VII SA/Wa 416/20

VII SA/Wa 416/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Gierak-Podsiadły
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Mirosława Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
I OSK 2020/20 - Wyrok NSA z 2021-01-20
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2068 ze zm.) w związku z § 9 ust. 1 pkt 3, § 8a ust. 1 pkt 1, § 76a i § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 124 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z 23 października 2019r. M. C., reprezentowanego przez r.pr. A. K., w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]; - nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...], gm. [...].
W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że M. C. reprezentowany przez r.pr. A. K., zwrócił się do organu z wnioskiem z 23 października 2019r., w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Zgodnie z treścią wniosku, działka ta wykorzystywana jest obecnie na cele rolne, natomiast po wykonaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości ulegnie zmianie polegającej na wykorzystaniu nieruchomości na cele mieszkalne.
Organ ustalił, że działka nr [...] położona jest po lewej stronie drogi krajowej nr [...] zakwalifikowanej zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 18 grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), do klas dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), poza obszarem zabudowanym miejscowości [...], wyznaczonym znakami pionowymi D-42 i D-43. Zgodnie ze stanem faktycznym, działka nr [...] powstała w wyniku podziału, z którego wyodrębniono również działkę nr [...].
Nieruchomość pierwotna posiadała podłączenie komunikacyjne do drogi krajowej nr [...] zjazdem w km około 217+550 str. lewa (dane pozyskane z rejestru zjazdów z Banku Danych Drogowych), który po podziale pozostał przy działce nr [...]. W toku przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego ustalono, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu do działki nr [...] dotyczy km około 217+428 str. lewa drogi krajowej nr [...]. Zjazd ten zostałby zatem zlokalizowany w odległości około 122 m od istniejącego zjazdu na działkę nr [...] powstałą wskutek przywołanego wyżej podziału oraz w odległości około 25 m od istniejącego zjazdu na działkę sąsiednią nr [...]. Ponadto, wnioskowana lokalizacja zjazdu znalazłaby się na odcinku drogi, na którym: - obowiązuje ograniczenie prędkości do 60 km/h (znak B-33); - obowiązuje ostrzeżenie o niebezpieczeństwie występowania częstych wypadków drogowych z udziałem pieszych (znak pionowy A-30 i znak pionowy T-14); - występuje znak ostrzegawczy A-17 - dzieci.
Organ podniósł, że w myśl art. 29 ust. 4 u.d.p. - ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Z 2018r. poz. 2068 ze zm.) zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi techniczne określone w rozporządzeniu MTiGM - Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 124 ze zm.;). Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy (§ 9 ust. 1 cyt. ww. rozporządzenia) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (zjazd publiczny czy indywidualny). Faktami istotnymi (prawotwórczymi) w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu są zatem: klasa drogi, z której ma być zlokalizowany zjazd, ewentualna możliwość innego dostępu do drogi publicznej oraz charakter wnioskowanego zjazdu.
Nawiązując do konieczności ustalenia charakteru zjazdu organ wskazał, że o tym jaki zjazd byłby właściwy do obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości, przesądzają przepisy § 76a rozporządzenia MTiGM. Unormowany jest w nim podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, a przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. W niniejszej sprawie właściwym zjazdem byłby zjazd indywidualny. Ponadto, zastosowanie znajdzie przepis 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy - na drodze klasy GP, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Ograniczenie zatem ilości zjazdów na drodze tej klasy realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przyległych nieruchomości z wykorzystaniem i za pośrednictwem dróg niższych kategorii oraz wykorzystanie już istniejących zjazdów do nieruchomości sąsiednich poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z 3 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 2438/00 (nie publ.) wskazał, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do nieruchomości, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.
Organ stwierdził, że przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację bezpośredniego zjazdu na działkę nr [...] jest fakt istnienia możliwości dostępu do drogi krajowej istniejącym zjazdem w km około 217+550 str. lewa na działkę sąsiednią nr [...], bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu i tworzenia kolejnego punktu kolizji w ciągu drogi krajowej, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność wszystkim użytkownikom drogi krajowej. Droga krajowa nr [...] jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Wskazana powyżej możliwość obsługi komunikacyjnej działki nr [...] zadośćuczyni przepisowi 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z jednoczesnym zapewnieniem tej działce dostępu do drogi publicznej.
Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2204 ze zm.), za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 października 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/10, właściciel działki sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjna, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia takiej służebności drogi koniecznej może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu.
Organ podkreślił - strona ma możliwość dojazdu do działki nr [...] poprzez działkę nr [...] zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 25 sierpnia 2004r., sygn. akt II SA 2207/03 zwrócił uwagę cyt.: "Z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. Prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi 40 uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej".
Ponadto organ wskazał, że w myśl § 77 rozporządzenia MTiGM, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Przedmiotowa lokalizacja zjazdu wpłynęłaby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Działka nr [...] położona jest na odcinku drogi krajowej oznaczonym znakami ostrzegawczymi A-30 i T-14 oraz A-17 - jako niebezpieczny, co wykazano na wstępie uzasadnienia niniejszej decyzji. Zgodnie z pkt 2.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. z 2003r. Nr 220, poz. 2181), znaki ostrzegawcze stosuje się w celu uprzedzenia o takich miejscach na drodze, w których kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo. Biorąc pod uwagę charakterystykę analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] zarządca drogi zobowiązany jest zachować wszelkie środki prowadzące do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Naczelną zasadą, jaką kieruje się zarządca drogi, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przejawiająca się w ciążącym na tym organie obowiązku zapewnienia ww. bezpieczeństwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 319/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 września 2005r., sygn. akt VI SA Wa/428/05). Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego ciążący na zarządcy drogi orzekającym w sprawie lokalizacji zjazdu należy rozumieć w ten sposób, że organ ten nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych, ale powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 476/08). Ustawodawca przyznał prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponieważ sprowadza się ona w istocie do ochrony życia i zdrowia użytkowników dróg, odpowiadając interesowi społecznemu - winna mieć pierwszeństwo nad indywidualnym interesem właściciela nieruchomości nawet jeśli oznaczałoby to ograniczenie w wykonywaniu prawa własności.
Organ ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy zadośćuczynienie żądaniu strony byłoby naruszeniem przepisów, o których mowa wyżej, jak również spowodowałoby znaczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na drodze krajowej, co udowodniono powyżej. Każdy zjazd z drogi stanowi albowiem potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu większym, im większe natężenie ruchu występuje na drodze, oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2015r., natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej wynosiło 3 237 poj./dobę, tj. 291 poj./h (3 237 poj./dobę x 9,0% = 291,33 poj./h), gdzie jeszcze w roku 2010 wynosiło 2 857 poj./dobę, tj. 257 poj./h. Rzeczą oczywistą jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstotliwości zjazdów. Wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej klasy GP wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działek i włączeniem się do ruchu. Na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] (pomiędzy km 217+400, a 217+600) w latach 2013-2018 doszło do 6 kolizji drogowych. Zgodnie m.in. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 2009r., sygn. akt VI SA/Wa 342/09, cyt.: "Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę". Zarządca drogi jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia wymaganego poziomu tego bezpieczeństwa, co niejednokrotnie wiąże się z koniecznością ograniczenia włączeń do drogi ruchu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 27 stycznia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2302/11, zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach i jest obowiązany działać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków niebezpiecznych dla ruchu drogowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł M. K. C., reprezentowany przez r.pr. A. K.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istoty wpływ na wydane rozstrzygnięcie art. 7 k.p.a. art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia wykorzystania działek bezpośrednio przylegających z działką skarżącego tj. szkoła zlokalizowana na działce nr [...] obr. [...] oraz cmentarz na działce nr [...] obr. [...] a w konsekwencji uznanie, że istnieje realna możliwość wykonania dojazdu z jednej ww. działek, pomimo że ze względu na sposób użytkowania działek sąsiadujących inny dojazd do działki skarżącego niż przez wykonanie zjazdu indywidualnego z drogi publicznej jest niemożliwy, naruszenie art. 7 k.p.a. art. 77 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia wykorzystania działek bezpośrednio przylegających z działką skarżącego tj. szkoła zlokalizowana na działce nr [...] obr. [...] oraz cmentarz na działce nr [...] obr. [...] a w konsekwencji uznanie, że nie występuje wyjątkowa sytuacja przemawiająca za uwzględnieniem żądania strony pomimo nie przeprowadzenia dogłębnej analizy w tym zakresie, z której wprost wywieźć można byłoby, że inne wykonanie zjazdu niż w sposób wskazany przez skarżącego jest niemożliwe, naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985r. (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 2068 z późn. zm.) poprzez odmowę udzielenia zezwolenia w oparciu o ogólne argumenty dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa przy jednoczesnym braku konkretnych wskazań na czym to zagrożenie miałoby polegać, a ponadto nie wskazanie dowodów świadczących o tym, iż nie jest możliwe urządzenie zjazdu w sposób planowany przez skarżącego i jednocześnie umożliwiającego bezpieczne włączenie się do ruchu oraz uwzględniającego techniczne wymagania zawarte w przepisach powszechnie obowiązującego prawa a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego przez wydanie decyzji bez uwzględnienia przesłanek wynikających z przepisów technicznych i stanu faktycznego.
Ponadto, w skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 77, 79 i 113 ust. 7 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publicznej ich usytuowanie poprzez zaniechanie zbadania czy w niniejszej sprawie możliwe jest spełnienie wymogów w zakresie warunków technicznych, określonych we wskazanych przepisach, a których dopełnienie jest kluczowe dla oceny ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o nieustalony stan faktyczny; § 9 ust. I pkt 3 rozporządzenia MTiGM poprzez jego błędną wykładnię i konsekwencji odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, podczas gdy wyżej wskazany przepis nakłada powinność stosowania wyjątkowo zjazdów na drodze klasy GP a nie ogólny zakaz ich lokalizowania.
W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. - ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.
Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej.
Z uwagi na przedmiot sprawy, zastosowanie w sprawie znajdował art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przy czym, zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", zauważyć trzeba, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).
Wymogi, o których mowa powyżej, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Wymogi te zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. W § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia określono m. in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Natomiast § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że: "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".
Przedstawione powyżej przepisy, co słusznie podkreślono też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stawiają szczególne surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych.
Wskazane uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym.
Należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu w szczególności wobec wykazania możliwości skomunikowania działki skarżącego poprzez działkę [...], która wraz z przedmiotowa w sprawie [...] została wyodrębniona z wcześniej istniejącej. Na działce [...] zlokalizowany został cmentarz ale jej układ geodezyjny wyraźnie oddziela część grzebalna od ciągu komunikacyjnego bezpośrednio położonego wzdłuż działki [...]. Zauważyć należy i to, że kolejna sąsiednia działka [...] 2 części przyległej do działki [...] także przeznaczona jest na parking związany z dalej położonym budynkiem. Zagospodarowanie ww. działek pomyślnie rokuje ustanowienie, na którejś z nich, służebności gwarantującej dostęp do drogi publicznej dla działki skarżących o nr ew. [...]. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna).
W ocenie Sądu z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej oraz zachowanie jej funkcji, co wbrew zarzutom skargi zostało szczegółowo omówione zasadne jest, aby dojazd do wydzielonej działki zapewnić w szczególności w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem). Dokonujący podziału działki pierwotnej nie zapewnili dostępu do drogi publicznej działce nr [...] zatem przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do ww. działki strona winna podjąć starania mające na celu ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości sąsiedniej.
Zasadnie organ podniósł także, że planowany zjazd zlokalizowany zostałby w niewielkiej odległości od istniejących zjazdów na sąsiednich działkach. W konsekwencji, w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania skarżącego. Każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (§ 9 ust. 1 pkt 4). Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10).
Sąd stwierdza, że orzekając jak w zaskarżonej decyzji organ nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważając słuszny interes wnioskodawcy zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych.
Powtórzmy – zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06).
Wbrew zarzutom skargi nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisu prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Organ uwzględnił w sprawie wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik także w kontekście prawidłowo uwzględnionego przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ orzekający w sposób właściwy wykazał brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Organ mógł uznać, że budowa zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Słusznie przy tym zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania przedmiotowej działki. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro (jak prawidłowo podniósł organ) istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019r., poz. 2325 t.j).