VII SA/Wa 394/21

VII SA/Wa 394/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 130/22 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art 66 ust 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2020 r., Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał P. S.A w [...], zwanym dalej "skarżącą", "P. S.A" w [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z
7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego garażu drezyn wąskotorowych, zlokalizowanego w obrębie stacji [...], wchodzącej w skład Przestrzennego Układu Komunikacyjnego [...] [...] Dojazdowej objętej wpisem do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...], w zakresie niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających obiekt przed jego dalszą degradacją, przy uwzględnieniu zachowania walorów zabytkowych jego elementów, poprzez:
- uzupełnienie ubytków tynków elewacji i stropodachu,
- wymianę uszkodzonych elementów konstrukcji dachu ( w tym krokwi również na fragmentach wspornikowych) i deskowania okapów (nie wymieniane elementy konstrukcji należy zaimpregnować),
- wymianę deskowania połaci dachowej, pokrycia papowego, elementów odwodnienia dachu ( rynien i rur spustowych) oraz obróbek blacharskich,
- przemurowanie komina w miejscach jego uszkodzeń,
w terminie do [...] listopada 2020 r.
Od powyższej decyzji P. S.A. w [...] wniosła odwołanie.
Po rozpoznaniu ww. odwołania od ww. decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skarżoną decyzją z [...] grudnia 2020r., znak: [...] (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm. dalej k.p.a), uchylił decyzję organu I instancji w części określającej termin wykonania nałożonych decyzją obowiązków i określił nowy termin do [...] marca 2021r. a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, GINB w pierwszej kolejności podkreślił, że przedmiotowy budynek garażu wyłączony z eksploatacji, zlokalizowany jest na stacji [...], wchodzącej w skład Przestrzennego Układu Komunikacyjnego [...] [...] Dojazdowej, wpisanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1995 r., znak: [...], do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...], obecnie województwa [...] pod nr [...] i stanowi obszar kolejowy, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U z 2020r., poz. 1043 ze zm.).
Następnie organ wyjaśnił, że na mocy art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r., poz. 292 ze zm.), grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy, budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach,
o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P..
Wobec powyższego, w związku z treścią art. 61 Prawa budowlanego, to P. S.A ma obowiązek utrzymywać obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy.
Dalej GINB wskazał, że dla przedmiotowego budynku w toku postępowania została opracowana [...] października 2014r. "Ekspertyza stanu technicznego budynków zlokalizowanych w obrębie stacji [...] wchodzącej w skład [...] [...] Dojazdowej - budynek garażu drezyn wąskotorowych", sporządzona przez mgr inż. P. B. oraz mgr inż. H. S.. Autorzy tej ekspertyzy zawarli następujące wnioski:
"Na podstawie oględzin budynku ustalono, że:
1. Budynek jest wyłączony z użytkowania, zamknięty i dozorowany.
2. Elementy konstrukcyjne budynku, jak mury i stropy są w złym stanie technicznym.
3. Brak części stolarki okiennej i drzwiowej oraz stwierdzono liczne pęknięcia i ubytki ścian zewnętrznych.
(...) liczne uszkodzenia konstrukcji dachu (...)".
W celu potwierdzenia aktualności wskazań zawartych w ww. ekspertyzie, przedstawiciele [...] WINB [...] i [...] września 2020 r., przeprowadzili oględziny obiektów [...] [...] Dojazdowej. W protokole dla budynku garażu drezyn wąskotorowych odnotowano zakres niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających przedmiotowy obiekt przed jego dalszą degradacją. Jednocześnie autorzy ekspertyzy stwierdzili, że " (...) na skutek posuniętych zniszczeń budynek utracił wszelkie walory architektoniczne i użytkowe i walorów tych w pełni nie można już przywrócić, w związku z powyższym budynek nie nadaje się do remontu, lecz do odbudowy".
GINB wskazał również, że z akt sprawy, w szczególności zdjęć załączonych do ww. ekspertyzy z października 2014r. i oględzin z września 2020 r., a także materiału dowodowego przekazanego [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (współdziałającego z organem I instancji) wynika bezsprzecznie, że budynek garażu jest w bardzo złym stanie i ulega ciągłej degradacji. Wobec tego zdaniem organu odwoławczego trudno w ich świetle uznać za przekonujące stanowisko skarżącej, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego, zwłaszcza jeśli sama skarżąca w odwołaniu stwierdza, że jej zdaniem przedmiotowy garaż drezyn nie nadaje się do remontu.
Dalej, organ odwoławczy powołał przepisy: art. 5 ust. 2, art. 61, art. 66, 69 dotyczące użytkowania obiektów budowlanych oraz konsekwencji wynikających z niewłaściwego ich użytkowania.
Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. ,art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, ww. regulacji nie stosuje się względem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...] przedmiotowego obiektu, nie było możliwe nakazanie jego rozbiórki. Natomiast dopuszczalne i wskazane było nałożenie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego takich obowiązków, które przynajmniej częściowo powstrzymają postępującą degradację obiektu zabytkowego (...).
Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, GINB wskazał, że co do zasady skarżąca słusznie wskazuje, że do zabytkowego obiektu budowlanego stosuje się zarówno ustawę z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 202 r. poz. 282 ze zm., dalej ustawa o ochronie zabytków) jak i ustawę Prawo budowlane. Słusznie też wskazuje skarżąca, że w trybie art. 66 Prawa budowalnego nie jest możliwe nałożenie obowiązku odbudowy obiektu, będącego w złym stanie technicznym. Nie dostrzega jednak, że nałożone obowiązki mają charakter wyłącznie konserwatorski, tj. naprawę tych elementów budynku, które są w najgorszym stanie i jedynie w minimalnym koniecznym zakresie zmierzają do powstrzymania dalszej degradacji obiektu, głównie wynikającej z przyczyn atmosferycznych. Trudno zdaniem organu traktować poważnie argumentację, że naprawa zniszczonego dachu i innego rodzaju zabezpieczenie obiektu przed czynnikami atmosferycznymi stanowią jakkolwiek rozumianą "odbudowę" obiektu.
GINB wyjaśnił również, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między ustawą Prawo budowlane, a ustawą o ochronie zabytków zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane. Tym samym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy o ochronie zabytków, rolą organów konserwatorskich jest podjęcie takich działań, które będą zmierzać do zachowania lub odtworzenia zabytkowej substancji obiektu, bez względu na stan ich zachowania. Oznacza to, że dopóki dany obiekt budowlany uznany za zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym. GINB podkreślił, że nie można dopuścić do sytuacji, w której brak dbałości o zabytek przez jego właściciela stanowiłby podstawę do rozbiórki takiego obiektu.
Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom zawartym
w odwołaniu, żaden przepis prawa nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku uzgodnienia decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowalnego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków są niezależne od uprawnień organów nadzoru budowlanego i nie wyłączają możliwości podjęcia przez nie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie zmienia tego treść art. 36 ustawy o ochronie zabytków, która obowiązek uzyskania zezwolenia konserwatora na prowadzenie określonych prac nakłada nie na organ nadzoru budowalnego, lecz zobowiązanego.
Z uwagi na fakt, że termin wyznaczony przez organ I instancji wykonania nałożonych obowiązków już upłynął, a także mając na względzie argumentację podnoszoną przez skarżącą, GINB wyznaczył nowy termin ich wykonania, kierując się zarówno zakresem nałożonych prac, jak i obiektywnymi możliwościami skarżącej do ich wykonania.
Skargę na powyższą decyzję, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polskie Koleje Państwowe S.A w [...] reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020r., nr [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
a) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a, poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego, braku szczegółowego wskazania i uzasadnienia objętych nakazem robót budowlanych i konserwacyjnych,
b) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego,
c) zakreślenie terminu wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku nieruchomym budynku magazynowego, niedostosowanego do realnych możliwości faktycznych, logistycznych, administracyjno-prawnych skarżącej, nieuwzględniającego wymogów i czasu niezbędnych do ich podjęcia w procesie budowlanym i procedurze zamówień publicznych, nieuwzględniającego terminów
i biegu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.
W ocenie strony skarżącej niewystarczające jest powołanie się przez organ wyłącznie na art. 66 ustawy Prawo budowlane, bez wskazania konkretnych przepisów prawa budowlanego, które zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 22.06.2001 r., IV SA 1103/99). W opinii strony skarżącej terminy "nieodpowiedni stan techniczny" lub "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości" nie uprawnia organu do nakładania na stronę obowiązków inwestycyjnych, a takie w istocie zostały na nią nałożone w sytuacji, gdy przedmiotowy garaż drezyn nie nadaje się do remontu. Skoro art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, wyrażonego w formie decyzji administracyjnej, a takimi pracami są nakazane roboty budowlane, to pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może zostać zastąpione obecnością i podpisaniem przez przedstawiciela wojewódzkiego konserwatora zabytków protokołu oględzin zabytku, co ma miejsce w niniejszej sprawie (Protokół oględzin z dnia [...] i [...].09.2020 r.)
Ponadto strona skarżąca wskazała, że wydana decyzja jest także wadliwa w zakresie wyznaczonego na dzień [...] marca 2021r. terminu na wykonanie obowiązków nałożonych w zaskarżonej decyzji, który jest terminem nierealnym i nie uwzględnia wymogów i czasu niezbędnego w procesie budowlanym, terminów
i procedur administracyjno-prawnych oraz procedury dotyczącej udzielania zamówień publicznych, wiążącej skarżącą. Podkreśliła również, że organ wydając zaskarżoną decyzję, w której wyznaczył bardzo krótki termin jej realizacji, nie uwzględnił obecnie panujących realiów w warunkach pandemii spowodowanej przez wirusa SARS-CoV-2, która spowodowała zamrożenie i ograniczenia w wielu dziedzinach gospodarki, w tym działalności przedsiębiorców, potencjalnych wykonawców robót budowlanych na nią nałożonych.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2020 r., nakazująca skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości odnoszących się do stanu technicznego budynku garażu drezyn wąskotorowych, zlokalizowanego w obrębie stacji [...], wchodzącej w skład Przestrzennego Układu Komunikacyjnego [...] [...] Dojazdowej, objętej wpisem do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...], w zakresie niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających obiekt przed jego dalszą degradacją, przy uwzględnieniu zachowania walorów zabytkowych jego elementów.
Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy opisany we wcześniejszej części uzasadnienia, został prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy i w konsekwencji przyjął ustalenia w tym zakresie dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB z dnia [...] grudnia 2020 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowił art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego, na właścicielu i zarządcy obiektu, spoczywa obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym i użytkowania zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.
W odniesieniu do podmiotu niewykonującego w sposób należyty obowiązków wynikających z powyższych przepisów, organ może nałożyć obowiązki określone w art. 61 Prawa budowlanego oraz zastosować regulacje przewidziane w art. 66, art. 67 czy art. 69 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.
Stosownie do treści art. 67 ust. 2, przepisu tego, nie stosuje się jednak do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że wobec wpisania przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...], nie było możliwe nakazanie jego rozbiórki.
Skarżąca nie kwestionuje swojego statusu jako właściciela przedmiotowego obiektu oraz jego złego stanu technicznego. Co do zasady skarżąca nie kwestionuje także wynikających z wyżej przytoczonych przepisów Prawa budowlanego obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego.
Zdaniem skarżącej nakazane przez organ nadzoru roboty budowlane wykraczają jednak poza zakres usunięcia nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym obiektu, ponieważ w istocie nakazują skarżącej jego odbudowę, a więc bezprawnie nakładają na skarżącą obowiązki inwestycyjne. Ponadto, jak wskazała skarżąca, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie tego rodzaju prac jak zlecone przez organ. Skarżąca podniosła także, że organ wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wskazał przepisów prawa budowlanego, które zostały naruszone i stały się podstawą do stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oraz wyznaczył nierealny termin wykonania nałożonych obowiązków.
Zdaniem Sądu powyższa argumentacja, nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać na niezasadność zarzutu naruszenia art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem przeprowadziły postępowanie dowodowe w wystarczającym zakresie. Stan techniczny budynku został potwierdzony ekspertyzą specjalistyczną oraz oględzinami. W rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego, zaś skarżąca nie wskazała, jakie jeszcze w jej ocenie dowody, powinny zostać przeprowadzone przez organ. Uzasadnienie rozstrzygnięcia GINB spełnia w ocenie Sądu wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Należy podkreślić, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że do zabytkowego obiektu budowlanego stosuje się zarówno ustawę z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej: "u.o.z."), zaś zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między ustawą Prawo budowlane, a ustawą o ochronie zabytków, zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane. Tym samym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 6 u.o.z., rolą organów koserwatorskich jest podjęcie takich działań, które będą zmierzać do zachowania lub odtworzenia zabytkowej substancji obiektu, bez względu na stan jego zachowania Oznacza to, że dopóki dany obiekt budowlany uznany za zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiedni stanie technicznym. Sąd zgadza się również z organem, że nie można dopuścić do sytuacji, w której brak dbałości o zabytek przez jego właściciela stanowiłby podstawę do rozbiórki takiego obiektu. Inny jest bowiem cel ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Celem tej ustawy jest zachowanie zabytków w jak najlepszym stanie, co wprost wynika z art. 4 u.o.z.
W rozpoznawanej sprawie, nie budzi wątpliwości, że stan techniczny przedmiotowego garażu drezyn wąskotorowych z uwagi na brak remontów i prac remontowych ze strony właściciela, którym jest skarżąca, jest nieodpowiedni i ulega stopniowemu pogorszeniu. Stan ten wynika z protokołu oględzin, oraz specjalistycznej ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy. Na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości wydania decyzji rozbiórkowej w trybie art. 67 Prawa budowlanego z uwagi na regulację zawartą w ust. 2 tego przepisu. Możliwy jest jednak do zastosowania inny tryb umożliwiający doprowadzenie tego budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Taki właśnie tryb określony w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, został zastosowany przez organ.
Nie można w ocenie Sądu podzielić argumentacji skarżącej, że nałożone na nią przez organ obowiązki, w istocie sprowadzają się do odbudowy spornego obiektu. Należy zgodzić się z organem, że mają one wyłącznie charakter konserwatorski. Polegają bowiem na naprawie tych elementów budynku, które są w najgorszym stanie i jedynie w minimalnym koniecznym zakresie zmierzają do powstrzymania dalszej degradacji obiektu, głównie wynikającej z przyczyn atmosferycznych.
Różnicę pomiędzy pojęciem remontu a odbudowy, trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Białymstoku ( do 31 grudnia 2003 r.) w wyroku z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00, ( Opubl.: ONSA 2002/2/85), wskazując, że jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu (art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), lecz odbudowy (art. 3 pkt 6 tej ustawy).
Inaczej mówiąc, remont ma miejsce, kiedy istnieje obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś odbudowa wówczas gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Przy odbudowie mieszczącej się w definicji budowy powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, z kolei przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa, to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, zakres nakazanych robót, szczegółowo wskazanych w decyzji, z pewnością nie mieści się w pojęciu odbudowy. W odniesieniu do przedmiotowego budynku, nie wchodzi także w grę jego rozbiórka a następnie odtworzenie, które to działania należałoby zakwalifikować jako odbudowę ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 443/11, LEX nr 966391).
Odnosząc się do podnoszonej w skardze konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, Sąd podziela w tym zakresie argumentację organu, że żaden przepis prawa, nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku uzgodnienia decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowalnego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia, obciąża natomiast zobowiązanego.
Odnośnie do zarzutu niewskazania przez organ konkretnych przepisów Prawa budowlanego, które zostały naruszone, a stanowiących podstawę do uznania za nieodpowiedni stanu technicznego budynku, należy wyjaśnić, że organ nie miał takiego obowiązku, ponieważ naruszenie przepisów techniczno - budowlanych nie musi być wyłączną przyczyną nieodpowiedniego stanu technicznego budynku.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3741/19, LEX nr 3071884, "przepisy r.w.t. (Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), określają zatem wymogi dotyczące projektowania, budowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, a nie wymogi dotyczące warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie przewidziano obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi, a tym bardziej obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., jakie przepisy r.w.t. zostały naruszone stanem technicznym budynku. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego nie musi być równoznaczny z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Zwykle wynika bowiem z jego zużycia, nieodpowiedniego użytkowania, braku dbałości o obiekt, czy nieprzeprowadzania okresowych obowiązkowych kontroli i napraw. Co więcej, nie każde wymagania odnoszące się do nowo wznoszonego obiektu, jakości zastosowanych przy jego budowie materiałów mają swoje odzwierciedlenie bezpośrednio w przepisach r.w.t. Te bowiem wielokrotnie odsyłają do polskich norm budowlanych, które zatwierdzane są wprawdzie przez Polski Komitet Normalizacyjny, niemniej jako takie nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Z przedstawionych powyżej względów, podanie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b w decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, jest wystarczające. Funkcją decyzji wydanej na podstawie tego przepisu jest doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest zatem ustalenie, w należcie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, czy takie nieprawidłowości zachodzą, a jeśli tak, to w jaki sposób należy je usunąć. Rozstrzygnięcie decyzji - w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości - powinno wyraźnie określać czynności, bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest zobowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego, natomiast z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, na jakiej podstawie organ przyjął, że stan techniczny obiektu budowalnego jest nieodpowiedni oraz dlaczego - w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości - nałożył obowiązki wymienione w rozstrzygnięciu decyzji. W sytuacji zatem, gdy w aktach sprawy znajdują się uznane przez organ za wiarygodne i przywołane w uzasadnieniu decyzji dowody, wymóg odniesienia się do regulacji r.w.t. należy uznać za nieznajdujący podstawy w obowiązujących przepisach (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2619/17; zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1123/14 - niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".
Nie są także zasadne argumenty skarżącej związane z trudnościami w realizacji nałożonych obowiązków a także ich zasadnością i opłacalnością, Należy bowiem wskazać, że przy ochronie zabytków, nie są brane pod uwagę kryteria opłacalności dokonywanych prac ochronnych, bowiem priorytetem są tu walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu wynikające z wpisania go do rejestru oraz ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2560/17, LEX nr 2539829).
Z treści art. 49 ust. 1 u.o.z., wynika jednoznacznie, że jednym z obowiązków, który może zostać nałożony na właściciela obiektu jest wykonanie odpowiednich robót budowlanych przy zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy. Najistotniejsze znaczenie ma w takim przypadku cel, jakiemu służyć mają wykonane roboty budowlane, a jest nim zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, które to obowiązki ciążą na właścicielu. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym obowiązkiem właściciela jest podjęcie wszelkich starań, aby przeciwdziałać dewastacji i pogorszeniu substancji zabytkowej obiektu wpisanego do rejestru zabytków.
Ponadto norma art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w razie zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek i nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wraz z określeniem terminu wykonania tego obowiązku. Nakazane w tym trybie roboty budowlane mają charakter naprawczy, a ich rodzaj oraz zasięg zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Określenie terminu wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi niezbędny element rozstrzygnięcia. Z uwagi na ujawnienie w rozpoznawanej sprawie w sposób niesporny nieodpowiedniego stanu technicznego spornego budynku, zachodziła potrzeba wydania nakazu, w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Określono też stosowny termin do usunięcia wskazanych w decyzji nieprawidłowości. Argumentacja skarżącej dotycząca nieuwzględnienia wymogów, terminów i procedur administracyjnych, którymi skarżąca jest związana, nie może być uwzględniona, biorąc pod uwagę obligatoryjny element decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jakim było określenie terminu usunięcia nieprawidłowości. Ponadto postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jest prowadzone od kilku lat, a zatem skarżąca mogła wcześniej podjąć kroki umożliwiające jej realizację nałożonych obowiązków.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.