. (będąca 4-kondygnacyjnym budynkiem o powierzchni zabudowy ok. 1400 m2). Obiekt ten znajduje się w złym, wręcz katastrofalnym, stanie zachowania, m.in. z uwagi na pożary, które miały w nim miejsce w 2017 r. i w 2021 r. W efekcie tych zdarzeń, a także wobec nie podejmowania przez właściciela zabytku żadnych prac w kierunku jego utrzymania, w obiekcie tym podczas oględzin w dniu 23 lutego 2022 r. stwierdzono stan wymagający natychmiastowej interwencji, tj. podjęcia działań zapobiegających: samoczynnemu jego zawaleniu (brak stabilności konstrukcji - zerwany strop, skośne pęknięcia w poziomie parteru), przed kolejnym pożarem (składowanie nieczystości stałych, gruzu), przed szkodliwym wpływem czynników atmosferycznych i przenikaniem wód opadowych (brak rynien i rur spustowych i odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych, brak zabezpieczeń otworów okiennych przed przenikaniem czynników atmosferycznych do wnętrza). Na to też wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wywodząc o prawidłowości zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 49 ust. 1 u.o.z. w celu zahamowania procesów destrukcji substancji budowlanej i uchronienia zabytkowego budynku przed zniszczeniem, a właściwie jego zawaleniem. Powołał się na czynności dowodowe (oględziny budynku z zewnątrz) przeprowadzone w dniu 23 lutego 2022 r. i dalej – na katastrofalny stan techniczny obiektu, który (jak ocenił) uzasadnia wydanie nakazu konserwatorskiego stosownie do ww. art. 49 ust. 1.
Wobec zgromadzonych dowodów Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania takiej oceny tego organu.
Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Z treści przytoczonego przepisu u.o.z. wynika, że jednym z obowiązków, który może zostać nałożony na jego podstawie jest wykonanie odpowiednich robót budowlanych przy zabytku, a najistotniejsze znaczenie ma cel, jakiemu służyć mają te roboty budowlane. Jest nim zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, czy inaczej: przeciwdziałanie dewastacji i pogorszeniu substancji zabytkowej obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Dlatego, o ile konieczne jest wykonanie robót budowlanych w celu zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dalszym pogorszeniem jego stanu technicznego, to taki obowiązek może zostać nałożony.
Nałożony w niniejszej sprawie obowiązek wykonania określonych robót przy zabytku mieści się w dyspozycji omawianej regulacji; ma na celu zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem i mógł być w tej sytuacji przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1; koresponduje przy tym z poczynionymi w niniejszej sprawie ustaleniami, znajdującymi odzwierciedlenie w szczególności w protokole oględzin zabytku z 23 lutego 2022 r. Ze wskazanego protokołu bezspornie wynika potrzeba wykonania niezbędnych napraw konstrukcji budynku, zabezpieczenia obiektu przed czynnikami atmosferycznymi, a także usunięcia z tego obiektu gruzu i nieczystości stałych. Tego też dotyczy orzeczony w I instancji nakaz wykonania robót budowlanych, podtrzymany następnie decyzją Ministra.
Sąd zauważa przy tym, że zakres robót budowlanych, które mogą być nałożone na mocy ww. regulacji prawnej determinowany jest wyłącznie niezbędnością ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Co przy tym istotne art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajduje zastosowanie nawet w sytuacji, gdy budynek zabytkowy nie nadaje się do odbudowy, bo jest to działanie zagrażające jego istnieniu (por. wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1723/21). Taka okoliczność nie powoduje (jak wskazał NSA w ww. orzeczeniu), że organy ochrony zabytków mają odstąpić od naczelnej zasady ich ochrony przed zniszczeniem. Wskazany tryb może więc znaleźć zastosowanie także do zabytku już zniszczonego (tj. którego stopień destrukcji jest wysoce zaawansowany), w celu ochrony go przed dalszą dewastacją i nieodwracalną utratą wartości, dla których został objętych ochroną o najwyższym reżimie prawnym. Dopóki bowiem obiekt ten jest wpisany do rejestru zabytków i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że utracił już cechy zabytku, dopóty organy konserwatorskie mają prawo (wręcz obowiązek) podejmować "czynności" przewidziane w u.o.z. w kierunku jego (nawet częściowego) zachowania; brak jest więc podstaw w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. do skutecznego kwestionowania wadliwości jego zastosowania ze wskazaniem wyłącznie na to, że zabytek znajduje się "już" w fazie zniszczenia. Przyjęcie stanowiska skarżącej (prezentującej powyższy pogląd, z odwołaniem się do opinii mgr inż. K. D. - włączonej do akt spawy), byłoby sprzeczne z art. 6 ust. 1 u.o.z., w myśl którego ochronie i opiece podlegają m.in. zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania, a także z art. 4 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Na to też wskazał DWKZ w niniejszej sprawie odnosząc się do ww. opinii i ustaleń z niej wynikających. Miał na uwadze wniosek w niej zawarty o niemal całkowitym technicznym zużyciu budynku, a z drugiej strony – brak możliwości rozbiórki zabytku wpisanego do rejestru zabytków i brak wniosku o skreślenie objętego postępowaniem zabytku z rejestru zabytków. Zgadzając się z tą argumentacją Sąd zaznacza jednocześnie, że ocena o braku technicznej możliwości naprawy zabytkowego budynku pod względem wymogów prawa budowlanego jest bez znaczenia, skoro w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. wskazuje się na potrzebę zabezpieczenia substancji zabytkowej (tu: hali przędzalni) przed jej całkowitym zniszczeniem (por. też wyrok NSA z 17 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1116/19). Tym też kierowały się organy konserwatorskie orzekając w sprawie; postępowanie przed tymi organami - prowadzone w oparciu o art. 49 ust. 1 u.o.z. - nakierowane było bowiem wyłącznie na ochronę zabytkowej hali przędzalni (nie skreślonej pomimo złego stanu zachowania z rejestru zabytków) przed jej zawaleniem/zniszczeniem, a więc utratą walorów zabytkowych. Dokładnie ta okoliczność była powodem wydania kwestionowanej decyzji, a podtrzymany nią nakaz organu I instancji zmierza wyłącznie do zabezpieczenia tego co dotychczas udało się jeszcze zachować przed nieodwracalnym zniszczeniem; wobec stanu budynku - obejmować musiał także odbudowę części stropów. Nakazane prace mają na celu wzmocnienie konstrukcji zabytkowego budynku zagrożonego zawaleniem, jak również jego doraźne zabezpieczenie przed destrukcyjnym działaniem opadów atmosferycznych, a także pożarami.
Podsumowując Sąd nie stwierdził, aby Minister przeprowadził wadliwe postępowanie. Orzekając w sprawie organ ten oparł się na dowodach zgromadzonych przez DWKZ, a ten dysponował protokołem oględzin budynku z zewnątrz z 23 lutego 2022 r., protokołem oględzin z 7 czerwca 2021 r. i z 30 lipca 2019 r., a także oceną stanu technicznego obiektu budowlanego (zabytkowej przędzalni) z czerwca 2021 r. mgr inż. K. D. (do której to odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji). W oparciu o te dowodowy poczynił ustalenia w zakresie wyznaczonym treścią art. 49 ust. 1 u.o.z., prawidłowo następnie wywodząc o konieczności jego zastosowania. Stąd też - zdaniem Sądu - w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe, a także art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez jego zastosowanie.
Sąd nie zgadza się przy tym z treścią skargi wskazującą na pominięcie w postępowaniu wniosków wynikających z ww. oceny stanu technicznego obiektu autorstwa mgr inż. K. D.. Wskazuje się w nich na katastrofalny stan obiektu (wymagający rozbiórki), a w sprawie, zdaniem Sądu, właściwie nie ma sporu co do złego stanu technicznego objętego postępowaniem budynku. Minister, wbrew stanowisku skarżącej ani nie pominął ani nie podważył wniosków wskazanej oceny technicznej o awaryjnym stopniu zużycia budynku. Ocenił jednak (inaczej niż skarżąca), że w takiej sytuacji stosowanie art. 49 ust. 1 u.o.z. jest konieczne/uzasadnione, a Sąd to stanowisko podziela z przyczyn powyżej już przedstawionych, opierających się na interpretacji zastosowanej w sprawie regulacji prawnej przyjmując, że dotyczy ona także zabytku zniszczonego (ale nadal posiadającego wartości i objętego wpisem). Odnośnie do stwierdzenia skarżącej wskazującego na to, że prowadzenie robót budowlanych w celu zabezpieczenia obiektu jest niewykonalne ze względu na brak możliwości bezpiecznego wejścia na obiekt zagrożony zawaleniem, Sąd zauważa natomiast, że szczegółowe kwestie w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych będą mogły być analizowane na kolejnym etapie, tj. w postępowaniu w sprawie uzyskiwania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. (v. art. 49 ust. 2 u.o.z.), które jest w takim przypadku wymagane a którego istotą jest dokonywana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ocena wpływu wnioskowanych prac na przedmiot ochrony konserwatorskiej (por. też wyrok NSA przywoływany już powyżej, o sygn. akt II OSK 1116/19, jak i wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1723/21).
Na koniec, Sąd stwierdza, że nie ma wątpliwości co do prawidłowości ustalenia adresata wydanego nakazu; stosownie do art. 49 ust. 1 u.o.z. winien nim być podmiot korzystający z zabytku na podstawie określonego w tym przepisie tytułu prawnego; w tym przypadku jest nim dysponujący zabytkiem właściciel – a więc skarżąca (v. m.in. protokół zdawczo – odbiorczy z 31 sierpnia 2017 r. znajdujący się w aktach administracyjnych o przejęciu przez skarżącą wieczystego użytkowania działek (w tym o nr ewid. [...]) i własności budynków posadowionych na tych nieruchomościach; Kw nr [...]).
W tych warunkach, nie podzielając skargi i zarzutów w niej podniesionych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w sentencji.