VII SA/WA 407/23

VII SA/Wa 407/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Asesor WSA Aneta Żak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. J. i M. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2022 r. nr 1990/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. J. i M. K. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2022 r., Nr 1990/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "MWINB", "organ odwoławczy", "organ wojewódzki"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.) po zapoznaniu się z zażaleniem A. J. i M. K. ( dalej: "skarżący"), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ( dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr [...] z dnia [...] października 2022r" znak: [...], nakładające na [...] S.A. ( dalej: "inwestor", "spółka", "uczestnik") obowiązek przedłożenia, w terminie 5 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów, tj.:
1) ekspertyzy stanu technicznego budynku magazynowego usytuowanego na działkach [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w W., sporządzonej przez specjalistę, posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane i aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, zawierającej wskazanie czy:
a) przedmiotowy obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi,
b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania;
2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego;
3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – umorzył postępowanie zażaleniowe.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. A. J. ( dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca"), zwróciła się do PINB z prośbą o interwencję, w sprawie użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...] w W., niezgodnie z MPZP.
W dniu 20 czerwca 2022 r. Wydział Ochrony Środowiska, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 65 § 1 k.p.a., przekazał do PINB w W. pismo skarżącej w sprawie działalności inwestora pod wskazanym adresem.
Zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2022 r. skarżąca przekazała do PINB dodatkowe materiały dotyczące przedmiotowej sprawy.
Na podstawie art. 50 k.p.a., pismem z dnia 11 lipca 2022 r. wezwano spółkę do okazania w siedzibie PINB następujących dokumentów: decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego ewentualnie zaświadczenia o przyjęciu budynku do użytkowania.
W odpowiedzi na niniejsze wezwanie, pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r., inwestor poinformował PINB, że nie jest w posiadaniu ww. dokumentacji, ponieważ nie jest jego pierwotnym inwestorem a przedmiotowe budynki powstały w latach 60 ubiegłego wieku.
W dniu 15 lipca 2022 r., PINB otrzymał do wiadomości pismo Ochrony Środowiska w W., adresowane do Burmistrza W.
Następnie w dniu 8 sierpnia 2022 r. PINB otrzymał do wiadomości pismo Wydziału Ochrony Środowiska, adresowane do wnioskodawczyni.
W dniu 13 września 2022 r. w siedzibie PINB stawił się przedstawiciel inwestora w celu okazania dokumentów dotyczących przedmiotowych budynków.
W dniu 16 września 2022 r., inwestor złożył wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynków przemysłowo-magazynowych usytuowanych na dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w W.
Zawiadomieniem z dnia 19 września 2022 r., poinformowano strony postępowania o zaplanowanych czynnościach kontrolnych w dniu 5 października 2022 r.
W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdują się następujące budynki: nr 1 budynek biurowy dwukondygnacyjny, nr 2 budynek magazynowy, parterowy, nr 3 budynek magazynowy, parterowy, nr 4 budynek przemysłowy o trzech kondygnacjach nadziemnych, nr 5 budynek przemysłowo produkcyjny, parterowy.
Przedstawiciel spółki przedłożył następującą dokumentację: protokół szczelności instalacji gazowej z dnia 24 czerwca 2022 r., protokół badań wydajności oraz przeglądu hydrantów wewnętrznych z dnia 27 kwietnia 2022 r., zaświadczenie o wpisie do zakładów wytwarzających produkty kosmetyczne z dnia 1 czerwca 2022 r., protokoły kominiarskie z dnia 5 września 2022 r.. analizę wpływu zakładu na środowisko z września 2022 r.
Według wiedzy obecnego właściciela budynki powstały na przestrzeni lat 1960-1970, zostały nabyte w 2021 r., z uwagi na to nie wiadomo, czy zostały przebudowane, rozbudowane lub nadbudowane w czasie ostatnich 20 lat. Obecny właściciel nie dysponuje dokumentacją projektową. Budynki są w dobrym stanie technicznym, nie stwierdzono zagrożenia wynikającego ze złego stanu technicznego. Obiekty posiadają odległość od granic zgodnie z warunkami technicznymi, wobec czego odziaływanie mieści się w terenie inwestycji.
W dniu 12 lipca 2022 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie kompleksu budynków przemysłowo-magazynowych usytuowanych na terenie działek [...] obr. [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w W.
Pismem z 15 września 2022 r. spółka złożyła do PINB wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego wskazanych budynków przemysłowo - magazynowych usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w W. W dniu 5 października 2022r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne w ww. sprawie.
Następnie, PINB zawiadomieniem z 12 października 2022 r. poinformował strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie kompleksu budynków przemysłowo - magazynowych usytuowanych na działkach nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w W.
Pismem z 24 października 2022r. organ powiatowy zawiadomił o podziale ww. postępowania i nadaniu nowych sygnatur, w tym o prowadzeniu postępowania ww. sprawie. Niniejsze postępowanie przeprowadzone zostanie w stosunku budynku magazynowego usytuowanego na działkach . nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w W.
Postanowieniem z [...] października 2022r. Nr [...] PINB w W. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 5 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów, tj.:
ekspertyzy stanu technicznego budynku magazynowego usytuowanego na na działkach o nr ewid [...]oraz [...], obr. [...] przy ul. [...] w W., sporządzonej przez specjalistę, posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane i aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, zawierającej wskazanie czy:
przedmiotowy obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi,
pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania;
geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego;
3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożyli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.
Po rozpatrzeniu zażalenia MWINB skarżonym postanowieniem z 9 grudnia 2022r. Nr 1990/2022 umorzył postępowanie zażaleniowe.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że podstawowym jego obowiązkiem przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne, tj. m. in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia.
Za niedopuszczalne bowiem należy uznać rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania (zażalenia), które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo nie posiadający umocowania do reprezentowania strony. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie odwoławcze (zażaleniowe), w postępowaniu tym musi zostać wykazane, że podmiot, który wniósł odwołanie (zażalenie) posiada przymiot strony postępowania administracyjnego albo posiada w tym zakresie umocowanie.
W ocenie MWINB skarżący nie legitymują się interesem prawnym w sprawie dotyczącej budynku magazynowego usytuowanego na działkach o nr ewid [...] oraz [...], obr. [...] przy ul. [...] w W. Jak wynika z analizy akt sprawy, w tym również treści zażalenia, skarżący są współwłaścicielami działki nr ew. [...], która to działka nie graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...] ani też z działką nr ew. [...], na których znajduje się sporny budynek. Nieruchomość skarżących od ww. inwestycji oddzielają działki nr ew. [...] i [...], które jak wynika z aktualnej treści księgi wieczystej Nr KW [...] stanowią własność Skarbu Państwa - Starosty Powiatu [...], który reprezentuje Skarb Państwa.
W świetle dokonanych ustaleń, z uwagi na brak interesu prawnego zdaniem organu odwoławczego skarżący nie mogą uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym budynku magazynowego usytuowanego na działkach o nr ewid [...] oraz [...], obr. [...] przy ul. [...] w W., a w konsekwencji skutecznie wnieść zażalenia na ww. rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do kwestii, podnoszonych przez skarżących, negatywnych immisji, w ocenie organu odwoławczego nie mogą one stanowić źródła ich interesu prawnego w ramach postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, a mogą być podstawą roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (możliwość ich zaistnienia przesądza co najwyżej o interesie faktycznym skarżących). MWINB podkreślił, że aby być uznanym za stronę postępowania, należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny.
Organ odwoławczy wskazał, że skarżący są wprawdzie zainteresowani rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej, jednakże nie można uznać, aby legitymowali się interesem prawnym. Organ II instancji wyjaśnił również, iż uznanie skarżącej przez PINB za stronę w omawianej sprawie, nie jest wiążące dla organu II instancji, bowiem obowiązkiem organu administracji publicznej jest badanie interesu prawnego uczestników postępowania administracyjnego na każdym jego etapie.
Skargę do Sądu na powyższe postanowienie MWINB, wnieśli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili:
1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na:
- uznaniu, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie może mieć swojego źródła w przepisach cywilnoprawnych, a wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, podczas gdy interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, do których zaliczane są także przepisy cywilnoprawne, w tym art. 140 i art. 144 k.c.;
- uznaniu, że interesem prawnym nie mogą legitymować się właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami, stanowiącymi przedmiot postępowania w sprawie samowoli budowlanej, podczas gdy powszechnie w orzecznictwie ukształtowanym na tle art. 144 k.c., a w ślad za nim także w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (wyrok NSA z 3 grudnia 2014r., II OSK 1204/13), przyjmuje się, że sąsiednia nieruchomość to nie tylko nieruchomość granicząca fizycznie z nieruchomością, na której znajduje się źródło zakłóceń, ale każda nieruchomość narażona na szkodliwe wpływy;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
a) art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego w całości i uznanie, że skarżący nie mają przymiotu stron w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] oraz nr [...], podczas gdy szkodliwy wpływ wynikający z działalności przemysłowej prowadzonej przez uczestnika na ww. nieruchomościach oddziałuje w sposób bezpośredni na nieruchomość skarżących, prowadząc do naruszenia ich prawa własności;
b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ, w tym poprzez brak ustalenia jaka jest rzeczywista skala działalności uczestnika, na czym polega działalność uczestnika i w jaki sposób działalność ta wpływa na nieruchomości sąsiadujące z nieruchomościami uczestnika, w tym nieruchomość skarżących;
c) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., tj. brak wskazania w jego treści faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia.
Powyższe zarzuty znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 5 maja 2023 r. skierowanym do Sądu swoje stanowisko w sprawie przedstawił inwestor również wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga oraz podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu, jest postanowienie MWINB z dnia 9 grudnia 2022 r., Nr 1990/2022 umarzające postępowanie zażaleniowe.
W pierwszej kolejności należy zatem rozstrzygnąć, czy skarżący posiadają przymiot strony, bowiem negatywna ocena organu odwoławczego w tym zakresie, była powodem wydania skarżonego rozstrzygnięcia.
W ocenie MWINB, skarżący nie legitymują się interesem prawnym w sprawie dotyczącej budynku magazynowego usytuowanego na działkach o nr ewid [...] oraz [...], obr. [...] przy ul. [...], ponieważ są współwłaścicielami działki nr ew. [...], która to działka nie graniczy bezpośrednio z działkami [...] oraz [...], na których znajduje się sporny budynek. Nieruchomość skarżących od ww. inwestycji oddzielają działki o nr ew. [...] i [...], które jak wynika z aktualnej treści księgi wieczystej Nr KW [...], stanowią własność Skarbu Państwa - Starosty Powiatu [...], który reprezentuje Skarb Państwa.
W ocenie MWINB negatywne immisje nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżących w ramach postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, a mogą być jedynie podstawą roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.
Zdaniem Sądu ocena ta jest błędna.
Wskazać należy, że nieruchomość skarżących, która położona jest w bliskim sąsiedztwie obiektów inwestora, narażona jest na oddziaływanie generowane przez cały kompleks budynków, a nie tylko oddziaływanie z tych działek położonych w najbliższej odległości od nieruchomości skarżących.
Jak słusznie podniesiono w skardze, o odziaływaniu wprost wypowiada się uczestnik w raportach i komunikatach giełdowych mówiąc o: "halach magazynowo - produkcyjnych o powierzchni 6.000 m2, gdzie były realizowane działania mające na celu uruchomienie zakładu wytwarzającego masy światłoutwardzalne". Uczestnik wytwarza, przy pełnej zdolności produkcyjnej, ok. 3 tony masy światłoutwardzalnej dziennie. Wszystkie powyżej opisane działania są prowadzone w odległości nie większej niż 11 metrów nieruchomości skarżących (odległość między nieruchomością skarżących a najbliżej sąsiadującym budynkiem).
Odległość tę obrazują również znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia. Skarżący słusznie także wskazali, że wszystkie nieruchomości uczestnika służą do prowadzenia działalności w zakresie produkcji i dystrybucji produktów kosmetycznych, której zakres oddziaływania znacznie wykracza poza teren inwestycji, a w związku z tym skarżący winni brać udział we wszystkich postępowaniach dotyczących obiektów budowlanych położonych na nieruchomościach uczestnika.
Zdaniem Sądu, oddalenie działki skarżących o nr ew. [...] od działek, na których zlokalizowane są obiekty, gdzie prowadzona jest działalność inwestora, w tym także przedmiotowy budynek, nie przekreśla ich statusu strony postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na tych działkach.
Wykazywany przez inwestora a następnie przez organ I instancji brak naruszenia przepisów nie oznacza, że w postępowaniu dotyczącym legalności robót przeprowadzonych w kompleksie budynków inwestora w latach 2021-2022 skarżący nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do przyznania im w ramach art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 k.p.a., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, a takie prawdopodobieństwo niewątpliwie istnieje w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. W innym wypadku, tylko w sytuacji przekroczenia norm, a więc wykazania de facto braku legalności inwestycji, miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym na celu zbadanie legalności powstałych obiektów budowlanych. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli danej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem.
W niniejszej sprawie, skarżący istnienie swojego interesu prawnego wiązali z prawem własności nieruchomości wynikającym z treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jego nieruchomość, np. przez hałas co może być wynikiem działalności prowadzonej przez inwestora polegającej na mieszaniu i emulgowaniu substancji chemicznych.
Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2017 r., II OSK 2873/16; z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/16; z 8 lipca 2015 r., II OSK 2969/13; z 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2148/13).
Dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność ewentualnego braku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji. Dlatego brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Brak przekroczenia obowiązujących norm nie jest wystarczający do stwierdzenia, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony; zaś takie stwierdzenie jednocześnie nie wyklucza, że przedmiotowa inwestycja może w ogólności oddziaływać na nieruchomość skarżących, tym bardziej, że w prawie inwestycyjnym nie ma dla tej oceny znaczenia bezpośrednie sąsiedztwo, lecz to – czy mamy do czynienia z "sąsiednią nieruchomością", które to jest pojęciem szerszym, bo wskazującym na nieruchomości nie tylko bezpośrednio sąsiadujące z inwestycją, lecz także inne, na które może dana inwestycja oddziaływać, np. przez immisje pośrednie, jak hałas i zapylenie. (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2579/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2022 r., VII SA/Wa 571/22, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W dalszej kolejności wskazać należy na przedmiot postępowania. Przypomnieć należy w tym miejscu, że skarżąca w piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r., zwróciła się do PINB z prośbą o interwencję w sprawie użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...] w W.
W sprawie początkowo w dniu 12 lipca 2022 r. wszczęte zostało postepowanie w sprawie kompleksu budynków zlokalizowanych na działce inwestora.
W ocenie Sądu niezależnie od późniejszej oceny legalności poszczególnych budynków, należy je traktować jako obiekty są ze sobą funkcjonalnie powiązane tworzące zakład produkcyjny zajmujący się wytwarzaniem mas światłoutwardzalnych ( vide raport kwartalny inwestora za II kwartał 2022 r., komunikat ESPI nr [...] z dnia [...] października 2021 r. ), wobec czego wszystkie jego części składowe winny być oceniane we wzajemnym związku.
Wskazać bowiem należy, że o interesie prawnym skarżących ocenianym przez Sąd, zadecydowała ocena całego przedsięwzięcia i jego oddziaływania, a nie jego poszczególnych elementów, w tym przedmiotowego budynku.
Odnośnie do przedmiotu postępowania, wskazać należy, że organ I instancji wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie, podczas gdy skarżąca nie domagała się kontroli legalności poszczególnych budynków, lecz kontroli legalności prac wykonanych w kompleksie tych budynków w latach 2021-2022 związanych również ze zmianą sposobu ich użytkowania.
Jak wskazywała skarżąca wspomniane roboty budowlane polegały na rozbudowie, systemu wentylacyjnego przy obiekcie położonym na działce nr [...], a także na zmianie sposobu użytkowania obiektów położonych na nieruchomości inwestora poprzez rozpoczęcie działalności produkcyjnej polegającej na przetwarzaniu substancji chemicznych.
Uproszczone postępowanie legalizacyjne może dotyczyć wyłącznie robót budowlanych polegających na budowie obiektów budowlanych, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. W niniejszej sprawie natomiast żądanie skarżących dotyczyło kontroli robót przeprowadzonych w latach 2021-2022.
Nie znajduje natomiast potwierdzenia w aktach sprawy stwierdzenie skarżących, że organ I instancji naruszył art. 49f ust. 5 pr. bud., poprzez wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego po dniu wszczęcia postępowania naprawczego z art. 50 Prawa budowlanego. Organ na podstawie art. 50 k.p.a. pismem z dnia 11 lipca 2022 r. wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego ewentualnie zaświadczenia o przyjęciu budynku do użytkowania.
Oczywiście co do zasady, możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego co do tych budynków, gdzie nie były wykonywane wskazane przez skarżącą prace związane również ze zmianą sposobu użytkowania.
Jednak co do tych elementów ( budynków) obiektu, gdzie roboty takie zostały wykonane, konieczne będzie przeprowadzenie postępowania, w którym należy wyjaśnić, czy i jakie prace wykonane zostały w latach 2021-2022 i czy z uwagi na wskazywaną w skardze konieczność uzyskania decyzji środowiskowej oraz niezgodność działalności produkcyjnej z planem miejscowym, legalizacja ta będzie możliwa.
Należy bowiem zweryfikować twierdzenie skarżących, że działalność uczestnika jest sprzeczna z obowiązującym dla jego nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w W. - część A (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W W. z dnia [...] października 2018 r.),
Jak wskazują skarżący, plan ten dla nieruchomości uczestnika przewiduje przeznaczenie pod tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej (U/MN-2). W stosunku do całego obszaru MPZP zakazano: - eksploatacji instalacji powodujących wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oraz emisję hałasu, powodujących przekroczenie standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (§ 7 pkt 3a MPZP), - lokalizacji w obszarze planu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 7 pkt 4 MPZP), - lokalizacji zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi (§ 7 pkt 5 MPZP).
Należy zatem zgodzić się ze skarżącymi, że organ naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym poprzez brak ustalenia jaka jest rzeczywista skala działalności uczestnika, na czym ta działalność polega oraz w jaki sposób działalność ta wpływa na nieruchomości sąsiadujące z nieruchomościami uczestnika, w tym nieruchomość skarżących.
Te bowiem kwestie a nie legalność wzniesienia poszczególnych budynków były przedmiotem wniosku skarżących.
Organ zatem powinien przeprowadzić uproszczone postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do budynków, co do których byłoby ono dopuszczalne, natomiast w odniesieniu do budynków, w odniesieniu do których nastąpiła ewentualna rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania rozważyć w zależności od ustaleń, wdrożenie właściwego trybu postępowania ale po uprzednim precyzyjnym ustaleniu zakresu zmian i wykonanych robót oraz ich wpływu na nieruchomość skarżących.
Zamiast podjęcia powyższych działań, organ I instancji zmienił przedmiot postępowania w ten sposób, że zamiast wyjaśnić powyższe okoliczności, rozpoczął prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego pozostawiając niejako w zawieszeniu kwestie, których ustalenia domagali się skarżący i nie kończąc formalnie postępowania w tym przedmiocie.
Powyższe uchybienia, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższą argumentację oraz uwzględni skarżących jako strony postepowania.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.