VII SA/WA 411/24

VII SA/Wa 411/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 892
art. 29 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Waldemar Śledzik, , Protokolant: ref. staż. Oliwia Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. Z. i T. Z. na decyzję Pełnomocnika Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego z dnia [...] grudnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia zgody na zwolnienie od zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Pełnomocnika Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego z [...] października 2023r znak: [...] II. zasądza od Pełnomocnika Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego na rzecz B. Z. i T. Z. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. Z. i T. Z. ("skarżący") jest decyzja Pełnomocnika Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego ("Pełnomocnik Rządu") o znaku: BCK-I.85.110.2023.AJ z 11 grudnia 2023 r., wydana w sprawie udzielenia zgody na zwolnienie z zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 28 czerwca 2023 r r. (sprecyzowanym pismem z 25 lipca 2023 r.) skarżący zwrócili się do Pełnomocnika Rządu z wnioskiem o udzielenie zgody na zwolnienie z zakazu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 892 ze zm. – dalej: "u.c.p.k.") w związku z realizowanym przez nich zamierzeniem dotyczącym rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego - z przeznaczeniem na cele usług agroturystycznych - zlokalizowanego na terenie działki ew. nr [...], obręb [...] S., gm. T. W uzasadnieniu swojego podania skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB"), prowadzi postępowanie legalizacyjne w sprawie rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele usług agroturystycznych – powyżej wskazanego. Jednym z niezbędnych dokumentów, w ramach ww. procedury, jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wskazali, że legitymowali się decyzją Wójta Gminy T. nr [...] z [...] lipca 2022 r., zmienią decyzją Wójta Gminy T. znak: [...] z [...] grudnia 2022 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże decyzja ta wygasła, a to z uwagi na ujęcie jej w sporządzonym na podstawie art. 28 ust. 6 i 9 u.c.p.k. wykazie decyzji o warunkach zabudowy, które wygasły z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2022. w sprawie gmin, na których terenie będą stosowane szczególne zasady związane z realizacją inwestycji celu publicznego w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2609). Ze względu na powyższe okoliczności skarżący wskazali, że na obecnym etapie postępowanie legalizacyjne nie może zostać zakończone; nie jest to możliwe bez uzyskania zgody na zwolnienie z zakazu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 4 u.c.p.k. Dodali, że inwestycja została już zrealizowana, a prowadzona jest wyłącznie procedura legalizacyjna oraz, że w interesie społecznym nie leży akceptacja przedłużającego się stanu samowoli budowlanej, a ustawodawca umożliwił jej zalegalizowanie, zgodnie z przepisami prawa budowlanego.
Pełnomocnik Rząd do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego, po rozpatrzeniu wniosku skarżących, decyzją znak: BCK-I.85.110.2023.GG z 11 października 2023 r., na podstawie art. 29 ust. 7 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 u.c.p.k. w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił udzielenia zgody na zwolnienie z zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia pod nazwą "Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele usług agroturystycznych" zlokalizowanego na terenie działki ew. nr [...], obręb [...] S., gmina T.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do przekonania, że "brak jest danych, że zrealizowanie przez skarżących zamierzenia w projektowanym kształcie i zakresie utrudni przygotowanie, realizację oraz funkcjonowanie inwestycji Centralnego Portu Komunikacyjnego". Powyższe wynika z faktu, że zgodnie z Planem Generalnym Lotniska [...] na lata 2022 - 2060, zatwierdzonym przez Ministra Infrastruktury 7 czerwca 2023 r., inwestycja skarżących znajduje się w granicach obszaru przeznaczonego na rozwój lotniska, tj. Fazy 1.2. określonej w Planie Generalnym Lotniska. Realizacja tej fazy zależna jest od tempa przyrostu ruchu lotniczego i wyczerpania się przepustowości lotniska, ale zgodnie z planem ma nastąpić w latach 2036-2044.
Pełnomocnik Rządu stwierdził również, że inwestycja skarżących koliduje z wymogami zapewnienia optymalnych warunków rozwoju społeczno-gospodarczego otoczenia inwestycji Centralnego Portu Komunikacyjnego. Teren objęty wnioskiem narażony będzie w 2044 r., wedle prognoz, na oddziaływanie hałasu lotniczego na poziomie 60 dB w ciągu dnia oraz 55 dB w ciągu nocy – jest to hałas oscylujący w granicy natężenia przekraczającego dopuszczalne normy.
Poza tym organ podał, że fakt toczenia się postępowania naprawczego nie może mieć wpływu na odmowę udzielenia odstępstwa od zakazu, bowiem planowana inwestycja skarżących, niezależnie od tego, czy powstawałaby od podstaw, czy jest rozbudową i przebudową istniejącego budynku gospodarczego stoi w sprzeczności z wymogami zapewnienia optymalnych warunków rozwoju społeczno-gospodarczego otoczenia inwestycji Centralnego Portu Komunikacyjnego. Przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku tak samo jak budowa od podstaw, prowadziłaby do powstania obiektu, którego w niedługiej przyszłości nie można by użytkować zgodnie z założonym przeznaczeniem. Pełnomocnik Rządu stwierdził również, że z okoliczności sprawy wynika, że roboty budowlane obejmujące rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego – prowadzone przez skarżących na podstawie decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z [...] stycznia 2008 r oraz pozwolenia na budowę nr [...] z [...] września 2008 r – wykonane zostały z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – dalej: "pr.bud."). W związku z tym w ocenie Pełnomocnika Rządu odmowa udzielenia zgody na zwolnienie z zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyć będzie tylko zakresu prac wykonanych przez inwestorów bez uprzedniego uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Pełnomocnik Rząd do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego decyzją znak: BCK-I.85.110.2023.AJ z 11 grudnia 2023 r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 7 i art. 29 ust. 1 pkt 4 u.c.p.k., utrzymał w mocy własną decyzję "z 30 października 2023 r.".
W uzasadnieniu tego aktu organ stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zrealizowanie przez skarżących zamierzenia w projektowanym kształcie i zakresie, może w przyszłości uniemożliwić (a co najmniej utrudnić) prawidłowe funkcjonowanie inwestycji Centralnego Portu Komunikacyjnego.
Rozwijając to stanowisko organ ponownie wskazał, że nieruchomość skarżących stanowiąca działkę ew. nr [...] znajduje się w granicach lotniska dla kolejnej fazy rozwoju infrastruktury lotniskowej, tj. Fazy 1.2 przewidzianej w Planie Generalnym Lotniska – [...] na lata 2022-2060. Działka skarżących zlokalizowana jest na terenach określonych jako "pozostałe obszary lotniska, w tym infrastruktura sieciowa (np. fotowoltaika, zbiorniki retencyjne)". Dodatkowo, przedmiotowa działka koliduje z przebiegiem drogi wewnątrz lotniska.
Pełnomocnik Rządu wskazał również na to, że uruchomienie Fazy 1.2 jest uzależnione od tempa rozwoju ruchu lotniczego i potencjalnie może nastąpić wcześniej, niż planowany 2035 r., a prace budowlane powinny rozpocząć się ok. 2 lata przed uruchomieniem operacyjnym tej części lotniska. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 2110 ze zm.) zakładający lotnisko, a następnie zarządzający lotniskiem powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomościami będącymi w granicach lotniska, zatem biorąc pod uwagę planowaną na ok. 2035 r. rozbudowę lotniska, dalsza rozbudowa obiektów znajdujących się na przedmiotowej działce może być nieopłacalna, a istnienie tych obiektów na etapie rozbudowy (prac budowlanych i operacyjnego uruchomienia Fazy 1.2) niemożliwe do utrzymania. Organ dodał, że działka ew. nr [...] częściowo koliduje także z północną obwodnicą lotniska i zgodnie z danymi dostępnymi na obecnym etapie prac projektowych będzie przejmowana pod pas drogowy w swojej południowej części. Organ stwierdził jednocześnie, że nie jest jednak jeszcze znany ostateczny przebieg północnej obwodnicy, przez co docelowy jej przebieg przez teren działki ew. nr [...] może ulec zmianie.
Dalej organ odniósł się do kwestii narażenia na hałas i wskazał, że zgodnie z wynikami analiz akustycznych wykonanych na potrzeby Raportu Oceny Oddziaływania na Środowisko pn.: Raport oceny oddziaływania dla Przedsięwzięcia Budowa Centralnego Portu Komunikacyjnego wraz z urządzeniami i obiektami niezbędnymi do jego funkcjonowania, na podstawie którego 7 lipca 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przedmiotowy teren będzie pod wpływem oddziaływania akustycznego Przedsięwzięcia prognozowanego na 2044 r. w zakresie: hałasu samochodowego, hałasu lotniczego, hałasu kolejowego oraz hałasu przemysłowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Pełnomocnika Rządu z 11 grudnia 2023 r. złożyli skarżący; wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1) art. 29 ust. 7 i art. 29 ust. 1 pkt 4 u.c.p.k. poprzez rozszerzającą, błędną wykładnię tych przepisów stanowiącą nadużycie prawa;
2) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1610 ze zm. – dalej: "k.c.") w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 listopada 2022 r. w sprawie gmin, na których terenie będą stosowane szczególne zasady związane z realizacją inwestycji celu publicznego w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego poprzez nieuprawnione wprowadzenie do ww. rozporządzenia regulacji wprowadzających ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, co może zostać uregulowane jedynie w ustawie;
3) art. 140 k.c. poprzez nieuzasadnione ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących, w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...];
4) art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie w tym pominięcie wniosku skarżących dotyczącego możliwości rezygnacji z funkcji usług agroturystycznych, niewyjaśnienie kwestii związanych z przebiegiem drogi wewnątrz lotniska i braku kolizji planowanej inwestycji z tą drogą, niewyjaśnienie podstaw prawnych podjętych działań;
5) art. 79 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wydania decyzji odmownej, co narusza jej podstawowe uprawnienia i pozbawiło stronę możliwości przedłożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Pełnomocnik Rządu wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, a w rezultacie uchylenia własnej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Pełnomocnika Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego z 11 grudnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z 11 października 2023 r. o odmowie udzielenia zgody na zwolnienie z zakazu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 4 u.c.p.k.
Decyzja ta wydana została w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących, a podstawę materialną tego orzeczenia stanowił art. 29 ust. 7 u.c.p.k., zgodnie z którym Pełnomocnik może, w drodze decyzji, udzielić zgody na zwolnienie z zakazów określonych w ust. 1 pkt 3-8, biorąc pod uwagę wymogi prawidłowego przygotowania, realizacji oraz funkcjonowania Inwestycji oraz zapewnienia optymalnych warunków rozwoju społeczno-gospodarczego otoczenia Inwestycji.
Orzekając na tej podstawie prawnej Pełnomocnik Rządu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że zrealizowanie przez skarżących zamierzenia w projektowanym kształcie i zakresie może w przyszłości uniemożliwić (a co najmniej utrudnić) prawidłowe funkcjonowanie Inwestycji CPK.
Biorąc pod uwagę akta sprawy, w tym okoliczności przedstawione przez skarżących a zarazem wnioskodawców postępowania, jak i argumentację przywołaną przez organ, Sąd stwierdza, że powyższa ocena tego organu jest co najmniej przedwczesna, albowiem nie została poprzedzona gruntowaną analizą stanu sprawy; stąd też zaskarżona decyzja tego organu nie mogła zostać zaakceptowana.
Rozwijając powyższe Sąd przede wszystkim dostrzega, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3-7 u.c.p.k., szczególne zasady gospodarowania nieruchomościami, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji obejmują: 3) zakaz wydawania pozwoleń na budowę; 4) zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszystkich lub wybranych zmian sposobu zagospodarowania terenu; 5) zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych i dokonywania czynności materialno-technicznych skutkujących połączeniem lub podziałem działek ewidencyjnych; 6) zakaz wydzielania samodzielnych lokali mieszkalnych w budynkach; 7) zakaz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zakaz wydawania pozwolenia na budowę stosuje się odpowiednio do zgłoszeń budowlanych dotyczących budowy budynku. W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw wobec zgłoszenia – v. art. 29 ust. 6 ww. ustawy.
Sąd zauważa również, że w ust. 7 art. 29 u.c.p.k. przewidziano możliwość udzielenia zgody na zwolnienie m.in. z zakazów powyżej przywołanych – mocą decyzji Pełnomocnika Rządu. W art. 29 ust. 10 omawianej ustawy uregulowano zaś, że do wniosku o udzielenie zgody, o której mowa w ust. 7, załącza się opis podstawowych danych charakteryzujących inwestycję objętą zwolnieniem, w tym jej lokalizację - w formie tekstowej oraz graficznej. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 11 u.c.p.k., zgoda Pełnomocnika stanowi załącznik do wniosków lub zgłoszeń w sprawie wydania rozstrzygnięć, określonych w ust. 1 pkt 3-8 i ust. 8.
Sąd wyjaśnia też, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.c.p.k. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może wskazać gminy lub ich części, na których terenie, w celu przygotowania obszaru Inwestycji oraz zapewnienia optymalnych warunków rozwoju społeczno-gospodarczego oraz przestrzennego na obszarze otoczenia CPK, stosowane będą szczególne zasady gospodarowania nieruchomościami, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji określone w art. 29, szczególne zasady nabywania nieruchomości określone w art. 29b lub szczególne zasady udostępniania nieruchomości na cele badań przyrodniczych określone w art. 29f, określając m.in. które spośród szczególnych zasad gospodarowania nieruchomościami, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji, określonych w art. 29, oraz na jakich obszarach mają zastosowanie ( pkt 1). Sąd zauważa także, że: w ust. 2 art. 29 ww. ustawy przewidziano, że rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może przewidywać różne zasady, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, dla różnych obszarów, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów; zaś w ust. 3 tego artykułu uregulowano, że: w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, określa się dzień rozpoczęcia i dzień zakończenia obowiązywania każdej z zasad, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, z zastrzeżeniem, że okres obowiązywania zasad dla danego obszaru wynosi: 1) nie dłużej niż 4 lata - dla zasad, o których mowa w ust. 1 pkt 1; 2) nie dłużej niż 5 lat - dla zasad, o których mowa w ust. 1 pkt 3. Uregulowano też, że rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje całe działki ewidencyjne. W przepisach art. 28 ust. 6, 7, 9 i 11 u.c.p.k. uregulowano natomiast kwestie dotyczące wydanych już m.in. decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości lub ich części znajdujących się na obszarze objętym rozporządzeniem, o którym mowa w ust. 1, a także postępowań będących w toku, a dotyczących wydania takich decyzji.
I dalej, Sąd wskazuje, że w oparciu o art. 28 ust. 1 u.c.p.k. Rada Ministrów w dniu 14 listopada 2022 r. wydała rozporządzenie w sprawie gmin, na których terenie będą stosowane szczególne zasady związane z realizacją inwestycji celu publicznego w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2609; zwane dalej rozporządzeniem obszarowym). W § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia zarządzono, że na obszarze części gmin: T. , W. i i B. położonych w województwie [...] stosuje się: szczególne zasady gospodarowania nieruchomości, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji określone w art. 29 ustawy, a granice m.in. tego obszaru, w postaci współrzędnych punktów załamania granicy określono w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia. W § 4 ust. 2 przewidziano, że przepis § 3 ust. 1 pkt 1 traci moc po upływie 4 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Rozporządzenie to zaczęło obowiązywać 15 grudnia 2022 r. i było aktem obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej w sprawie decyzji.
W sprawie nie jest sporne, że nieruchomość skarżących stanowiąca działkę nr ew. [...] obręb [...] S., gmina T. , objęta została ww. rozporządzeniem, a wobec tego - stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia - znajdują do niej zastosowanie szczególne zasady m.in. planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz realizacji inwestycji uregulowane w ustawie w art. 29 ust. 1 u.c.p.k., a to przez 4 kolejne lata, tj. do 15 grudnia 2026 r.
Tym samym realizacja inwestycji na tym obszarze w ww. okresie nie jest co do zasady możliwa; możliwość taka wystąpi jedynie po uprzednim uzyskaniu zgody na zwolnienie z określonych zakazów, wydanej w formie decyzji przez Pełnomocnika Rządu. Zgoda ta może dotyczyć zwolnienia z zakazu wydawania pozwoleń na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i stanowi w takiej sytuacji niezbędny "element" wniosku o wydanie pozwolenia na budowę czy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; inaczej rzecz ujmując: poprzedzać winna uruchomienie procedury dotyczącej np. wydania decyzji w tym ostatnim przedmiocie. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził wadliwości w działaniu organu; postępowanie w sprawie mógł bowiem wywołać wniosek inwestorów, zamierzających uzyskać dla potrzeb postępowania legalizacyjnego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Niemniej jednak Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została w dostatecznym stopniu uzasadniona, co sprawia, że jako taka wymyka się spod kontroli Sądu, czy inaczej: nie sposób nie zarzucić jej dowolności.
W tym też kontekście, Sąd zauważa, że zgoda na zwolnienie z zakazów uregulowana została w cytowanym już ust. 7 art. 29 u.c.p.k., a ten stanowi, że może być ona udzielona, a udzielając jej należy wziąć pod uwagę wymóg prawidłowego przygotowania, realizacji oraz funkcjonowania Inwestycji CPK oraz zapewnienia optymalnych warunków rozwoju społeczno-gospodarczego otoczenia Inwestycji. Ustawodawca w omawianej regulacji prawnej posłużył się w ten sposób pojęciami niedookreślonymi i dał jednocześnie Pełnomocnikowi Rządu swobodę wyboru rozstrzygnięcia; na zasadzie uznania administracyjnego, bo poprzez sformułowanie "może", przewidział bowiem udzielanie przez ten organ zgody na zwolnienie z zakazów. Taka decyzja, tj. oparta na uznaniu administracyjnym, powinna być zaś poprzedzona wnikliwą analizą i zawierać szczegółowe uzasadnienie, w tym w kontekście pojęć zawartych w przepisie stanowiącym podstawę prawną jej wydania. Powinno z niej wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Co przy tym istotne, sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania czy wybór ten nie nosi cech arbitralności. Przedmiotem oceny sądu w ramach kontroli decyzji uznaniowych jest więc kwestia czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, (por. wyrok NSA z 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 474/11).
W tym przypadku, zdaniem Sądu, Pełnomocnik Rządy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; nie zgromadził żadnego materiału dowodowego (nawet w kontekście okoliczności, na które się powołał), a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy sprawy w jej całokształcie. W szczególności pominął okoliczności, które konsekwentnie w sprawie podnosili skarżący, a które właściwie indywidualizowały tę sprawę. Podał natomiast, że nieruchomość skarżących znajduje się w granicach lotniska dla kolejnej fazy rozwoju infrastruktury lotniskowej, ale to - zdaniem Sądu - za mało by przyjąć, że rozstrzygnięcie odmowne – negatywne dla skarżących jest wystarczająco umotywowane i podjęte zgodnie z zasadą uregulowaną w art. 7 k.p.a. Warto dodać, że gdyby było inaczej, tj. gdyby nieruchomość skarżących nie znalazła się w obszarze działania szczególnych zasad określonych w art. 29 ust. 1 u.c.p.k., to wniosek skarżących złożony na podstawie art. 29 ust. 7 u.c.p.k. i w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 tej ustawy należałoby uznać za bezprzedmiotowy. Zatem, w sprawie dla prawidłowego jej załatwienia konieczne było rozważenie wszystkich kwestii, które w szczególności dla inicjujących to postępowanie były ważne, a to nie zostało uczynione. Wskazanie na przekroczenie norm hałasu bez odniesienia tego do nieruchomości skarżących (i jej położenia na obszarze Inwestycji CPK) i ich inwestycji (z uwzględnieniem jej przeznaczenia), którą na tej nieruchomości realizują, i bez uzupełnienia akt o adekwatny w tym kontekście materiał dowodowy, także nie stanowi o prawidłowym rozpatrzeniu sprawy; tym bardziej, jeśli zważy się, że argumentacja skarżących przedstawiona w tej kwestii (akcentująca usytuowanie ich nieruchomości, także docelowe przeznaczenie realizowanej na tej nieruchomości inwestycji), nie została w ogóle rozważona. Warto zaś zaznaczyć, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z ww. zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 7 i art. 29 ust. 1 pkt 4 u.c.p.k., a dla prawidłowego załatwienia sprawy konieczne jest uchylenie obu decyzji skarżonego organu.
Orzekając ponownie Pełnomocnik Rządu uwzględni powyższe uwagi Sądu i uzupełni materiał dowodowy w zakresie koniecznym (w tym w kwestiach poniżej podanych), a przed podjęciem rozstrzygnięcia rozważy m.in. następujące okoliczności: usytuowanie nieruchomości skarżących na granicy terenu objętego szczególnymi przepisami w związku z budową CPK i w efekcie sąsiadowanie tej nieruchomości także z takimi, które tym szczególnym przepisom już nie podlegają; konieczność uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb postępowania naprawczego przy uwzględnieniu tego, że inwestycja objęta postępowaniem nadzoru budowanego prowadzona była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z projektowaną powierzchnią zabudowy 548 m2, która nie została zmieniona, jak również stopnia zaawansowania realizacji tej inwestycji; podnoszony przez skarżących brak możliwości zakończenia trwającego postępowania naprawczego i tym samym oddania obiektu już zrealizowanego do użytkowania, pobierania z niego pożytków, czy – uzyskania za niego odszkodowania w przypadku konieczności wywłaszczenia skarżących w związku z budową CPK. Pełnomocnik Rządu rozważy nadto okoliczności podane w piśmie CPK z 17 kwietnia 2023 r, załączonym przez skarżących do wniosku i do nich skierowanym, co do konieczności zajęcia części działki skarżących o charakterze siedliskowym (zabudowanej budynkami) pod realizację prac związanych z CPK; podda w sprawie w konsekwencji ponownej ocenie okoliczność przebiegu północnej obwodnicy lotniska przez południową część nieruchomości skarżących i wyjaśni, na jakiej podstawie w tym kontekście przyjął, że rozpatrywany wniosek skarżących nie może być pozytywnie załatwiony, skoro ostateczny przebieg tej obwodnicy nie jest znany, a poza tym – jej realizacja (nawet w o obecnie przewidywanym planie co do jej przebiegu) może nie kolidować z istniejącymi już na nieruchomości skarżących zabudowaniami.
Na koniec i w kontekście skargi Sąd wyjaśnia natomiast, że ograniczenie własności działki skarżących nastąpiło w ustawie. To ograniczenie stanowią zakazy wymienione w art. 29 ust. 1 u.c.p.k. i są one jedną z form ograniczenia prawa własności, o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, która to może mieć miejsce tylko w ustawie. Tą ustawą jest w tym wypadku u.c.p.k., bo to w niej uregulowano m.in. zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszystkich lub wybranych zmian sposobu zagospodarowania terenu. W ustawie tej uregulowano także delegację dla Rady Ministrów do wskazania w drodze rozporządzenia gmin lub ich części, na których terenie, w celu przygotowania obszaru Inwestycji oraz zapewnienia optymalnych warunków rozwoju społeczno-gospodarczego oraz przestrzennego na obszarze otoczenia CPK, stosowany będzie m.in. wskazany zakaz. Dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia stanowiska skarżących co do nieuprawnionego wprowadzenia do rozporządzenia obszarowego regulacji ograniczających korzystanie z nieruchomości, skoro (jak wynika z powyższego) nastąpiło to w ww. ustawie.
W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.