VII SA/WA 39/25

VII SA/Wa 39/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 listopada 2024 r. nr 1522/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), decyzją
z dnia 27 listopada 2024 r., nr 1522/OPO/2024, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725, dalej: "Pr.bud"), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej także: "organ I instancji") z 23 maja 2024 r. nr 80/WLO/PB/2024, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...]
z obrębu [...] przy ul. [...] w W. – uchylił ww. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ
I instancji.
Do wydania decyzji Wojewody doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
W dniu 2 października 2023 r. do Urzędu m.st. Warszawy wpłynął wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "Inwestor", "Skarżąca")
o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...]
w W.
Prezydent m.st. Warszawy pismem z 18 października 2023 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, natomiast postanowieniem z 2 listopada 2023 r. nr 286/AB/2023 nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji projektowej.
Pismem z 3 listopada 2023 r. J. W. - strona postępowania, wniosła uwagi dotyczące planowanej inwestycji.
W dniu 2 grudnia 2023 r. wpłynęła odpowiedź Inwestora na pismo strony.
Następnie w dniu 18 kwietnia 2024 r. Inwestor przedłożył uzupełniony elektroniczny projekt budowlany.
Decyzją z 23 maja 2024 r. nr 80/WLO/PB/2024 Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...]
z obrębu [...] przy ul. [...] w W.
Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wniosła – z zachowaniem ustawowego terminu – J. W.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją z 27 listopada 2024 r., nr 1522/OPO/2024, Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 138 § 2 k.p.a. Dalej wskazał, jakich sprawdzeń – zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr.bud. powinien dokonać organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego. Przypomniał, że stosownie do art. 35 ust. 3 Pr.bud. w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości, w określonym terminie.
Wojewoda zauważył, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent m.st. Warszawy skorzystał z przysługującego mu prawa wynikającego z brzmienia art. 35 ust. 3 Pr.bud. i postanowieniem z 2 listopada 2023 r. nr 286/AB/2023 nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej.
W dniu 18 kwietnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Inwestora wraz z wyjaśnieniami w nawiązaniu do ww. postanowienia i uzupełnioną dokumentacją projektową.
Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Prezydent m.st. Warszawy zobowiązał Inwestora jedynie do usunięcia części występujących w dokumentacji sprawy nieprawidłowości materialnoprawnych.
W ocenie Wojewody, z dokumentacji sprawy w dalszym ciągu nie wynika, że projektowana inwestycja spełnia wymóg pkt 1.1.1. decyzji o warunkach zabudowy
w zakresie powierzchni biologicznie czynnej (dalej także: "PBC"). Na rysunku projektu zagospodarowania terenu wskazano, że oprócz powierzchni na gruncie rodzimym, bilansuje się PBC na stropie garażu o wartości 112 m2. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu w zestawieniu powierzchni, bilansów
i parametrów planowanej inwestycji (str. 15) wynika, że do wyliczeń uwzględniono oprócz powierzchni na stropie garażu również, PBC na dachu V kondygnacji dachu. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w wyliczeniach PBC na stropie garażu i na dachu również wskazano taką samą wartość 112 m2. Natomiast rzut dachu nad V kondygnacją nie potwierdza jednoznacznie, że taka powierzchnia występuje. Wskazana legenda rysunku i przyjętych w niej oznaczeń powierzchni biologicznie czynnej nie potwierdza zaprojektowania PBC na dachu. W oznaczeniu dachu przyjęto inną kolorystykę niż w legendzie. W tym miejscu Wojewoda zauważył, iż
w projekcie brak jest informacji, że zaprojektowana powierzchnia tychże stropodachów zapewniałaby naturalną wegetację roślin, zgodnie z definicją § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "warunki techniczne"). Zdaniem organu odwoławczego, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż zaprojektowano PBC spełniającą graniczny poziom wymaganej decyzją o warunkach zabudowy, tj. 25%. Tym samym, Wojewoda uznał, że brak jest jednoznaczności projektu w zakresie spełnienia ww. wymogu.
W przekonaniu organu odwoławczego, dodatkowej analizy przez organ
I instancji wymaga również kolejna kwestia wymieniona w pkt 1.1.1. decyzji
o warunkach zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki - max. do 16 m. Zdaniem Wojewody, nie sposób ww. wymagania wiązać jako jednoznaczne z wysokością budynku, bowiem decyzja
o warunkach zabudowy nie określa takiego wymogu. Brak jest zatem możliwości odniesienia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku do definicji w § 6 warunków technicznych. Dlatego – zdaniem Wojewody – powyższa kwestia wysokości elewacji frontowej budynku również wymaga ponownej oceny przez organ I instancji z uwagi na zastosowaną graniczną wysokość przewidzianą warunkami zabudowy.
Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na wymóg zawarty w pkt 1.21. decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którym należy zaprojektować miejsca parkingowe wg. wskaźnika - 1 miejsce na mieszkanie i nie mniej niż 1 miejsce na 60 m2 powierzchni użytkowej mieszkania. Wojewoda uznał, że wyjaśnienia wymaga jaka liczba miejsc parkingowych spełni powyższe wymogi. Kryteria określone w ilości miejsc przypadających na mieszkanie jasno wskazują, iż przy powierzchni użytkowej mieszkania większej niż 60 m2 na każde takie mieszkanie trzeba zaprojektować dodatkowe kolejne miejsce parkingowe. Tym samym, nadwyżki powierzchni lokali się nie sumują. Z zestawienia powierzchni lokali znajdującej się w 2 części projektu architektoniczno- budowlanego str. 16 - rys. A.05.02 wynika, że tylko 14 spośród 19 lokali mieszkalnych ma powierzchnię większą niż 60 m2. W związku z wyżej przytoczonymi zapisami należałoby zapewnić dla 19 mieszkań - 19 miejsc parkingowych oraz dodatkowe 14 wynikające ze wskaźnika powierzchni użytkowej odrębnie dla każdego mieszkania (a nie mieszkań). Reasumując powyższe, według Wojewody, także kwestia wymaganej wymogami decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych winna zostać ponownie przeanalizowana i uzupełniona przez organ I instancji. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że spełnienie wymagań określonych ww. warunkami zabudowy, powinny jednoznacznie wskazywać sposób przyjętych wyliczeń, celem weryfikacji spełnienia warunków.
Dalej organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania ponownej analizy przez organ I instancji spełnienia wymagań określonych w § 271 ust. 1 warunków technicznych z uwagi na lokalizację w granicy z inwestycją budynku garażu na działce odwołującej się. Wobec twierdzeń J. W. podniesionych
w odwołaniu - ściana istniejącego budynku garażowego "nie jest ścianą oddzielenia pożarowego". Zdaniem Wojewody, powyższe stanowi istotną sprzeczność ze wskazanymi przez projektanta w części opisowej projektu zagospodarowania terenu ustaleniom w zakresie istnienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącym budynku. W ocenie organu odwoławczego, rysunek projektu zagospodarowania terenu nie potwierdza istnienia tej ściany p.pożarowej. Tym samym, Wojewoda stwierdził, że brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia czy przedmiotowy budynek może być usytuowany w odległości 4 m od budynku usytuowanego
w granicy na działce sąsiedniej.
Według Wojewody, ponownej oceny przez organ I instancji wymaga ponadto kwestia czy zaprojektowano garaż od strony działki wnoszącej odwołanie całkowicie poniżej poziomu terenu i tym samym zaprojektowana pochylnia może spełniać warunek odległości w § 12 ust. 9 warunków technicznych.
Organ odwoławczy dostrzegł również, że przedłożony projekt nie zawiera prawidłowej analizy nasłonecznienia i przesłaniania z jednoznacznymi wnioskami sporządzonej dla projektowanego budynku na dwa dni równonocy, celem wykazania zgodności z § 13, § 60 warunków technicznych. Prawidłowo sporządzona analiza nasłonecznienia powinna być dokonywana na każdy z dni równonocy (21 marca i 21 września) odrębnie. Powyższe analizy powinny zdaniem Wojewody uwzględniać zarówno nasłonecznienie i przesłanianie w budynku projektowanym, jak i w budynkach sąsiednich. Tymczasem, zawarta w projekcie analiza – według organu odwoławczego – nie spełnia ww. warunków, gdyż nie została sporządzona odrębnie na dwa dni równonocy oraz brakuje analizy potencjalnej zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z wymaganiami § 13, § 60 warunków technicznych. Kwestia ta jest według Wojewody istotna z uwagi na podnoszoną przez odwołującą się ograniczoną możliwość realizacji rozbudowy lub przebudowy budynku jednorodzinnego istniejącego lub budowy nowego budynku na działce nr ew. [...]
o parametrach równoważnych dla projektowanego budynku na działce [...].
W przekonaniu Wojewody, w kontekście podnoszonych przez wnoszącą odwołanie uwag, organ I instancji winien ponownie z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. ocenić kwestię wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiednich nieruchomości pod kątem ich możliwego zabudowania.
Organ odwoławczy przypomniał zarazem, że dokonując, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. kolejnych sprawdzeń projektu budowlanego w zakresie jego kompletności, zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 5 sierpnia 2023 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1563), w przypadku uzgodnienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego lub projektu urządzenia przeciwpożarowego, sporządzonego w postaci elektronicznej: 1) kwalifikowanym podpisem elektronicznym rzeczoznawcy opatruje się plik komputerowy z tym projektem albo wszystkie pliki komputerowe z tym projektem, gdy projekt jest zapisany w więcej niż jednym pliku, oraz 2) kartę uzgodnienia projektu sporządza się w postaci elektronicznej i zapisuje w pliku komputerowym w formacie PDF, który opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym rzeczoznawcy w dniu opatrzenia tym podpisem pliku komputerowego albo plików komputerowych
z projektem.
Weryfikacja dokumentacji projektowej zatwierdzonej kwestionowaną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy wykazała, że plik zawierający projekt zagospodarowania terenu i plik zawierający projekt architektoniczno-budowlany nie zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. poż. R. R.
Również załączona do ww. plików "karta uzgodnienia projektu budowlanego"
o nazwie "ZL_18_2024.04.18 UZGODNIENIE PPOZ" nie stanowi odrębnego pliku sporządzonego w formacie PDF opatrzonego kwalifikowanym podpisem rzeczoznawcy w dniu opatrzenia tym podpisem pliku komputerowego albo plików komputerowych z projektem. Załącznik nr 18 do projektu stanowi skan pisma
z odręcznym podpisem inż. poż. R. R., który następnie został podpisany elektronicznie przez projektanta K. C., co jest niezgodne z ww. wymaganiami przepisów prawa.
W tym miejscu Wojewoda wyjaśnił, że w dotychczasowej praktyce stosowanej w tradycyjnym procesie inwestycyjno-budowlanym, polegającej na wprowadzaniu ręcznych korekt w papierowych dokumentach projektów budowlanych, inwestorzy wzywani byli do poprawienia projektów zagospodarowania działku lub terenu (PZT)
i projektów architektoniczno-budowlanych (PAB) przez organ I oraz II instancji.
W obiegu tradycyjnym inwestorzy na papierowych dokumentach nanoszą ręcznie zmiany w projektach. W momencie uruchomienia cyfrowego projektu budowlanego po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r.
w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679), z dniem 19 września 2020 r. okazało się, że praktyka ta nie może mieć zastosowania. Projekt cyfrowy składany jest do organu w plikach pdf, które projektant i organ opatrują podpisem elektronicznym, a każda zmiana powoduje powstanie nowego pliku. W związku z powyższym – zdaniem Wojewody – na etapie postępowania odwoławczego nie można dokonać zmian w cyfrowym projekcie budowlanym zarówno drobnych, jak i tych które ingerują w istotę sprawy - mamy do czynienia z nowym plikiem, który nie będzie zawierał podpisu organu I instancji. Organ odwoławczy uznał zatem, że zgodnie z nowym rozporządzeniem w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego, brak jest możliwości dostarczania zmian
w projekcie w postaci dodatkowych, nowych plików, nieprzewidzianych przez ustawodawcę.
W sytuacji jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie zatwierdzony cyfrowy projekt budowlany przez organ I instancji - według Wojewody - nie może zostać zmodyfikowany na etapie postępowania odwoławczego. Ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, nie wskazał wytycznych jak nanosić poprawki po zatwierdzeniu projektu. Aby projekt budowlany nadawał się do celów prawnych (tj. określał sposób spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 Pr.bud., a tym samym nadawał się do weryfikacji i zatwierdzenia decyzją) powinien zostać sporządzony zgodnie ze szczegółowymi regulacjami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i innymi aktami wykonawczymi mającymi zastosowanie w tym przedmiocie. Przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują możliwości dołączania do decyzji zatwierdzającej projekt w postaci elektronicznej dodatkowych plików, które jako "autopoprawka" mogły być następnie zatwierdzone przez organ II instancji.
Na marginesie Wojewoda wskazał poza tym, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, określającym sposób oznaczania nazw plików komputerowych projektu budowlanego w postaci elektronicznej, projekt powinien zawierać datę sporządzenia plików napisaną
w formacie rrrr.mm.dd. Tym samym, przy każdym naniesieniu zmian i podpisaniu pliku, powinien on w swojej nazwie zawierać aktualną datę jego sporządzenia.
W przedmiotowej sprawie pomimo dokonanych uzupełnień z 18 kwietnia 2024 r. ostatecznie przedłożono do zatwierdzenia plik oznaczony błędną datą "2023.09.29". Dodatkowo przeprowadzona przez Wojewodę Mazowieckiego weryfikacja załączników do wniosku o pozwolenie na budowę wykazała, że załączona została m.in. dokumentacja projektowa, pełnomocnictwo oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek został zaś złożony za pośrednictwem platformy e-Puap przez pełnomocnika Kamila Chmielewskiego. Do wniosku załączone zostało pełnomocnictwo nie podpisane przez reprezentację spółki. Brak podpisanego pełnomocnictwa stanowił brak formalny wniosku o pozwolenie na budowę, który jeszcze przed wszczęciem postępowania winien zostać usunięty w trybie wezwania Inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wskazany dokument w toku postępowania odwoławczego został dopiero uzupełniony przez organ I instancji, w nawiązaniu do pisma Wojewody Mazowieckiego, przy korespondencji z dnia 10 lipca 2024 r., kierowanej za pośrednictwem platformy ePuap do tego urzędu. Do elektronicznych akt sprawy dołączono elektronicznie popisane pełnomocnictwo dla K. C podpisane przez G. D. w imieniu Spółki datowane dopiero na 9 lipca 2024 r., tj. po zakończonym postępowaniu przez organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ prowadził postępowanie bez wymaganego pełnomocnictwa do reprezentacji Spółki.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję z 23 maja 2024 r. naruszył w szczególności art. 35 ust. 1 Pr.bud., nie dokonując w sposób wyczerpujący wymienionych w nim sprawdzeń.
W konsekwencji, naruszono zasady wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., natomiast zakres ponownego postępowania – według Wojewody – wykraczałby poza kompetencje organu odwoławczego.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc sprzeciw do tutejszego Sądu.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 Pr.bud. ponieważ zaskarżona decyzja uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 maja 2024 r. nr 80/WLO/PB/2024 o pozwoleniu na budowę i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, mimo, że pozwolenie na budowę nie zostało wydane z naruszeniem prawa, naruszając w ten sposób prawo Skarżącej do zabudowy nieruchomości gruntowej (zasadę wolności budowlanej) określone
w powołanym art. 4 Pr.bud.;
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § pkt 2 k.p.a. ponieważ pozwolenie na budowę nie zostało wydane z naruszeniem prawa i wobec tego Wojewoda Mazowiecki niezasadnie uznał, że Prezydent m. st. Warszawy nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń w szczególności wymienionych w art. 35 ust. 1 Pr.bud.
i niezasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy;
3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. formułującego zasadę prawdy obiektywnej, ponieważ Wojewoda nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia przez Skarżącą wątpliwości i ustalenia dokładnego stanu faktycznego
w sprawie, mając na względzie słuszny interes Skarżącej jako strony;
4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. formułującego zasadę zaufania do władzy publicznej, ponieważ Wojewoda nie podejmując żadnych czynności w celu wyjaśnienia wątpliwości przez Skarżącą, nadużył zaufania do władzy publicznej;
5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 k.p.a. formułującego zasadę informowania stron, ponieważ Wojewoda wbrew temu przepisowi nie informował Skarżącej o wątpliwościach przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego
w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę, a w wypadku gdyby Sąd nie przychylił się do tego wniosku, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz
o zobowiązanie organu do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu potwierdzenia, że zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są nieuzasadnione.
W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca wskazała m.in. na niezasadność twierdzeń organu odwoławczego co do zbyt małej powierzchni biologicznie czynnej. Powinna ona wynosić 25%, to jest w przypadku działki inwestycyjnej - 234,75 m2, przy czym co najmniej połowa tej powierzchni ma być na gruncie rodzimym. Zdaniem Skarżącej, osoba analizująca sprawę nie zsumowała prawidłowo powierzchni. Zsumowanie PBC na gruncie rodzinnym (122,93m2) z PBC na stropie garażu (112 m2) już daje 234,93 m2, co jest powyżej wymaganego minimum. Dodatkowo osoba prowadząca sprawę nie odczytała prawidłowo legendy w projekcie dodatkowej PBC na dachu i wobec tego zakwestionowała sposób jej zaprojektowania. Skarżąca nawet jej nie dodała do obliczeń, gdyż suma PBC na poziomie 0 już jest większa niż wymagane 25%.
Skarżąca podnosi ponadto, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki ma wynosić maksymalnie do 16 m. Attyka ma wysokość 15,98 m, balustrada 16,96 m. Dyskusyjną kwestią jest to czy zabezpieczenie bezpieczeństwa pracowników technicznych jest wysokością budynku. Powołując się na treść § 6 warunków technicznych, Skarżąca wskazuje, że na ostatniej kondygnacji budynku znajduje się kotłownia, maszynownia dźwigu klatka schodowa umożliwiająca dojście do tych technicznych pomieszczeń.
W ocenie Skarżącej, organ odwoławczy nieprawidłowo zintepretował również zagadnienie miejsc parkingowych. Wojewoda błędnie zakwestionował bowiem przeliczanie nadwyżek powierzchni lokali i sposób ich sumowania.
Zdaniem Skarżącej, organ odwoławczy niezasadnie zakwestionował także odległość 4 m od budynku usytuowanego w granicy działki sąsiedniej rozważając twierdzenia strony, która wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, czy ściana istniejącego budynku garażowego jest ścianą oddzielenia pożarowego.
Dalej Skarżąca wyjaśnia, że wbrew wątpliwościom Wojewody, zaprojektowana rampa znajduje się poniżej terenu, zatem nie musi spełniać wymagań w zakresie odległości, o których mowa w § 12 ust. 9 warunków technicznych. Wynika to
z przekroju załączonego do projektu budowlanego.
Odnośnie zaś kompletności załączonej do projektu analizy nasłonecznienia, przesłaniania potencjalnej zabudowy na działkach sąsiednich, Skarżąca sygnalizuje gotowość dołączenia kolejnej linijki światła, uwzględniającej możliwość potencjalnej rozbudowy i nadbudowy budynku na działce [...], mając na względzie parametry zbliżone do określonych w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.
Według Skarżącej, bezpodstawny jest natomiast zarzut odnośnie sposobu podpisania podpisem kwalifikowanym dokumentu o nazwie "ZL_18_2024.04.18 UZGODNIENIE PPOZ". Dokument został bowiem podpisany w papierowej wersji przez inż. poż. R. R., który następnie został podpisany elektronicznie przez projektanta K. C. Projekt jest uzgodniony technicznie a forma jego podpisania nie oznacza braku uzgodnienia. Niezależnie od tego Skarżąca wyjaśnia, że taki sposób podpisywania i dostarczania do urzędu dokumentów podpisanych elektronicznie jest standardowy i został zaakceptowany przez Wydział Architektury Dzielnicy W. W.
Zdaniem Skarżącej, niezgodny z prawdą jest także zarzut co do braku podpisanego pełnomocnictwa przez reprezentację Spółki będącej właścicielem nieruchomości udzielonej projektantowi. Skarżąca wyjaśnia w tym względzie, że pełnomocnictwo zostało złożone prawidłowo, na potwierdzenie czego składa
w załączeniu potwierdzenie dokumentów i daty oraz pliki elektroniczne z EPUAP. Jej zdaniem, zarzut ten może wynikać z faktu, że po pewnym czasie urzędnik prowadzący sprawę poprosił o ponowne pełnomocnictwo bo tamtego nie mógł albo nie umiał otworzyć. Pełnomocnictwo zostało jeszcze raz sporządzone i jeszcze raz wysłane do Urzędu. Zostało dosłane jeszcze raz nowe podpisane pełnomocnictwo, są więc dwa pełnomocnictwa w sprawie.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw okazał się zasadny.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 listopada 2024 r., nr 1522/OPO/2024, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której Skarżąca wniosła sprzeciw, uregulowany
w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 maja 2024 r. nr 80/WLO/PB/2024, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.
Wobec powyższego zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej co do zasady ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi
I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy zatem podkreślić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 589/17, LEX nr 2429543), tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.
Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie.
Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Wojewoda nie wykazał, zdaniem Sądu, aby postępowanie organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało tak "znacznego" uzupełnienia, które nie mogłoby zostać dokonane przez organ odwoławczy.
Przede wszystkim Sąd dostrzegł, że w oparciu o przedłożoną przez Inwestora dokumentację projektową organ odwoławczy dokonał w znacznym zakresie oceny prawidłowości stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy dotyczącego zgodności planowanego zamierzenia z przepisami wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika natomiast dość wyraźnie, że organ odwoławczy po prostu nie podzielił stanowiska organu I instancji co do prawidłowości przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań w kwestii np.: powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokości budynku i liczby zaprojektowanych miejsc parkingowych wg. wskaźników określonych w decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczalności usytuowania planowanego budynku w odległości 4 m od obiektu usytuowanego w granicy na działce sąsiedniej, czy wreszcie tego, czy zaprojektowany zjazd do garażu od strony sąsiedniej działki znajdować się będzie poniżej poziomu terenu. W odniesieniu do wszystkich powyższych zagadnień ze wskazań Wojewody jednoznacznie wynika, że organ ten nie zgodził się
z ustaleniami Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiotowym zakresie. Wojewoda uznał więc za niezbędne dokonanie przez organ I instancji ponownej "analizy"
i "oceny" zgodności przyjętych rozwiązań projektowych bądź to z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy (powierzchnia biologicznie czynna, wysokość zabudowy i wskaźnik liczby miejsc postojowych) bądź też rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (zachowanie odległości i wymagań przeciwpożarowych od zabudowań na nieruchomości sąsiedniej, a także usytuowania zjazdu do garażu poniżej poziomu terenu).
Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom Wojewody, w przedmiotowym zakresie konieczne jest jedynie dokonanie ponownej analizy i oceny sprawy
w kontekście mających zastosowanie norm prawnych, nie zaś przeprowadzenie postępowania dowodowego w istotnej części. Świadczy o tym już sama treść rozważań organu odwoławczego, który w gruncie rzeczy nie zgadza się z ustaleniami Prezydenta m.st. Warszawy. Tak też, Wojewoda wskazał m.in. na wątpliwości dotyczące spełnienia warunku zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, jednak zastrzeżenia te wiąże jedynie z odmiennym od organu I instancji odczytem i zsumowaniem wartości tych powierzchni wynikających z przedłożonej przez Inwestora dokumentacji projektowej. Również w zakresie wysokości budynku wątpliwości organu odwoławczego dotyczyły li tylko tego, czy przyjęte rozwiązanie
w postaci balustrady zaprojektowanej z przekroczeniem maksymalnej wysokości budynku wynoszącej według decyzji o warunkach zabudowy 16 m jest tu dopuszczalne. Sam Wojewoda podkreśla zresztą, że jego zdaniem kwestia ta wymaga "dodatkowej analizy przez organ I instancji". Podobnie Wojewoda nie zgodził się ze sposobem wyliczenia przez organ I instancji liczby miejsc postojowych wymaganej ze względu na liczbę zaplanowanych w budynku lokali mieszkalnych, których powierzchnia przekraczać będzie 60 m2. Niemniej, i w tym względzie Wojewoda uznał za konieczne jedynie "wyjaśnienie jaka liczba miejsc parkingowych spełni wymogi określone w pkt 1.21. decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie
z którym należy zaprojektować miejsca parkingowe wg. wskaźnika - 1 miejsce na mieszkanie i nie mniej niż 1 miejsce na 60 m2 powierzchni użytkowej mieszkania".
W żadnym z powyższych przypadków organ odwoławczy nie wskazał jednak, by koniecznie było w tym zakresie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Z wytycznych Wojewody zdaje się natomiast wynikać potrzeba dokonania wyłącznie ponownej analizy złożonej dokumentacji projektowej
z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Wojewodę. Tym samym, nie można uznać, by powyższe działanie wymagało uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i by nie mogło być ono przedmiotem postępowania odwoławczego.
Nawet zaś gdyby przyjąć, że w odniesieniu do wskazywanych wyżej przez organ odwoławczy wątpliwości dotyczących prawidłowości rozwiązań przyjętych
w badanej dokumentacji projektowej, konieczne może okazać się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień Inwestora lub projektanta, to wbrew stanowisku Wojewody, również i te działania nie mogą być uznane za wykraczające poza kompetencję organu odwoławczego i zakres postępowania, jaki może być przeprowadzony
w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. w drugiej instancji, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.
Sąd dostrzegł, że z rozważań Wojewody wynika, iż dodatkowych wyjaśnień ze strony Inwestora mogą ewentualnie wymagać zagadnienia dotyczące spełnienia wymagań określonych w § 271 ust. 1 warunków technicznych z uwagi na lokalizację w granicy z inwestycją budynku garażu na działce odwołującej się (zaprojektowania ściany oddzielenia pożarowego) oraz zaprojektowania garażu od strony działki sąsiedniej całkowicie poniżej poziomu terenu i tym samym, czy zaprojektowana pochylnia spełnia warunek odległości wynikający z § 12 ust. 9 warunków technicznych. Jednakże nawet w tych aspektach organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany wymaga w pierwszej kolejności "ponownej analizy" i dopiero w razie nie dających się usunąć wątpliwości – koniecznie może okazać się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od Inwestora lub uzupełnienia dokumentacji projektowej.
Z kolei jedynym elementem dokumentacji projektowej, którego niewątpliwą potrzebę uzupełnienia dostrzegł Wojewoda, jest poprawnie sporządzona (dla obydwu dni równonocy) analiza nasłonecznienia i przesłaniania, z uwzględnieniem zabudowy o tożsamych parametrach, która mogłaby zostać zrealizowana na nieruchomości sąsiedniej.
Jednakże w ocenie tutejszego Sądu, uzupełnienie tego rodzaju braków projektu budowlanego z całą pewnością może zostać zrealizowane w ramach procedury odwoławczej. Tak bowiem, w literaturze zwraca się uwagę, że przepisy prawa materialnego należy interpretować łącznie z regulacjami wynikającymi
z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji władny jest z reguły we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy. Trzeba pamiętać, że zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Organ administracji zaś, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (por. wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000, nr 9, poz. 338; wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, LEX nr 47269; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r., II SA/Ol 187/10, LEX nr 577636; tak też: A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016).
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażane jest stanowisko, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 684/22, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje natomiast wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić
w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981/2, poz. 88).
Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że pewne istotne nawet zagadnienia wymagają wyjaśnienia. Wówczas jednak organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu stron do sanowania tego rodzaju nieprawidłowości. Jeśli strona, bądź strony, usuną nieprawidłowości, decyzja organu II instancji może być wydana
w warunkach istnienia sanowanego materiału dowodowego.
Poza odmienną oceną zgromadzonego materiału, podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być więc – wspomniane wyżej - braki tego rodzaju, które organ odwoławczy z łatwością może na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. uzupełnić we własnym postępowaniu. Jak już wcześniej wyjaśniono, podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest bowiem nie tylko tym, że decyzja organu
I instancji wydana została z naruszeniem prawa; musi jeszcze zachodzić potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jednocześnie "przekracza" kompetencje organu II instancji.
W kontrolowanej decyzji Wojewoda Mazowiecki nie wykazał, aby taka "potrzeba", wobec podniesionych przez ten organ kwestii merytorycznych, zachodziła w niniejszej sprawie. Konieczność nawet ewentualnego uzupełnienia dokumentacji projektowej w pewnym zakresie i wyjaśnienia nasuwających się wątpliwości
w kontekście obowiązujących i znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego nie stanowi bowiem o wystąpieniu żadnej z przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i nie uzasadnia zastosowania tego przepisu.
Przemawia za tym zarówno zasada zaufania do władzy publicznej, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., jak i przede wszystkim reguła szybkości i prostoty (ekonomiki) postępowania wskazana w art. 12 § 1 k.p.a. Ponownie wypada podkreślić, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady, ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1202/21, CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że Wojewoda nie wykazał, aby w kontrolowanym przypadku miała miejsce sytuacja, w której przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie wykraczałoby poza ramy wyznaczone w art. 136 § 1 k.p.a., nie wskazują na to także akta sprawy. Organ odwoławczy – w ocenie tutejszego Sądu całkowicie słusznie dostrzegł wątpliwości dotyczące oceny niektórych zagadnień występujących
w sprawie, a być może wadliwie ocenionych przez organ I instancji. Trafnie zauważył również potrzebę uzyskania dodatkowych wyjaśnień lub częściowego uzupełnienia złożonej dokumentacji projektowej. Zdaniem Sądu, tego rodzaju wadliwości postępowania przed organem I instancji mogły jednak zostać naprawione w ramach procedury odwoławczej przed Wojewodą. Organ odwoławczy mógł samodzielnie wezwać Inwestora, w oparciu o uprawnienie wynikające z art. 35 ust. 3 Pr.bud. do doprowadzenia do zgodności projektu z przepisami wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Z całą pewnością za zasadnością uchylenia decyzji organu I instancji nie przemawiały również dostrzeżone przez organ odwoławczy braki w opatrzeniu niektórych plików (zawierających projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz kartę uzgodnienia projektu budowlanego) kwalifikowanym podpisem rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. poż. R. R. Nie są to bowiem wady, których eliminacja nie mogłaby nastąpić w postępowaniu odwoławczym.
W ocenie Sądu, na aprobatę nie zasługuje poza tym stanowisko Wojewody dotyczące prowadzenia przez organ I instancji postępowania z wniosku złożonego przez osobę nie posiadającą ku temu stosownego umocowania ze strony Inwestora. Kwestia ta została wyjaśniona przez Skarżącą, a skoro – jak przyznał sam organ odwoławczy – do elektronicznych akt sprawy dołączono następnie elektronicznie popisane pełnomocnictwo dla K. C. podpisane przez G. D. działającego w imieniu Spółki, to brak było przekonujących podstaw by przyjąć, że czynności dokonane w postępowaniu przez pełnomocnika były wadliwe.
Sąd nie zgodził się także ze stanowiskiem Wojewody, który uznał, że wobec wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r.
w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679), na etapie postępowania odwoławczego nie można już dokonywać jakichkolwiek zmian w cyfrowej dokumentacji projektowej. W tym kontekście wymaga odnotowania chociażby stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które tutejszy Sąd w pełni podziela, a który przyjął, że w toku postępowania odwoławczego w dalszym ciągu istnieje możliwość dokonania poprawek
w zatwierdzonym projekcie budowlanym w postaci elektronicznej, gdy będzie on wymagał uzupełnienia lub korekty. Wyjaśniając tę kwestię wspólnie z pracownikami urzędów wojewódzkich przyjęto rozwiązanie, jak należy postępować w takiej sytuacji: "Otóż poprawka w danym elemencie projektu budowlanego może być dostarczona
w postaci pliku zawierającego tylko tę poprawkę, a nazwa pliku będzie zawierać datę sporządzenia poprawki. Data w nazwie pliku będzie więc wskazywała na różnicę pomiędzy projektem, a poprawką" (zob.: https://www.gunb.gov.pl/aktualnosc/ii-spotkanie-grupy-roboczej-z-przedstawicielami-urzedow-wojewodzkich, zob. także na: https://zpr.pdl.piib.org.pl/2023/03/20/poprawki-w-elektronicznym-projekcie-budowlanym-na-etapie-ii-instancji/).
Wymaga poza tym zauważenia, że pomimo zmiany przepisów wykonawczych do ustawy - Prawo budowlane możliwość skorzystania ze środka przewidzianego
w art. 35 ust. 3 Pr.bud. w żadnym razie nie została obecnie zastrzeżona wyłącznie do kompetencji organu I instancji. O ile zatem Wojewoda stwierdził, że konieczne jest ponowne wezwanie Inwestora do uzupełnienia lub poprawienia wadliwości złożonej dokumentacji projektowej li tylko w przedmiotowym zakresie, to był w pełni uprawniony do samodzielnego działania w tym względzie. Następnie mógł też samodzielnie dokonać oceny złożonych dokumentów i wyjaśnień
z uwzględnieniem mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, skoro zobowiązany jest wyjaśnić ponownie sprawę w jej całokształcie.
Z uwagi na zaprezentowaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Wobec powyższego, Wojewoda Mazowiecki ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności zobowiązany będzie rozważyć możliwość zastosowania
w sprawie dyspozycji przepisu art. 35 ust. 3 Pr.bud. wzywając Inwestora do wyjaśnienia bądź poprawienia przedłożonej dokumentacji projektowej we wskazanej części, wyjaśniając przy tym Inwestorowi przyjęte przez siebie rozumienie przepisów decyzji o warunkach zabudowy oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do którego zajmowanie stanowiska przez tutejszy Sąd byłoby przedwczesne. W dalszej kolejności, w zależności zaś od stanowiska i postępowania Inwestora, organ odwoławczy dokona merytorycznej oceny całości przedłożonej dokumentacji projektowej, czemu powinien dać wyraz w ponownej decyzji rozpoznającej sprawę
w jej całokształcie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).