VII SA/Wa 418/24

VII SA/Wa 418/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28  ust. 1  art. 29  ust. 4  pkt 1  lit. c  art. 41  ust. 1  art. 1  pkt 7  art. 30  art. 47  ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), , Protokolant: ref. staż. Oliwia Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. L. i T. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2024 r. nr 4/OPO/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. L. i T. L. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki (dalej także : "Wojewoda"; "Organ II instancji") działając na podstawie art, 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - zwanej dalej "Kpa"), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023, poz. 682 ze zm. - zwaną dalej także: "P.b."), po rozpatrzeniu odwołania E.Z., od decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2023 r. znak: [...], zezwalającej B. i Panu T.L. na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym M., gm. M., w celu zrealizowania robót budowlanych polegających na wymianie orynnowania, wykonania podbitki oraz wykonania elewacji ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...]w obrębie ewidencyjnym M., gm. M., i określającej granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości, tj.:
1) teren przeznaczony do zajęcia obejmuje część działki ew. nr [...] w obrębie ewidencyjnym M., gm. M., zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 1 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji;
2) zakres korzystania z ww. nieruchomości, obejmuje roboty związane z zabezpieczeniem terenu i ustawieniem rusztowań oraz realizacją prac polegających na wymianie orynnowania, wykonaniu podbitki oraz wykonaniu elewacji ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...]w obrębie ew. M. gm. M. od strony działki nr ew. [...] w obrębie ew. M. gm. M. a także demontaż i montaż rynien a także rozebranie rusztowania i uprzątnięcie terenu;
3) wody opadowe należy skierować na teren nieruchomości będący własnością inwestora, zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.);
4) czas korzystania z ww. nieruchomości ustalony przez wnioskodawcę to 21 dni roboczych z zastrzeżeniem, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości może nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości;
5) przed rozpoczęciem należy powiadomić właściciela sąsiedniej nieruchomości o terminie wykonywania robót budowlanych;
6) roboty budowlane należy wykonywać w porze dziennej, czas wykonywania robót między godz. 08:00-16:00, z wyłączeniem niedzieli i dni świątecznych, z zachowaniem zasad bezpieczeństwa i higieny pracy określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jednolity - Dz. U. z 2023 r. poz. 1650 z późn. zm.);
7) po zakończeniu robót inwestor jest obowiązany uprzątnąć teren, przywrócić nieruchomości sąsiednie do stanu poprzedniego oraz naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiednich nieruchomości, na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (t.j. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.),
- uchylił w całości decyzję Starosty O. z dnia [...] października 2023 r., znak: [...] i umarzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w O. (dalej także: Organ I instancji"), wpłynął wniosek B.L. i Pan T. L. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości [...] położonej w obrębie ewidencyjnym M., gm. M., w celu zrealizowania robót budowlanych polegających na wymianie orynnowania, wykonania podbitki oraz wykonania elewacji ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...]w obrębie ewidencyjnym M., gm. M..
Organ pierwszej instancji, pismem z dnia 5 września 2023 r., znak: [...], wezwał Inwestora do usunięcia barków formalnych, poprzez przedłożenie wyszczególnionych dokumentów. Inwestorzy uzupełnili materiał dowodowy przy piśmie z dnia 13 września 2023 r.
Pismem z dnia 19 września 2023 r., znak: [...], Starosta O. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.
E.Z., w piśmie z dnia 20 września 2023 r., wniosła sprzeciw wobec niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.
Starosta O., decyzją z dnia [...] października 2023 r., znak: [...], zezwolił B. i Panu T.L. na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym M., gm. M., w celu zrealizowania robót budowlanych polegających na wymianie orynnowania, wykonania podbitki oraz wykonania elewacji ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...]w obrębie ewidencyjnym M., gm. M., i określił granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości, tj.:
1) teren przeznaczony do zajęcia obejmuje część działki ew. nr [...] w obrębie ewidencyjnym M., gm. M., zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 1 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji;
2) zakres korzystania z ww. nieruchomości, obejmuje roboty związane z zabezpieczeniem terenu i ustawieniem rusztowań oraz realizacją prac polegających na wymianie orynnowania, wykonaniu podbitki oraz wykonaniu elewacji ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...]w obrębie ew. M. gm. M. od strony działki nr ew. [...] w obrębie ew. M. gm. M. a także demontaż i montaż rynien a także rozebranie rusztowania i uprzątnięcie terenu;
3) wody opadowe należy skierować na teren nieruchomości będący własnością inwestora, zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.);
4) czas korzystania z ww. nieruchomości ustalony przez wnioskodawcę to 21 dni roboczych z zastrzeżeniem, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości może nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości;
5) przed rozpoczęciem należy powiadomić właściciela sąsiedniej nieruchomości o terminie wykonywania robót budowlanych;
6) roboty budowlane należy wykonywać w porze dziennej, czas wykonywania robót między godz. 08:00-16:00, z wyłączeniem niedzieli i dni świątecznych, z zachowaniem zasad bezpieczeństwa i higieny pracy określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jednolity - Dz. U. z 2023 r. poz. 1650 z późn. zm.);
7) po zakończeniu robót inwestor jest obowiązany uprzątnąć teren, przywrócić nieruchomości sąsiednie do stanu poprzedniego oraz naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiednich nieruchomości, na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (tekst jednolity z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.).
Od wyżej wymienionej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie wniosła E.Z..
Pismem z dnia 30 listopada 2023 r., Wojewoda Mazowiecki wezwał Inwestorów do uzupełnienia dokumentacji poprzez przedłożenie dokumentu z którego wynika konieczność wykonania następujących prac: wymiany orynnowania, wykonania podbitki oraz wykonania elewacji ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...]w obrębie ewidencyjnym M., gm. M..
W dniu 26 grudnia 2023 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, wpłynęła odpowiedź na ww. wezwanie.
Wojewoda wydając decyzję o której na wstępie wskazał, że ustawodawca w art. 47 Prawa budowlanego wprowadził dwie możliwości ograniczenia praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy czym ograniczenie to może mieć charakter dobrowolny (w sytuacji, gdy sąsiad wyraża zgodę) lub w drodze decyzji administracyjnej.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy w sprawie orzekania o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, rozpatrując wniosek w tym przedmiocie, ogranicza się do dokonania oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, sprawdza czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych. Uprawnienie organu do orzekania o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości powstaje wyłącznie po wcześniejszym podjęciu przez inwestora prób uzgodnienia z sąsiadem warunków wejścia na teren jego nieruchomości i dopiero w sytuacji braku kompromisu możliwe jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego zastępującej zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest udzielenie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie ewidencyjnym M., gm. M., w celu zrealizowania robót budowlanych polegających na wymianie orynnowania, wykonania podbitki oraz wykonania elewacji ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...]w obrębie ewidencyjnym M., gm. M..
Sposób uzyskania dostępu do cudzej nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonania przez inwestora robót budowlanych możliwych do realizacji jedynie z tej nieruchomości normuje art. 47 Prawa budowlanego, w myśl którego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, Inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku Inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.
Z przywołanych przepisów wynika, że Inwestor może uzyskać na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego pozytywne rozstrzygnięcie (zezwolenie) jedynie w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek:
1. Inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, lecz starania te okazały się bezskuteczne (zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 825/00, przez brak zgody należy rozumieć zarówno generalny brak zgody, jak i brak porozumienia się co do szczegółowych warunków wejścia: terminu, sposobu lub zakresu korzystania z nieruchomości, bądź ewentualnej rekompensaty z tego tytułu", 2. wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub prac budowlanych (bez skorzystania z sąsiedniej nieruchomości nie jest możliwe wykonanie tych prac lub robót).
Zatem rozpoznając wniosek, na podstawie przytoczonego przepisu, organ obowiązany jest ustalić, czy spełnione są przesłanki dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.
W dniu 30 sierpnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w O., Pani B.L. i Pan T.L. złożyli wniosek o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości [...] położonej w obrębie ewidencyjnym M., gm. M., w celu zrealizowania robót budowlanych polegających na wymianie orynnowania, wykonania podbitki oraz wykonania elewacji ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...]w obrębie ewidencyjnym M., gm. M..
Inwestorzy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie wylegitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę lub skutecznie przyjętym zgłoszeniem uprawniającym do wykonania planowanych robót budowlanych.
Pismem z dnia 30 listopada 2023 r.. Wojewoda Mazowiecki wezwał Inwestorów do uzupełnienia dokumentacji poprzez przedłożenie dokumentu z którego wynika konieczność wykonania następujących prac: wymiany orynnowania, wykonania podbitki oraz wykonania elewacji ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...]w obrębie ewidencyjnym M., gm. M..
W piśmie z dnia 26 grudnia 2023 r, Inwestorzy wskazują: "W odpowiedzi na pismo z 30.11.2023 r. zawierające wezwanie do uzupełnienia dokumentacji, w związku z rozpatrywanym przez Wojewodę Mazowieckiego, odwołaniem od decyzji Starosty O. z [...] października 2023 r., znak: [...]: W załączeniu do niniejszego pisma przedkładamy dokumentację związaną z przystąpieniem do programu "Czyste Powietrze", w ramach którego zostaliśmy zobowiązani do przeprowadzenia określonych pracy. Główne wymogi programu to wymiana źródła ciepła i wykonanie docieplenia budynku. Nadto, poniżej wskazujemy inne okoliczności, z których wynika konieczność wykonania prac przytoczonych w/w wezwaniu. Rosnące koszty utrzymania nieruchomości, w szczególności ogrzewania zmusiły nas do przeprowadzenia termomodemizacji budynku polegającej na wymianie okien, montażu pompy ciepła oraz wykonaniu docieplenia (elewacji). 3 z 4 ścian budynku do których mieliśmy dostęp z własnej nieruchomości zostały wykonane w sierpniu 2022 r. Ten aspekt rozleglej opisaliśmy w pierwotnym wniosku. Kolejnym, nawet ważniejszym czynnikiem wymuszającym na nas wykonanie pracy jest zbierająca się i osadzająca się wilgoć na ścianach zewnętrznych budynku. W chwili obecnej dotyczy to ściany jeszcze niedocieplonej. Brak zewnętrznego docieplenia ściany powoduje (poza stratami w kosztach ogrzewania) gromadzenie się wilgoci, a w konsekwencji powstawanie pleśni. Poza szybszym niszczeniem budynku w tej części stwarza to potencjalne zagrożenie dla zdrowia naszego i naszych dzieci. Obawiamy się, że dalsza wstrzemięźliwość w tym zakresie może powodować dalsze (z uwagi na dogodne ku temu warunki) namnażanie się pleśni. W tym zakresie nie są wystarczające nawet specjalistyczne środki pleśniobójcze. Skutkiem czego może być narastające z czasem zagrożenie dla naszego zdrowia. Na potwierdzenie opisanego stanu rzeczy w załączeniu do pisma przedkładamy dokumentację w postaci zdjęć.".
Poza sporem jest, że do wykonania planowanych prac, niezbędne, jest przekroczenie granicy nieruchomości będącej w posiadaniu Inwestorów powodując naruszenie własności właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Wobec braku wykazania przez Inwestorów dokumentu z którego wynika konieczność wykonania następujących prac: wymiany orynnowania, wykonania podbitki oraz wykonania elewacji ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...]w obrębie ewidencyjnym M., gm. M., sprawa powyższa winna mieć swoje rozstrzygnięcie w sądzie cywilnym, a nie na drodze postępowania administracyjnego.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2121/19) przyjmuje się jednolicie, że zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy wyłącznie robót budowlanych, których realizacja będzie miała charakter legalny. Chodzi zatem o roboty budowlane objęte reglamentacją ustawy Prawo budowlane. W każdym zatem przypadku, zastosowanie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jest uzależnione od jednoznacznego ustalenia przez organy, czy wnioskodawca, który wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub. na teren sąsiedniej nieruchomości jest osobą, która może zgodnie z prawem przystąpić do wykonywania planowanych robót budowlanych. Wymóg ten jest spełniony tylko w przypadku, gdy wnioskodawca dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych bądź zgłoszeniem, do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Tym samym decyzja na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego może zapaść wyłącznie w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora posiadającego interes prawny w skorzystaniu z uprawnienia do przeprowadzenia robót budowlanych udzielonego mu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (por. wyrok NSAzdnia 9 lutego 2017 r., II OSK 1358/15; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r" II OSK 2517/14).
Podsumowując, w każdym przypadku zastosowanie art. 47 ust. 2 Pb jest uzależnione od jednoznacznego ustalenia przez organy, czy wnioskodawca, który wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest osobą, która może zgodnie z prawem przystąpić do wykonywania planowanych robót budowlanych. Wymóg ten jest spełniony tylko w przypadku, gdy wnioskodawca dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych bądź zgłoszeniem, do którego organ nie wniósł sprzeciwu.
Inwestorzy nie udokumentowali powyższego, co uniemożliwia skorzystanie z regulacji zawartej w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W świetle poczynionych ustaleń, uznano za zasadne uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2023 r., znak: [...], i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Końcowo Organ wyjaśnił, że art. 138 Kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania sentencji innych, niż wymienione w ww. przepisie. Stosując art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji, bez umorzenia postępowania 1 instancji, w sytuacji, gdy postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe. W przypadku bowiem, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygać merytorycznie. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji.
Na powyższą decyzję, poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, skargę wnieśli B. i T.L., zaskarżając w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 03 stycznia 2024 r. uchylającą w całości decyzję Starosty O. z dnia [...] października 2023 r" znak: [...]. i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie udzielenia zezwolenia B. i T.L. na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości - działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M., w celu zrealizowania robót budowlanych polegających na wymianie orynnowania, wykonania podbitki oraz wykonania elewacji ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...]w obrębie ewidencyjnym M. i określającą granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości.
Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. ww. decyzji zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 ust 2 Prawa Budowlanego w zw. z art 28 ust 1 Prawa Budowlanego w zw. z art 29 ust 4 pkt 1 lit c Prawa Budowlanego (dalej: PrBud) poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że w sytuacji skarżących nie została wykazana przesłanka legalności prowadzenia zamierzonych prac przygotowawczych i robót budowlanych w sytuacji, gdy na’ zamierzone przez skarżących wykonane prace przygotowawcze i roboty budowlane - jak wynika wprost z przepisów art 28 ust 1 Prawa Budowlanego w zw. z art 29 ust 4 pkt 1 lit c Prawa Budowlanego - nie jest wymagalne pozwolenie ani zgłoszenie - ergo: zamierzone przez skarżących roboty budowlane są więc legalne bez konieczności uzyskania ww. dokumentów - gdyż zgodnie z przepisami ustawy Prawo Budowlane, które regulują proces budowlany wykonanie ww. prac przygotowawczych oraz robót budowlanych zostało zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę czy też ich uprzedniego zgłoszenia - co nie zmienia faktu, iż zostały one uregulowane w przepisach o procesie budowlanym - zgodnie z art 28 ust. 1 Prawa Budowlanego Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 <- ów zastrzeżenie kreuje sytuacje, w której nie sposób czytać treści przepisu obligującej do uzyskania pozwolenia na budowę bez przedmiotowego "zastrzeżenia" - przemawia za tym wykładnia celowościowa przepisu, w konsekwencji należy uznać, że skarżący mogą zgodnie z prawem przystąpić do wykonywania ww. robót budowlanych,
2. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik- sprawy - tj. art 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. polegające na:
a) zaniechaniu przez organy II instancji podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
b) brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny a jedynie wybiórczy i powierzchowny - organ II instancji skierował do skarżących wezwanie do uzupełnienia dokumentacji z dnia 30.11,2023r. w sposób niejasny, wysoce ogólnikowy i niezrozumiały, wezwał skarżących do "przedłożenia dokumentu z którego wynika konieczność wykonania następujących prac: (...) - bez sprecyzowania o jaki dokument chodzi, następnie mimo, że skarżący wezwanie wykonali - jednak organowi chodziło o dokument inny niż przedłożyli skarżący, organ już bez ponownego wezwania rozstrzygnął sprawę na niekorzyść skarżących,
c) brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny a jedynie wybiórczy i powierzchowny (w szczególności dowodu z dokumentów przedłożonych przez skarżących - np. dokumentacji dot programu Czyste Powietrze, z których wynika obowiązek docieplenia budynku mieszkalnego skarżących, a także pozostałych pism skarżących - z których wynika, że roboty dotyczą jedynie robót i prac tzw. "bieżącej konserwacji" w związku z czym pozwolenie ani zgłoszenie ich wykonania nie jest wymagane prawem, '
d) co doprowadziło do dokonania nieprawidłowej oceny dowodów, wbrew logice i doświadczeniu życiowemu i do wyciągnięcia z materiału dowodowego wniosków, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, tj.: jakoby skarżący nie wykazali przesłanki, że zamierzone przez nich prace przygotowawcze i roboty budowlane będą prowadzone w sposób legalny,
e) przy dokonywaniu ustaleń faktycznych organ II instancji zupełnie pominął fakt dot braku konieczności uzyskania w sytuacji skarżących pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia zamierzonych robót budowlanych bezzasadnie przyjmując, iż w takiej sytuacji skarżący nie są uprawnieni do wykonania ww. robót i prac w sposób legalny - wbrew art 28 ust 1 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art 29 ust 4 pkt 1 c ww. ustawy,
3. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art 81 a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych co do stanu faktycznego sprawy przez organy obydwu instancji wyłącznie na niekorzyść skarżących wbrew zasadzie rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych,
4. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu II instancji wbrew zasadzie praworządności i wymaganie od skarżących przedłożenia dokumentów, którymi mieliby wykazać legalność zamierzonych do wykonania prac budowlanych w sytuacji, gdy przepisy kształtujące proces budowlany nie nakładają (w sytuacji skarżących) na Inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót budowlanych,
5. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art 8 ust 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania skarżących do władzy publicznej, wbrew zasadom proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, poprzez następujące zachowanie organu:
a) organ II instancji skierował do skarżących wezwanie do uzupełnienia dokumentacji z dnia 30,11.2023r. w sposób niejasny, wysoce ogólnikowy i niezrozumiały, wezwał skarżących do "przedłożenia dokumentu z którego wynika konieczność wykonania następujących prac: (...) - bez sprecyzowania o jaki dokument chodzi,
b) następnie - po zasięgnięciu opinii pracownika Starostwa Powiatowego w O. oraz pracownika Delegatury Urzędu Wojewódzkiego w W., mieszczącej się w O., skarżący przedłożyli dokumenty ich zdaniem oraz zdaniem pracowników ww. instytucji wypełniające wezwanie (dokumentacja dot Programu Czyste Powietrze, z której wynika obowiązek dla skarżących docieplenia budynku mieszkalnego), po czym dopiero ze skarżonej decyzji okazało się, ze organ miał na myśli inne dokumenty niż przedłożono,
c) mimo, iż skarżący dołożyli wszelkich starań, by wypełnić wezwanie do uzupełnienia braków dokumentacji, po stwierdzeniu przez organ II instancji; że nadal zachodzą braki w dokumentach (bowiem przedłożono dokumenty inne niż organ miał na myśli), organ zamiast ponownie wezwać skarżących z konkretnym oznaczeniem żądanego dokumentu, rozstrzygnął sprawę na niekorzyść skarżących.
Podnosząc powyższe zarzuty, Skarżący wnieśli:
1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie skarżonej decyzji organu II instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w przedmiocie utrzymania decyzji organu 1 instancji w mocy,
2. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt. 1, na podstawie art 145a § 1 p.p.s.a. wnoszę o uchylenie skarżonej decyzji organu II instancji i zobo-wiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania decyzji w przedmiocie utrzyma- nia decyzji organu I instancji w mocy,
3. zasądzenie od organu postępowania na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych,
4. na podstawie art 106 § 3 p.p.s.a. wnoszę o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pismo ze Starostwa Powiatowego w O. z dnia 30.01.2024r, - na okoliczności legalności zamierzonych przez skarżących robót budowlanych będących przedmiotem postępowania, braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy też uprzedniego zgłoszenia robót budowlanych jako że ww. roboty stanowią tzw. "bieżąca konserwację" budynku, dokonania przez skarżących zgłoszenia zamierzonych robót do Starosty O. i odpowiedzi uzyskanej ze Starostwa.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z2023 r., poz. 259-zwaną dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia - w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Organ II instancji przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art 47 ust 2 Prawa Budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa Budowlanego w zw. z art 29 ust. 4 pkt. 1 lit c Prawa Budowlanego poprzez ich błędną wykładnię. Organ II instancji dokonał nieprawidłowego przyjęcia, że w sytuacji skarżących nie została wykazana przesłanka legalności prowadzenia zamierzonych prac przygotowawczych i robót budowlanych w sytuacji, gdy na zamierzone przez skarżących wykonane prace przygotowawcze i roboty budowlane - jak wynika wprost z przepisów art 28 ust 1 Prawa Budowlanego w zw. z art. 29 ust. 4 pkt. 1 lit. c Prawa Budowlanego - nie jest wymagalne pozwolenie ani zgłoszenie. Innymi słowy, zamierzone przez skarżących roboty budowlane są więc legalne bez konieczności uzyskania ww. dokumentów.
Zgodnie z przepisami ustawy Prawo Budowlane, które regulują proces budowlany wykonanie ww. prac przygotowawczych oraz robót budowlanych zostało zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę czy też ich uprzedniego zgłoszenia - co nie zmienia faktu, iż zostały one uregulowane w przepisach o procesie budowlanym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa Budowlanego - Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ów zastrzeżenie kreuje sytuację, w której nie sposób czytać treści przepisu obligującej do uzyskania pozwolenia na budowę bez przedmiotowego "zastrzeżenia" - przemawia za tym wykładnia celowościowa przepisu.
Warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych jest uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu. Jednak oczywistym jest, że ww. decyzja czy zgłoszenie, co do którego nie wniesiono sprzeciwu, nie są wymagane w sytuacjach, w których przeprowadzenie robót budowlanych nie wiąże się z wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę (zob. komentarz do art 29-31 PrBud). W myśl ustawy za rozpoczęcie robót budowlanych uznać należy podjęcie prac przygotowawczych, czyli prac określonych w art. 41 ust 1 PrBud, ale przede wszystkim budowę, przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego - zgodnie z definicją zawartą w art 3 pkt 7 PrBud. Zgodnie natomiast z art 29 ust 4 pkt 1 lit c Prawa Budowlanego - Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m. Właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Docieplenie budynku skarżących wraz z orynnowaniem i wykonaniem podbitki jakie miałoby zostać wykonane dotyczy budynku nieprzekraczającego wysokością 11,50 m, nie wymaga zatem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ww. prace stanowią jedynie bieżącą konserwację budynku skarżących.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2006 r. 11 OSK 704/05 przez pojęcie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 Hpca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym.z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont.
Blokowanie możliwości wykonania prac budowlanych w ramach bieżącej kon-serwacji budynku (co nie jest obwarowane w przepisach procesu budowlanego uzyskaniem na nie pozwolenia na budowę czy ich zgłoszenia a wręcz wprost jest z tego obowiązku zwolnione) w ramach tzw. zastępczej zgody sąsiada stanowi pewnego rodzaju absurd. Nie sposób bowiem wymagać od inwestora dokumentów administracyjnych potwierdzających legalność zamierzonych prac budowlanych jeśli same przepisy procesu budowlanego dopuszczają legalne wykonanie takich prac bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę czy ich zgłoszenia. Innymi słowy, bez uzyskania ww. dokumentów, a priori zachodzi legalność wykonania takich prac.
Zgodnie z art. 47 ust 1 Prawo budowlane, jeżeli do wykonania prac przygoto-wawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nie- uzgodnienia warunków, o których mowa w ust 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice
niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2).
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wykładnia art 47 ust. 2 PrBud wskazuje, iż ustalenie zasadności wniosku inwestora jest problemem prejudycjalnym. Zatem w przypadku pozytywnej dla inwestora decyzji można w niej wyróżnić trzy elementy będące przedmiotem orzekania: uznanie zasadności wniosku inwestora, określenie granic niezbędnej potrzeby oraz ustalenie warunków korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (zob. W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces inwestycyjno-budowlany, s. 351). Oceniając zasadność wniosku, organ bada: po pierwsze, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu i czy starania te okazały się bezskuteczne (przesłanka w niniejszej sprawie została spełniona), i po drugie, czy wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych (przesłanka w niniejszej sprawie została spełniona). Dopiero łączne spełnienie obu warunków umożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji w sprawie. Jeżeli jeden z warunków nie zostanie spełniony, organ powinien wydać decyzję odmowną. Oczywiście decyzja ta podlega zaskarżeniu zarówno w trybie instancyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (po wyczerpaniu toku instancji). Przekładając powyższe na zaistniały w sprawie stan faktyczny wskazać należy, że wszystkie ww. przesłanki zostały przez skarżących spełnione.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a.