VII SA/WA 422/20

VII SA/Wa 422/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 317/21 - Wyrok NSA z 2023-11-16
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ") na podstawie art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i 3, art. 156 § 2 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, dalej: "u.o.z."), po rozpatrzeniu wniosku Gmina S. ( dalej: "Gmina", "skarżąca"), stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...]stycznia 1986 r., [...] w części orzekającej o zakazie naruszania podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli w granicach określonych kolorem czerwonym na planie stanowiącym integralną część decyzji, a także odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części.
Decyzja Ministra, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...]października 1956 r., Nr [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], działając na podstawie art. 3 i art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U.R.P. Nr 29, poz. 265 ), uznał za zabytek dawny zamek (w ruinie) w [...], powiat [...]. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że obiekt ten - prawdopodobnie zbudowany przez K. W., odnowiony i powiększony w XVII wieku, stanowi przykład polskiej architektury magnackiej.
Następnie, decyzją z dnia [...]sierpnia 1986 r., [...], Urząd Wojewódzki w [...], Wydział Kultury i Sztuki Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na podstawie art. 4 pkt 5 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48) orzekł o odnowieniu wpisu do rejestru zabytków terenu zamku w [...], położonego na działce gruntu nr [...], będącej własnością Rejonowej Spółdzielni [...]w [...]i działce nr [...]stanowiącej własność Urzędu Gminy oraz orzekł o zakazie naruszania podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli w granicach określonych kolorem czerwonym na załączonym planie, stanowiącym integralną część tej decyzji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji, wskazano, że przedmiotowy zamek jest jednym z najcenniejszych zamków królewskich, wzniesionym w XIV wieku i odbudowanym w 1661 roku. Jest on "położony nizinnie, o nieznanych umocnieniach". Ponadto obiekt jest wpisany do rejestru zabytków województwa kieleckiego prawomocną decyzją dnia [...]października 1956 r., Nr [...].
W dniu [...]listopada 2016 r., Gmina [...] (dalej: "skarżąca", "Gmina"), wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydziału Kultury i Sztuki Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]sierpnia 1986 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) i wpisaniu do rejestru zabytków terenu oznaczonego jako działki nr ew. [...]i [...] bez przeprowadzenia analizy wartości tych nieruchomości jako zabytku w rozumieniu przepisów tej ustawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że załączony plan, o którym mowa w decyzji, stanowi szkic obejmujący swoim zasięgiem działki nr ew. [...] (boisko sportowe) i [...] (teren na północ od budynku zamku), będące obecnie własnością skarżącej Gminy, a także część działki nr ew. [...], która nie jest objęta komparycją decyzji. Skarżąca podkreśliła we wniosku, że z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]z dnia [...] października 2016 r. wynika, że organ nie posiada dokumentów źródłowych, na podstawie których wydane zostały rozstrzygnięcia o wpisie do rejestru zabytków terenu dawnego zamku królewskiego w [...]. Ponadto zdaniem Gminy, z porównania treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1986 r. z treścią załącznika w postaci szkicu sytuacyjnego, wynika, że organ wydając tę decyzję, nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych co do tego, jakie obiekty znajdują się na poszczególnych działkach oraz w jaki sposób wykorzystywany jest teren byłego zamku królewskiego. Ponadto w ocenie skarżącej, uzasadnienie kwestionowanej decyzji, poza opisem zamku królewskiego, nie zawiera informacji, dlaczego uznano za zasadne wpisanie terenu wokół samego zamku określonego jako działki nr [...]i [...] do rejestru zabytków w świetle przepisów wówczas obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Zdaniem Gminy, działka nr ew. [...], a także północna część działki nr ew. [...], nie posiadały w dacie wpisu wartości architektonicznej, archeologicznej i naukowej, a także nie posiadają ich obecnie. Wpis do rejestru został więc dokonany błędnie, na podstawie błędnych ocen merytorycznych oraz błędów w analizie wartości archeologicznej terenu. Decyzja o wpisie budowli do rejestru zabytków, powinna być zdaniem skarżącej poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu oraz wynikać z niekwestionowanej wartości obiektu jako zabytku. Powinna być także poprzedzona opinią biegłych archeologów i opinią biegłego geodety w celu dokładnego określenia zakresu nieruchomości objętych wpisem. Skarżąca podniosła również, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków, powoduje ograniczenia prawa własności, zatem może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i nie budzących wątpliwości. Zdaniem Gminy ograniczenie jej prawa własności, wynikające z kwestionowanej decyzji z 1986 r., jest bezsporne. Skarżąca wskazała bowiem, że zamierzała wybudować na działce nr [...]przedszkole gminne, jednak decyzją z dnia [...]września 2016 r. Nr [...], [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wyrażenia zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, podnosząc że projekt budowy, jest sprzeczny z zapisami decyzji z dnia [...] sierpnia 1986 r. W uzasadnieniu wyżej wskazanej decyzji z 2016 r., organ konserwatorski stwierdził, że według obecnego podziału geodezyjnego, w granicach wpisu znajdują się działki o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...]i [...]. Tymczasem zdaniem skarżącej, zarówno decyzja o odnowieniu wpisu z 1986 roku, jak i załączony do niej plan nie stanowią, że rejestrem zabytków objęta jest działka nr ew. [...]. Gmina podniosła, że szkic jest sporządzony w oderwaniu od komparycji decyzji, do której jest załączony i jest z nią sprzeczny w części, w jakiej wychodzi poza granicę ewidencyjną działki nr [...] w lewym dolnym rogu i opiera się na granicy rysunku. Tak sporządzony szkic jest wadliwy i nie pozwala de facto na dokładne określenie granic obszaru, który podlega wpisowi do rejestru zabytków. Sam szkic nie stanowi podstawy do określenia granicy obszaru chronionego przez art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] powinien był ustalić (np. w drodze wizji), w jaki sposób użytkowane są działki będące przedmiotem spornego rozstrzygnięcia. W rzeczywistości bowiem działka o nr ew. [...] i północna część działki o nr ew. [...] w dacie wpisu, stanowiły boisko sportowe i trawniki oraz zieleńce. Skoro zatem na działkach tych, nie znajdują się pozostałości po budynku zamku królewskiego, bądź po jego umocnieniach, to zaskarżona decyzja obarczona jest wadą powodującą jej nieważność. Dodatkowo Gmina wskazała, że w istocie północna część działki nr ew. [...], to teren bagnisty, natomiast na planie sytuacyjnym Karty Ewidencyjnej Zabytków Architektury i Budownictwa, obszar działki nr [...]i północna część działki nr [...], to teren dawnych ogrodów włoskich. Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesiono, że teren zamku ma być zachowany w niezmienionym stanie z uwidocznieniem reliktów umocnień po badaniach archeologicznych. Tymczasem, jak podkreśliła skarżąca, wokół zamku królewskiego w [...], nigdy nie przeprowadzono badań archeologicznych pozwalających odkryć przypuszczalne relikty umocnień. Skarżąca podsumowała, że kwestionowana decyzja, wydana została bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego i w oderwaniu od stanu faktycznego. Nie było bowiem prawnych podstaw do wpisywania obszaru działek nr [...]i północnej części działki nr [...]do rejestru zabytków.
Po przeanalizowaniu powyższego wniosku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r.:
1. stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 1986 r., w części orzekającej o zakazie naruszania podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli w granicach określonych kolorem czerwonym na planie stanowiącym integralną część tej decyzji;
2. odmówił stwierdzenia jej nieważności w pozostałej części;
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że decyzje ostateczne dotknięte istotnymi wadami o charakterze materialnoprawnym, eliminowane są z obrotu prawnego na podstawie przepisów o stwierdzeniu ich nieważności. Wady materialnoprawne decyzji, stanowiące przyczyny stwierdzenia ich nieważności, określone są w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 k.pa. Organ wskazał, że zgodnie z pkt 2 tego przepisu, właściwy organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc te przesłankę do kwestionowanej decyzji z 1986 r., Minister wskazał, że w jej komparycji jako podstawę prawną wskazano art. 4 pkt 5 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Minister przypomniał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy, dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisuje się do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek prezydium właściwej rady narodowej, właściciela albo użytkownika, bądź Ministra Kultury i Sztuki. Odnosząc się natomiast do wymienionego w decyzji art. 4 pkt 1, Minister wskazał, że art. 4 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, nie zawierał punktu piątego. Zdaniem organu, analiza przepisów tej ustawy, a także przedmiot decyzji, którym jest wpis do rejestru zabytków prowadzą jednak do wniosku, że decyzja ta została w istocie wydana na podstawie art. 5 pkt 5 ustawy. Przepis ten stanowił, że pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności obiekty archeologiczne i paleontologiczne, jak i ślady terenowe pierwotnego osadnictwa i działalności człowieka, jaskinie, kopalnie pradziejowe, grodziska, cmentarzyska, kurhany oraz wszelkie wytwory dawnych kultur. W ocenie organu, przedmiotem ochrony na podstawie badanej decyzji, jest zatem zabytek archeologiczny, a przyjęcie takiego stanowiska, wynika z analizy uzasadnienia kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1986 r.
Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powołując się na orzecznictwo wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, jakie wywołuje decyzja. Jak wskazał organ, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy decyzja jest wydana wbrew oczywistym nakazom lub zakazom zawartym w danym przepisie, a nadto wywiera skutki, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Minister podkreślił także, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w żadnej mierze nie może służyć ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Minister stwierdził, że argumentacja skarżącej, dotyczy uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego, a w istocie błędnego rozpoznania zabytku przy dokonywaniu wpisu do rejestru. W ocenie organu, tego rodzaju zarzuty mogą być podniesione nie w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, lecz w ramach postępowania o skreślenie zabytku z rejestru, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 23 lipca 2003 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.
Ponadto Minister zauważył, że przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, obowiązujące w dniu wydania przedmiotowej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 1986 r., nie dawały podstaw do określenia warunków konserwatorskich i prowadzenia działalności budowlanej w decyzji wpisującej nieruchome dobro kultury do rejestru zabytków. Jedynym przepisem, który rozstrzygał kwestie ustanawiania warunków ( rygorów) konserwatorskich, był art. 20 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach. Stanowił on, że ze względu na ochronę zabytkowych układów urbanistycznych i zabytkowych zespołów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków, organy służby konserwatorskiej w porozumieniu z wojewódzkimi organami państwowego nadzoru budowlanego mogą określić warunki działalności budowlanej na ich terenie lub zarządzić usuniecie, uporządkowanie albo przebudowę poszczególnych budynków lub wydawać inne stosowne zarządzenia. W ocenie Ministra, określenie warunków konserwatorskich, będących w istocie warunkami działalności budowlanej, nie mogło mieć zatem miejsca w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, bowiem w świetle cytowanego wyżej przepisu, możliwość taka odnosiła się do zabytkowych układów urbanistycznych i zabytkowych zespołów budowlanych już wpisanych do rejestru zabytków decyzją ostateczną. Ponadto, określenie takich warunków, nie mogło mieć miejsca w decyzji o wpisie do rejestru zabytków również z tego powodu, że mogło ono nastąpić w porozumieniu z innym organem. Oznaczałoby to, konieczność udziału w postępowaniu innego organu, gdy tymczasem przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, nie przewidywały współdziałania organów na etapie prowadzonego postępowania o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków. Zdaniem Ministra, wobec braku przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który pozwalałby na określenie w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, warunków konserwatorskich dotyczących działalności budowlanej na terenie objętym wpisem, zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności części przedmiotowej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 1986 r.
Organ rozważył także kwestie związane z trwałą niewykonalnością decyzji ze względu na podnoszoną w postępowaniu odwoławczym rozbieżność pomiędzy treścią sentencji ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 1986 r. a załącznikiem do tej decyzji. Minister wskazał, że zgodnie z art.156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ właściwy stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania, przy czym niewykonalność ta ma charakter trwały. Dalej organ wyjaśnił, że przesłanka wymieniona w tym przepisie, zaistnieje w przypadku, gdy rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych lub faktycznych, nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność, trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Jak wskazał organ, niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania, pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Zdaniem Ministra decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z 1986 r., nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Na mocy jej rozstrzygnięcia, do rejestru zabytków, wpisany został teren w określonych granicach. Zakres tego terenu można w ocenie organu bez trudu ustalić na podstawie rozstrzygnięcia decyzji oraz załącznika graficznego, do którego to rozstrzygnięcie odsyła. Zdaniem Ministra z decyzji wynika, że obszar wpisany do rejestru, obejmował zatem w dacie wpisu, działki o nr ew.: [...], [...]oraz część działki o nr ew. [...]. Końcowo organ wskazał, że przedmiotowa decyzja, nie zawiera innych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.
Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2.
Zaskarżonej decyzji, Gmina zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez to, że organ nie stwierdził nieważności kwestionowanej decyzji z 1986 r. także w zakresie jej zdania pierwszego, mimo że:
1. decyzja o "odnowieniu wpisu", została wydana bez podstawy prawnej, a w szczególności takiej podstawy nie stanowił powołany w decyzji art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.).
2. decyzja z dnia [...] stycznia 1986 r., dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a mianowicie wpisem do rejestru zabytków dokonanym prawomocną decyzją z dnia [...] października 1956 r. Nr [...].
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że nie kwestionuje konieczności objęcia ochroną konserwatorską terenu Zamku Królewskiego w [...], jednakże w jej ocenie decyzja z [...]stycznia 1986 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, co potwierdził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdzając w istotnej części jej nieważność.
Skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja z 1986 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 i 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, także w zakresie zdania pierwszego. Ustawa ta bowiem nie przewidywała możliwości wydania decyzji "o odnowieniu wpisu" do rejestru zabytków. Art. 14 i 15 tej ustawy przewidywały jedynie dwa rodzaje decyzji a mianowicie o wpisaniu do rejestru zabytków oraz o skreśleniu z rejestru zabytków.
Ponadto w chwili wydania decyzji z dnia [...]stycznia 1986 r. istniał już prawomocny wpis do rejestru dokonany decyzją z dnia [...]października 1956 r. a zatem decyzja o odnowieniu wpisu dotyczyła sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto przedmiotową decyzją z 1986 r., orzeczono o odnowieniu wpisu do rejestru zabytków terenu zamku oraz o zakazie naruszania podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli na wskazanym terenie. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie nie zaistniała podstawa do "odnawiania wpisu", a organ powinien był z urzędu przeprowadzić postępowanie w sprawie skreślenia wpisu poprzedniego i dokonanie nowego. Odnowienie wpisu do rejestru w tym przypadku zostało zaś dokonane na podstawie błędnych ocen merytorycznych oraz błędów w analizie wartości archeologicznej terenu.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny kontrolowanej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]grudnia 2019 r., Sąd zauważa, że w sentencji tej decyzji, błędnie wskazano, że dotyczy ona decyzji z dnia [...]stycznia 1986 r., podczas gdy w jej komparycji, prawidłowo wskazano datę [...]sierpnia 1986 r. Błąd ten powielony został także w uzasadnieniu decyzji Ministra., choć na str. 2 i 3 uzasadnienia tej decyzji, ponownie podano prawidłową datę " [...]sierpnia 1986 r." Błędu tego, nie ustrzegła się także skarżąca, przytaczając nieprawidłową datę w uzasadnieniu skargi oraz zarzutach, choć we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazywała datę prawidłową. Odnosząc się do najbardziej istotnego w rozpoznawanej sprawie, wskazania w sentencji kontrolowanej decyzji Ministra z dnia 30 grudnia 2019 r., błędnej daty decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] ( "[...]stycznia 1986 r." zamiast "[...]sierpnia 1986 r."), Sąd stoi na stanowisku, że błąd ten, być może wynikający z faktu sporządzenia daty decyzji pismem ręcznym, należy traktować w kategoriach oczywistej omyłki, możliwej do sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis ten nie zawiera definicji legalnej oczywistej omyłki, ale już z samego potocznego rozumienia tego pojęcia wynika, że chodzi w nim o błąd pisarski lub rachunkowy albo inny błąd, lecz zawsze dostrzegalny "na pierwszy rzut oka", ewidentny, łatwo zauważalny i nie wymagający dodatkowych zabiegów myślowych, obliczeń czy ustaleń ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 770/20, LEX nr 3020499). Taki też charakter miało błędne wskazanie daty w kontrolowanej decyzji Ministra. Daty te, celowo podkreślone zostały w części historycznej uzasadnienia, uwidacznia to bowiem w ocenie Sądu, że zarówno po stronie organu, jak też skarżącej, doszło do ewidentnej dostrzegalnej "na pierwszy rzut oka omyłki" w przy wskazywaniu daty decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Zdaniem Sądu ta oczywista możliwa do sprostowania omyłka, nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji Ministra z [...] grudnia 2019 r. Analiza akt sprawy oraz pism procesowych skarżącej i organu prowadzi bowiem do wniosku, że obie strony postępowania, nie mają wątpliwości, jaka decyzja i z jakiej daty, objęta została wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
Przechodząc do merytorycznej oceny kontrolowanej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r., Sąd wskazuje, że niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.
Należy wyraźnie podkreślić, że celem tego postępowania, nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji wydając kwestionowaną decyzję. Ponadto dokonują także oceny zaskarżonej decyzji w kontekście skutków społeczno - gospodarczych ewentualnych naruszeń. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, lub 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Podkreślenia wymaga także, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może służyć ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, której dotyczy kwestionowana decyzja. Nie jest także dopuszczalne, by organ, wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również kwestionował stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną poddaną weryfikacji organu nadzoru ze względu na inną ocenę, jaką należałoby przypisać zebranemu materiałowi dowodowemu. Istotą tego postępowania jest bowiem wyłącznie ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2873/17; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 748/15; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2429/14).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że podstawę prawną decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...] sierpnia 1986 r. kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, stanowił art. 4 pkt 5 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 tej ustawy, dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisuje się do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek prezydium właściwej rady narodowej, właściciela albo użytkownika, bądź Ministra Kultury i Sztuki. W tym zakresie podstawa prawna objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji była więc prawidłowa. Jednocześnie Minister zasadnie wskazał, że art. 4 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, nie zawierał punktu piątego. Należy zdaniem Sądu zgodzić się z organem, że analiza decyzji z 1986 r., prowadzi do wniosku, że w istocie drugą z jej podstaw prawnych nie był błędnie wskazany art. 4 pkt 5 lecz art. 5 pkt 5 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności obiekty archeologiczne i paleontologiczne, jak i ślady terenowe pierwotnego osadnictwa i działalności człowieka, jaskinie, kopalnie pradziejowe, grodziska, cmentarzyska, kurhany oraz wszelkie wytwory dawnych kultur. Jednocześnie prawidłowo w ocenie Sądu, Minister wskazał, że z uwagi na treść obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 20 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, nie mogło w tej decyzji dojść do określenia warunków konserwatorskich, a także z uwagi na konieczność działania w porozumieniu z innym organem. Tymczasem przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach nie przewidywały współdziałania organów na etapie prowadzonego postępowania o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków. Zasadnie zatem Minister uznał, że w tym zakresie, zachodzi przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności części przedmiotowej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]sierpnia 1986 r. Prawidłowo też w ocenie Sądu Minister rozważył kwestie związane z trwałą niewykonalnością decyzji, ze względu na podnoszoną w postępowaniu odwoławczym rozbieżność pomiędzy treścią sentencji decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 1986 r" a załącznikiem do tej decyzji. Sąd w pełni zgadza się z Ministrem, że w oparciu o zawarte w decyzji rozstrzygnięcie, do rejestru zabytków został wpisany teren w określonych granicach, którego zakres można bez trudu ustalić na podstawie rozstrzygnięcia decyzji oraz załącznika graficznego, do którego to rozstrzygnięcie odsyła obejmującego w dacie wpisu działki nr ew.: [...], [...]oraz część działki nr ew. [...]. Należy zatem zgodzić się z organem, że kwestionowana decyzja z 1986 r., nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Można zatem podsumować, że skutkiem decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2019 r., jest uchylenie w odniesieniu do działek nr ew.: [...], [...]oraz do części działki nr ew. [...] (oznaczonych na załączniku do decyzji z 1986 r. kolorem czerwonym), zakazów naruszania podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli.
Skarżąca domaga się jednak uchylenia decyzji w pozostałej części, co należy zdaniem Sądu odczytywać jako żądanie wykreślenia wyżej wskazanych działek z rejestru zabytków. Skarżąca motywuje to żądanie argumentem, że przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach z 15 lutego 1962 r., nie przewidywały pojęcia "odnowienia wpisu", a zatem w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Z argumentacją tą nie można się zdaniem Sądu zgodzić. Użycie w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nieznanego ustawie o ochronie dóbr kultury i muzeach określenia " odnowienie wpisu", nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa. Analiza treści tej decyzji prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że w istocie dotyczyła ona wpisu do rejestru zabytków wspomnianych działek oznaczonych na załączniku graficznym kolorem czerwonym, zaś określenie "odnowienie wpisu" miało jedynie precyzować zakres ochrony, większy niż to miało miejsce w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]października 1956 r., Nr [...], która dotyczyła jedynie zamku.
Niezasadne są także podniesione w skardze argumenty dotyczące konieczności przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie skreślenia wpisu poprzedniego i dokonania nowego wpisu do rejestru działek poprzedzonego analizą ich walorów zabytkowych, a także zarzut zbyt lakonicznego uzasadnienia decyzji z 1986 r.
Tergo rodzaju argumenty dotyczą bowiem dokonywanych w postepowaniu "zwykłym" ustaleń faktycznych oraz oceny zebranego wówczas materiału dowodowego i nie mogą być podnoszone w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji . Naruszenie prawa w zakresie oceny materiału dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 sierpnia 2019 r. II SA/Go 413/19, LEX nr 2713431).
Słusznie zatem Minister wskazał, że tego rodzaju argumentacja, może być podnoszona w ramach postępowania o skreślenie zabytku z rejestru, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 23 lipca 2003 r.
Nie można także zgodzić się ze skarżącą, że organ niesłusznie pominął zawartą w decyzji z [...] sierpnia 1986 r. wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1986 r. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – wpisem do rejestru zabytków dokonanym prawomocną decyzją z dnia [...] października 1956 r. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1228/17, LEX nr 2642588).
Należy zatem wyraźnie podkreślić, że decyzja z dnia [...]października 1956 r., Nr [...], Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], dotyczyła wyłącznie zamku w [...] ( wówczas w ruinie ) i uznawała go za zabytek. Treść uzasadnienia tej decyzji wyraźnie wskazuje, że ogranicza się ona wyłącznie do samego "budynku zamku". Natomiast kwestionowana decyzja z [...]sierpnia 1986 r., nie dotyczy zamku, lecz działek nr [...]i [...], nr [...]oraz terenu oznaczonego na załączonym planie kolorem czerwonym określonego w decyzji jako teren zamku, a więc innego obiektu niż sam zamek.
W ocenie Sądu, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, dołączone do skargi dokumenty postaci decyzji nr [...][...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]kwietnia 2009 r. oraz postanowienia tego organu z dnia [...]kwietnia 2008 r. dotyczące wykonanych przez Gminę prac przy samym zamku w [...]. Dlatego Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił zwarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.