VII SA/Wa 382/23

VII SA/Wa 382/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1961/23 - Wyrok NSA z 2024-10-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 61 a, art. 122a, art. 122g, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30 ust. 5, 5aa, 6a art. 151
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Aneta Żak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2023 r. sprawy ze skargi Parku [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2022 r. znak: DOA.7111.275.2022.MML w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 8 grudnia 2022 r. znak: DOA.7111.275.2022.MML, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Parku Narodowego [...] ( dalej: "skarżący", "Park Narodowy"), na postanowienie Wojewody [...] ( dalej: "Wojewoda", "organ I instancji", "organ wojewódzki") z [...] października 2022 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda postanowieniem z [...] października 2022 r., znak: [...], odmówił wszczęcia, na wniosek Parku Narodowego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności Starosty [...] ( dalej: "Starosta") dotyczących zgłoszeń budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej z 10 sierpnia 2021 r., zgłoszeń budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej z 25 sierpnia 2021 r., zgłoszeń budowy sześciu budynków rekreacji indywidualnej z 22 września 2021 r. oraz zgłoszenia budowy oczyszczalni ścieków dla budynków rekreacji indywidualnej z 23 czerwca 2022 r., na działce nr ew. [...], obręb ew. [...] [...], gm. [...].
Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego z[...] października 2022 r., zażalenie złożył Park Narodowy.
Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia i analizie akt sprawy GINB stwierdził, że podaniem z 26 lipca 2022 r. Park Narodowy wniósł o stwierdzenie nieważności wszystkich czynności Starosty, polegających na milczącym załatwieniu sprawy - poprzez niewniesienie sprzeciwu - dotyczących dziesięciu zgłoszeń budowlanych odnoszących się do działki nr [...], obręb [...], m. [...], gmina [...], dotyczących budowy dwunastu parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 35 m2 każdy, na działce nr ew. [...] oraz dotyczącego budowy oczyszczalni ścieków dla budynków rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...].
Starosta nie wniósł sprzeciwu wobec żadnego z ww. zgłoszeń.
Organ odwoławczy wskazał, że art. 30 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. wg stanu na dzień złożenia ww. zgłoszeń z 22 września 2021 r., z 25 sierpnia 2021 i z 10 sierpnia 2021 r. oraz Dz. U z 2021 r., poz. 2351 ze zm. wg stanu na dzień złożenia ww. zgłoszenia z 23 czerwca 2022 r.), nie przewiduje dla braku sprzeciwu żadnej formy, w szczególności decyzji administracyjnej lub postanowienia.
W związku z tym należy przyjąć, że do uznania, iż organ nie wyraził sprzeciwu, wystarczające jest milczenie organu. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
GINB zaznaczył, że stosownie do przepisu art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne (podmiotowe i przedmiotowe) warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania. Przesłanką przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania jest skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., które wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną.
Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Natomiast jeżeli organ zdecyduje się wnieść sprzeciw, to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
GINB podniósł, że przyjęcie zgłoszenia, na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, nie jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu przepisów Rozdziału 8a k.p.a. Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Przepis art. 30 Prawa budowlanego regulujący instytucję zgłoszenia robót budowlanych nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a. Nie wynika z niego zatem, że brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych stanowi milczące załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 122a k.p.a.
Z brzmienia art. 122a § 1 k.p.a. wynika, że tryb określony w rozdziale 8a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej. Tymczasem w przepisach prawa budowlanego brak jest takiego odesłania. Brak jest więc przesłanek do stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów rozdziału 8a k.p.a.
Jednocześnie z ostrożności procesowej organ wskazał odnosząc się do zarzutów zażalenia, że nawet gdyby przyjąć, że regulacja art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada w istocie milczącej zgodzie, zdefiniowanej w art. 122a § 2 k.p.a., to brak jest podstaw do uchylenia postanowienia organu wojewódzkiego.
Organ powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21) wskazał, że przesądzenie, iż art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego dopuszcza milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122 § 2 pkt 2 k.p.a., nie oznacza automatycznie, że sprawa załatwiona wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 122g k.p.a.
W odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia. W sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego), nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Organ podniósł, że należy zgodzić się z poglądami, że Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a.
Wobec powyższego GINB stwierdził, że należało utrzymać w mocy postanowienie Wojewody z [...] października 2022 r. Organ dodał, że z uwagi na formalny charakter podjętego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty zażalenia nie mogły być poddane ocenie.
Odnosząc się do zarzutu zażalenia naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że instytucja wstrzymania wykonania, o której mowa w art. 159 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w toku prowadzonego postępowania, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.
Skargę na powyższe postanowienie GINB, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący Park Narodowy reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
I. Odnośnie do istnienia procesowej podstawy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności czynności, tj. co do uznania, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności milczącej zgody organu (brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno- budowlanej) - ponieważ czynność z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie jest milczeniem organu zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a które również spowodowało nierozstrzygnięcie istoty przedmiotowej sprawy, a więc kwestii, czy niewniesienie sprzeciwu od zamiaru budowy będące milczącą zgodą organu podlega zaskarżeniu środkiem nadzwyczajnym w postaci wniosku o stwierdzenie nieważności czynności wywołanego zgłoszeniem, tj.:
1) przepisu art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 122g k.p.a. i w związku z art.
30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez całkowite pominięcie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 122g k.p.a. w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że:
a) powstanie uprawnienia do wykonania robót budowlanych w wyniku zgłoszenia nie podlega potwierdzeniu poprzez wydanie aktu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a zatem nie można w sprawie nim zakończonej żądać stwierdzenia nieważności czynności, gdyż stwierdzeniu nieważności podlegają tylko sprawy zakończone ww. formami działania administracji;
b) do zgłoszenia i milczącego załatwienia sprawy regulowanego przepisami art. 29-31 ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania przepisy k.p.a., podczas gdy:
- z brzmienia art, 122a § 2 pkt 2 k.p.a. wynika, że niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji stanowi milczącą zgodę - a zatem jest formą rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie jedynie czynnością materialno-techniczną;
- dla wszczęcia procedury nieważnościowej na podstawie art. 122a § 2 pkt 2 w zw. z art. 122g zd. 2 k.p.a. nie ma znaczenia kwalifikacja prawna milczącej zgody organu jako czynności materialno-technicznej lub jako rozstrzygnięcia merytorycznego, skoro przepisy prawa wyraźnie dopuszczają możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego względem milczącej zgody;
- z literalnego brzmienia art. 122g zd. 2 k.p.a. wynika, że milczące załatwienie sprawy (a więc w tym wypadku załatwienie jej zgodnie z wnioskiem-zgłoszeniem zamiaru budowy obiektu budowlanego na podstawie Prawa budowlanego, tj. milcząca zgoda) wywołuje skutki prawne takie jak decyzja administracyjna;
- z żadnego przepisu Prawa budowlanego dotyczącego zgłoszeń budowy obiektu budowlanego oraz milczącej zgody organu nie wynika, że nie stosuje się do nich przepisów k.p.a.;
- art. 122a § 2 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że niewniesienie sprzeciwu - m.in. wskazanego w art. 30 ust 6 ustawy Prawo budowlane - stanowi milczące załatwienie sprawy;
2) przepisu art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku żart. 122g k.p.a. i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy art. 122g k.p.a. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skoro czynność w postaci milczącego załatwienia sprawy nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, nie ma podstaw, aby zastosować wobec niego tryb nadzwyczajny w postaci stwierdzenia nieważności czynności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; podczas gdy z samej treści przepisu art. 122g k.p.a. wynika, że do spraw załatwionych milcząco stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 (Wznowienie postępowania) i 13 (Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji).
II. Odnośnie materialnoprawnej podstawy stwierdzenia nieważności czynności w postępowaniu zakończonym milczącą zgodą, tj. co do uznania, że procedura zgłoszeniowa nie wymaga zbadania czy zachodzi potrzeba uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.
3) przepisu art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 158 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a., a tym samym nieuzasadnione niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...]; podczas gdy w niniejszej sprawie, na skutek nieuzyskania przez Starostę [...] wymaganego przepisami stanowiska innego organu w postaci stanowiska Dyrektora Parku Narodowego [...], a także decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności takiego działania, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniem sprawy Wojewodzie Pomorskiemu do ponownego rozpoznania celem wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. czynności skutkujących milczącym załatwieniem sprawy;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 30 ust. 2a pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. poprzez ich niezasadne pominięcie i w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych nie należy dołączyć decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy:
- z treści art. 30 ust. 2a pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenia, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw;
- odrębną ustawą jest w tym wypadku ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, a z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie;
2) art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezasadne pominięcie i w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że nie miał on zastosowania, skoro w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, podczas gdy ze względu na treść art. 30 ust. 2a pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. w niniejszej sprawie wymagana była decyzja o warunkach zabudowy, a jej nieuzyskanie przez inwestora naruszało obowiązujące przepisy i jako takie powinno stanowić podstawę wniesienia przez Starostę [...] sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr [...].
Mając na uwadze powyższe, wniesiono:
1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i coraz art. 150 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] w całości;
2) ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;
3) na podstawie art. 200 P.p.s.a. - o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej przepisami.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarga ma na celu zwalczenie argumentów GINB, a wcześniej Wojewody [...] i ubocznie także Starosty [...], na podstawie których przyjęto, że nie jest prawnie dopuszczalne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego (zgłoszenie budowlane) zakończonego milczącą zgodą organu. O możliwości prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności czynności w takich realiach procesowych przesądza wprost przepis art. 122g § 2 pkt 2) w zw. z art. 122g k.p.a. Problem w tej sprawie może polegać co najwyżej na tym jakie przepisy procedury nieważnościowej należy stosować, ale nie na tym, czy procedura nieważnościowa w ogóle może mieć zastosowanie.
Aktualne stanowisko organu wskazuje, że nie ma prawnej możliwości kontroli działania Wojewody, a wcześniej Starosty, który - nie wiadomo z jakich względów i dlaczego - milcząco zaakceptował zgłoszenie budowlane dotyczące inwestycji w otulinie parku narodowego, a więc na pewno zagrażającej przyrodzie. Takie stanowisko jest wadliwe także z uwagi na to, że ten sam organ I instancji uznał, że nie jest prawnie dopuszczalne wszczęcie postępowania wznowieniowego (9 postanowień w przedmiocie dotyczącym niniejszego postępowania). Te rozstrzygnięcia zostały także zaskarżone przez Park Narodowy [...] - skargi do WSA w Gdańsku skierowano w dniu 22 grudnia 2022 r.
Podniesiono, że organ nie dostrzega żadnej prawnej możliwości kontroli inwestycji budowlanej realizowanej na zgłoszenie w fazie przed jej realizacją bądź w trakcie realizacji. Pozostawienie kompetencji w zakresie kontroli realizacji budowy organom nadzoru budowalnego wypacza całkowicie sens tych działań administracji publicznej, które mogłyby doprowadzić do niepowstania negatywnych skutków naruszenia przepisów prawa.
Oprócz ww. kwestii procedury administracyjnej, powstaje wątpliwość co do działania Starosty w granicach prawa. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. w piśmie z dnia 7 grudnia 2022 r. wskazał, że pismem z dnia 21 listopada 2022 r. zawiadomiono Prokuraturę Rejonową w C. o możliwości popełnienia przestępstwa urzędniczego (niedopełnienie obowiązków) przez Starostę w związku z zaniedbaniami przy zgłoszeniu ww. inwestycji.
Do niniejszej skargi załączono pisma, które potwierdzają ww. okoliczności, tj.:
1) postanowienie Starosty [...] z dnia 11 sierpnia 2022 r. w przedmiocie postępowania wznowieniowego;
2) postanowienie Wojewody [...] z dnia 16 listopada 2022 r. w przedmiocie postępowania wznowieniowego;
3) pismo Prokuratury Okręgowej z dnia 7 grudnia 2022 r.
Zarzucono, że w niniejszej sprawie nie można zgodzić z tym twierdzeniem GINB, że:
- brak zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie jest milczącym załatwieniem sprawy, co powoduje, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania niezwinnościowego w oparciu o przepisy k.p.a.; NSA w wyroku z dnia 22 marca 2022 r., sygn.. akt: II OSK 933/21 wskazał, że: "Mechanizm nabycia uprawnienia do realizacji robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia regulują przepisy ustawy - Prawo budowlane, które uzależniają dopuszczalność przystąpienia do wykonywania takich robót od zachowania (milczącej zgody) organu";
- nawet gdyby przyjąć, że czynność z art. 30 ust 6 ustawy Prawo budowlane jest milczącym załatwieniem sprawy, to nie jest dopuszczalne prowadzenie względem tej czynności postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a.;
- brak jest w ogóle możliwości weryfikacji działania Starosty na etapie wcześniejszym niż weryfikacja poprawności wykonywania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego, czyli już na etapie rozpoczęcia inwestycji.
Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie GINB nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GINB z dnia 8 grudnia 2022 r., znak: DOA.7111.275.2022.MML, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2022 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie dokonanych zgłoszeń.
Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, stanowił art. 61 a § 1 k.p.a. Przepis ten określa dwie przesłanki, które powodują niemożność wszczęcia postępowania w danej sprawie, a mianowicie jeżeli podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną oraz jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte".
Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, należy jednak rozumieć przez nie takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
W niniejszej sprawie w ocenie organów przyczyną taką, uniemożliwiającą wszczęcie postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności Starosty ( milczącego załatwienia sprawy ) w odniesieniu do wskazanych we wniosku zgłoszeń, jest okoliczność, że do zgłoszenia zamiaru budowlanego dokonanego na podstawie art. 30 Prawa budowlanego zaakceptowanego poprzez niewniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, zastosowanie mają wyłącznie regulacje zawarte w Prawie budowlanym.
Przepis art. 30 ustawy Prawo budowlane, regulujący instytucję zgłoszenia robót budowlanych, nie zawiera natomiast wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a. Nie wynika z niego zatem, że brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych stanowi milczące załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 122a k.p.a. Oznacza to, że brak jest możliwości wzruszenia tej formy zakończenia procedury zgłoszeniowej w trybie stwierdzenia nieważności.
Z kolei skarżący prezentuje pogląd, że wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej brakiem wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego jest możliwe, co wynika z art. 122g k.p.a.
Sąd orzekający w sprawie, co do zasady podziela powyższe stanowisko organów.
Wskazać należy, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., wprowadzono do kodeksu postępowania administracyjnego między innymi rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy".
Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W myśl art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Zgodnie z art. 122g k.p.a., do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1.
Kwestią sporną w orzecznictwie było to, czy przepisy Działu II Rozdziału 8a k.p.a., mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (w przypadku braku sprzeciwu).
Część orzecznictwa stoi na stanowisku, że przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20, wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 941/18, wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 197/21, wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2021 r., VII SA/Wa 1856/20, wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2022 r. VII SA/Wa 803/22), według natomiast drugiej grupy poglądów, unormowanie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r, II OSK 427/21, wyrok WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 663/21, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 2021 r, II OSK 427/21, że unormowanie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., w myśl którego sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym, organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). NSA w przywołanym wyroku wskazał za stanowiskiem doktryny, że "zgłoszenie, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 p.b., uruchamia jurysdykcyjne postępowanie administracyjne szczególne, do którego od tego momentu mają odpowiednie zastosowanie regulacje kodeksu postępowania administracyjnego, i to zarówno wówczas gdy zostanie zakończone wniesieniem sprzeciwu, jak i gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej milcząco przyzwoli inwestorowi na wykonywanie robót budowlanych. Tak więc omawiane zgłoszenie należy traktować jako podanie w rozumieniu art. 61 § 1 i art. 63 k.p.a. zawierające żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego."
Niezasadna jest więc argumentacja organu odwoławczego, zgodnie z którą zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., które wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej, bowiem jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną.
Podkreślić jednak należy, że niezależnie od powyższej oceny zgłoszenia, nie jest możliwe wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie załatwionej wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu. Wynika to z braku podstaw do odpowiedniego stosowania - w przypadku niezgłoszenia przez organy sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zamiaru budowlanego w trybie art. 30 Prawa budowlanego - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności.
Zgodnie z treścią art. 122g k.p.a., do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Co należy rozumieć przez odpowiednie stosowanie tych przepisów do spraw załatwianych w trybie art. 30 Prawa budowalnego wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 427/21, wskazując, że "przewidziana w art. 122g k.p.a. możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 k.p.a., a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane. W odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia.". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). NSA stwierdził, że "w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem."
Należy podkreślić, że stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Co ważne, przedmiotowe postępowania mogą być inicjowane również przez podmioty, których interes prawny podlega ochronie w przypadkach tzw. samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. II OSK 734/10 wskazał, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; wyrok z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14, 28 listopada 2018 r., II OSK 2954/16). Ukształtowany jest również pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1103/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16).
W praktyce orzeczniczej sądy administracyjne rozpoznają sprawy, w których przykładowo inwestor wprawdzie zgłosił wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, co jest traktowane jako forma samowoli budowlanej (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, pkt 16, Komentarz do art. 30, opublikowany WK.2016 oraz powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Ponadto, trybem naprawczym art. 50-51 Prawa budowlanego objęte są przypadki prowadzenia, bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu (por. Prawo budowlane, komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 10 wydanie, C.H. Beck, s. 610-615 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).
Z tych względów należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z nadzwyczajnego trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa – do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie zgodzić się należy z poglądami, że Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. II OSK 2625/20 i II OSK 2615/20).
Zauważyć również należy, że art. 30 ust. 5, 5aa, 6a Prawa budowlanego, normując szczegółowe kwestie procedury zgłoszeniowej, wyłącza zastosowanie przepisów art. 122b i 122c, stosownie do reguły lex specialis derogat legi generali. Tak więc regulacje kodeksowe mogą w omawianych sprawach mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim brak jest stosownych unormowań w Prawie budowlanym.
Z tych względów, mimo błędnej argumentacji organu odwoławczego co do charakteru zgłoszenia, należało uznać, że zaskarżone postanowienie, nie narusza prawa.
Jednocześnie Sąd nie traci z pola widzenia wskazanego w skardze ryzyka wystąpienia szkody w środowisku wskutek realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem. Jak już jednak wskazano, właściwym w tej sytuacji trybem jest tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego.
Jak natomiast wynika z uzasadnienia skargi, pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. 6 Wydziału Sądowego poinformował pełnomocnika skarżącego o skierowaniu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., wniosku o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem ze względu na zagrożenie środowiska, tj. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś PINB wszczął to postępowanie w dniu 1 grudnia 2022 r.
Ponadto Prokurator Okręgowy poinformował również Prokuraturę Rejonową w C. o możliwości popełnienia przestępstwa urzędniczego (niedopełnienia obowiązków) przez Starostę [...] w związku z zaniedbaniami przy zgłoszeniu w/w inwestycji.
Z uwagi na formalny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie mogły być poddane kontroli podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 30 ust. 2a pkt 3 i art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 2 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.