VII SA/Wa 381/25

VII SA/Wa 381/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Wojciech Białogłowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 8, 11, 107, 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.) Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2025 r., sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2024 r., znak: KOA/4809/Ar/24 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej B. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I
1. W dniu 29 stycznia 2025 r. (data stempla pocztowego) B. B. (dalej: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę na decyzję tego organu z 12 grudnia 2024 r. (znak: KOA/4809/Ar/24).
2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
2.1. W dniu 10 lipca 2024 r. do Burmistrza N. wpłynął wniosek M M o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (usługi handlu, sportu, biurowe, kosmetyczne) wraz z parkingiem naziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] – N. w mieście N.
2.2. Decyzją z [...] października 2024 r. (znak: [...]) Burmistrz N, na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.; dalej: u.p.z.p.), po dokonaniu uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy rzeczonych działek (na załączniku graficznym teren ten został oznaczony literami: A-B-C-D-A) w sposób następujący:
1) rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa;
2) funkcja zabudowy: budynek handlowo-usługowy o powierzchni sprzedaży do ok. 860 m2, infrastruktura towarzysząca;
3) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
a) nieprzekraczalna linia zabudowy:
– w odległości 9 m od granicy terenu inwestycji z pasem drogowym ul. K.,
– w odległości 7 m od granicy terenu inwestycji z pasem drogowym ul. Ł. – zgodnie z załącznikiem graficznym,
b) maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją na 0,15,
c) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej terenu objętego decyzją na 0,1; nie ustala się wskaźnika maksymalnego powierzchni biologicznie czynnej,
d) maksymalna szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku objętego decyzją na 20,5 m,
e) wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku objętego decyzją:
– minimalna 1,8 m,
– maksymalna 8,0 m
(wysokość elewacji frontowej została określona od średniego poziomu terenu przed wejściem do budynku do krawędzi okapu dachu),
f) geometria dachu planowanego budynku objętego decyzją:
– dach dwuspadowy lub wielospadowy,
– kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 20 stopni do 31 stopni,
– kierunek kalenicy głównej – nie ustala się z uwagi na "ukośny" przebieg drogi względem frontu terenu,
– maksymalna wysokość kalenicy głównej – 8,1 m;
4) warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi:
"W trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych.
Teren inwestycji nie jest objęty formą ochrony przyrody zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.).
Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r, poz. 1839 ze zm.).
W trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych.
Przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji.
Jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą.
Planowana inwestycja nie powinna kolidować z istniejącym drzewostanem. Ewentualna wycinka drzew lub krzewów powinna nastąpić w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody";
5) warunki wynikające z przepisów odrębnych:
"Projektowana inwestycja objęta niniejszą decyzją musi spełniać wymogi związane z zagospodarowaniem działki budowlanej.
Zgodnie z przepisami odrębnymi t.j. przepisami § 3 pkt la Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod pojęciem działki budowlanej należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z tegoż rozporządzenia, innych odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego";
6) ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji: dostęp do drogi publicznej – bezpośredni – do drogi gminnej – ul. Ł, drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. K;
7) warunki dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:
"Teren objęty decyzją nie jest położony w strefie obszarów związanych z wymogami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej";
8) ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej:
"– zaopatrzenie w energię elektryczną: z sieci elektroenergetycznej na warunkach określonych przez Zarządcę sieci - przyłącze projektowane;
– zaopatrzenie w wodę: z sieci wodociągowej na warunkach określonych przez Zarządcę sieci – przyłącze projektowane;
– zaopatrzenie w gaz: z sieci gazowej na warunkach określonych przez Zarządcę sieci – przyłącze projektowane;
– ogrzewanie: indywidualne źródło ciepła w sposób nienaruszający przepisów odrębnych;
– sposób odprowadzenia ścieków: do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej na warunkach określonych przez Zarządcę sieci - przyłącze projektowane;
– odprowadzenie wód opadowych: zgodność z wymogami obowiązujących przepisów odrębnych w szczególności ustawy Prawo wodne;
– sposób gospodarowania odpadami stałymi: na terenie nieruchomości objętej decyzją, zgodnie z wymogami przepisów odrębnych.
W przypadku kolizji projektowanej inwestycji z istniejącym uzbrojeniem infrastruktury technicznej położonym w strefie projektowanej inwestycji, w projekcie budowlanym przewidzieć jego przebudowę na warunkach określonych przez właściwego Zarządcę infrastruktury technicznej";
9) wymagania dotyczące osób trzecich:
"Projektowana inwestycja nie może pogarszać warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich. Ponadto należy spełnić wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta obejmuje w szczególności:
– zapewnienie dostępu do drogi publicznej,
– ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, ze środków łączności oraz dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,
– ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,
– ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.
Zgodnie z przepisami art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
– zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
– odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie;
– na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich";
10) ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych:
"Nie występują tereny górnicze w obszarze objętym planowaną inwestycją".
2.3. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.
W petitum tego środka prawnego zarzuciła rozstrzygnięciu Burmistrza N. obrazę:
– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; dalej: rozporządzenie) "przez błędne określenie granic analizowanego obszaru, tj. uwzględnienie w analizowanym obszarze działek objętych wnioskiem, podczas gdy analizować należy teren »wokół« działek wnioskiem objętych";
– § 4 rozporządzenia "przez arbitralne i wybiórcze zastosowanie tego przepisu przy określaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż organ określając wartości, zamiast oprzeć się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem tak, aby uwzględnić panujący ład przestrzenny, określił parametr, opierając się wyłącznie o jedną wartość i to dla działki znajdującej się w oddaleniu prawie o 100 m od terenu inwestycji";
– § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia "przez nieuzasadnione i bezpodstawne zastosowanie wyjątku od zasady ogólnej rządzącej określaniem parametrów przewidywanych przez decyzję określającą warunki zabudowy, podczas gdy Organ nie powinien zastosować przewidzianego w tymże ustępie wyjątku z uwagi na fakt, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie w żaden sposób nie uzasadnia odstąpienia od zasady ogólnej, a ponadto Organ nie uzasadnił dlaczego odstępuje od zasady";
– art. 6 k.p.a. "przez określenie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w Decyzji, podczas gdy Organ nie dysponował podstawą prawną do określenia niniejszego wskaźnika".
Następnie w uzasadnieniu odwołania skarżąca sformułowała sześć szczegółowych zarzutów względem zaskarżonej decyzji, a mianowicie:
– naruszenie prawa w zakresie uwzględnienia w analizie funkcji i cech zabudowy sąsiedniej zagospodarowania terenu objętego wnioskiem;
– naruszenie prawa w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy;
– naruszenie prawa w zakresie ustalenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej;
– naruszenie prawa w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku;
– naruszenie prawa w zakresie ustalenia wysokości elewacji frontowej projektowanego budynku;
– naruszenie prawa w zakresie ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy.
2.4. Decyzją z 12 grudnia 2024 r. (znak: KOA/4809/Ar/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję z 21 października 2024 r.
3. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła skarżąca, która zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie:
– art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., "polegające na tym, że Organ [odwoławczy] utrzymał w mocy Decyzję Organu I instancji zamiast uchylić ją i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, w sytuacji gdy Decyzja Organu I instancji nie odpowiadała prawu z przyczyn opisanych poniżej";
– art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy oraz ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu od Decyzji Organu I instancji, co spowodowało, że Organ [odwoławczy] powielił w uzasadnieniu Decyzji argumentację Organu I instancji";
– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia "przez błędne przyjęcie za Organem I instancji sposobu określenia granic analizowanego obszaru, tj. uwzględnienie - w sposób niekonsekwentny – w analizowanym obszarze działek objętych wnioskiem, podczas gdy analizować należy teren »wokół« działek wnioskiem objętych";
– § 4 rozporządzenia "poprzez błędne zastosowanie, za Organem I instancji, tego przepisu w sposób arbitralny i wybiórczy przy określaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż Organ I instancji określając wartości, zamiast oprzeć się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem tak, aby uwzględnić panujący ład przestrzenny, określił parametr, opierając się wyłącznie o jedną wartość i to dla działki znajdującej się w oddaleniu prawie o 100 m od terenu inwestycji, a Organ [odwoławczy] zaaprobował takie zastosowanie";
– § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia "poprzez błędne, nieuzasadnione i bezpodstawne zastosowanie za Organem I instancji wyjątku od zasady ogólnej rządzącej określaniem parametrów przewidywanych przez decyzję określającą warunki zabudowy, podczas gdy Organ [odwoławczy] i Organ I instancji nie powinny zastosować przewidzianego w tymże ustępie wyjątku z uwagi na fakt, iż stan faktyczny w mniejszej sprawie w żaden sposób nie uzasadnia odstąpienia od zasady ogólnej, a ponadto Organ [odwoławczy] i Organ I instancji nie uzasadniły dlaczego odstępują od zasady".
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia także decyzji pierwszoinstancyjnej, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 13 lutego 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
5. Pismem procesowym z 23 czerwca 2025 r. uczestnik postępowania – M M wniósł o oddalenie skargi.
6. Pozostali uczestnicy postępowania – T S, M S, spółka N. Sp. z o.o. z siedzibą w W., M. Zarząd Dróg Wojewódzkich oraz Gmina N. – nie przedstawili stanowisk pisemnych w niniejszej sprawie.
II
Na rozprawę w dniu 1 lipca 2025 r. stawili się pełnomocnicy procesowi skarżącej oraz uczestnika postępowania, którzy podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie. Natomiast w imieniu organu oraz pozostałych uczestników postępowania nie stawił się nikt.
III
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. m.in. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
2. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 grudnia 2024 r. (znak: KOA/4809/Ar/24) podlega uchyleniu z powodu naruszenia przepisów postępowania przy jej wydaniu. Jednocześnie Sąd zastrzega, że w niniejszym orzeczeniu nie rozstrzyga w przedmiocie decyzji Burmistrza N. z [...] października 2024 r. (znak: [...]).
3. W ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się obrazy art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.) z powodu nienależytej formy uzasadnienia decyzji z 12 grudnia 2024 r.
3.1. Należy przypomnieć, że na organie administracji publicznej (tak pierwszej, jak i drugiej instancji) spoczywa obowiązek – co należy podkreślić – należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego) decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, gdyż sytuacja taka może mieć wpływ na wynik sprawy; co więcej, wzruszenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny jest dopuszczalne z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, nawet pomimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (zob. szerzej: wyroki NSA z: 5 lutego 1990 r., sygn. akt IV SA 832/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 31 oraz wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 736/21, Legalis; prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1015/13, Legalis; prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23, jeszcze niepubl.; 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23, jeszcze niepubl. oraz 12 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1743/24, jeszcze nieubl.).
3.2. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji z 12 grudnia 2024 r. nie odpowiada wymogom wynikającym z normy rekonstruowanej z art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy na s. 1-3 poprzestał bowiem na zreferowaniu przepisów prawa materialnego, zaś na s. 3-6 ograniczył się w istocie do afirmacji stanowiska organu pierwszej instancji. Co istotne, organ odwoławczy – w zakresie podniesionych w uzasadnieniu odwołania zagadnień II, IV i V – poprzestał na jednozdaniowej akceptacji analizy urbanistycznej odnośnie do zastosowania odstępstw przy ustaleniu linii zabudowy, maksymalnej szerokości elewacji frontowej i maksymalnej wysokości elewacji frontowej, ale w ogóle nie uzasadnił, dlaczego uznaje przyjęte w tejże analizie parametry za dopuszczalne w niniejszej sprawie. Innymi słowy, mimo obszernych zarzutów względem decyzji pierwszoinstancyjnej, do których należało się ustosunkować, organ nie przedstawił żadnych argumentów metytorycznych.
Także odniesienie się do podniesionego w uzasadnieniu odwołania zagadnienia VI jest niewystarczające, albowiem organ odwoławczy najpierw przedstawia ogólne rozważania – stanowiące w istocie wyrwaną z kontekstu parafrazę motywów do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07 (Legalis), by potem poprzestać na trzech ogólnikowych zdaniach, których sensem jest teza, że "planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa". Znów jednak nie podano żadnych argumentów merytorycznych za takim stanowiskiem.
W odniesieniu natomiast do podniesionego w uzasadnieniu odwołania zagadnienia I organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się merytorycznie do pewnej osobliwej sytuacji, którą podniosła skarżąca kwestionując decyzję o warunkach zabudowy. Mianowicie: jako obszar inwestycji wskazano dwie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] – N. Niemniej jednak – jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych – nie stanowią one jednej nieruchomości, a dwie. I do tego problemu organ odwoławczy się nie odniósł, mimo że ma on doniosłe znaczenie przy analizie funkcji oraz cech zabudowy sąsiedniej. Nie można bowiem uznać za takowe wyrwanej z kontekstu parafrazy z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3061/18 (Legalis).
3.3. Sąd przypomina Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie, że do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne należy w szczególności obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).
Zasadą postępowania administracyjnego jest, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę po raz drugi merytorycznie, oraz że powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto, jak już wspomniano, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania czy zarzuty strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.
Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 507/19, LEX nr 2728884 oraz prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23 i 12 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1743/24). Nadto – co najistotniejsze – brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które mogą być prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 827/15, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1464/16 (CBOSA) wskazał w tym zakresie, że "[b]ezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wynikających z przepisów z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu wymienionych obowiązków, ponieważ de lege lata kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie kontrolę legalności decyzji i innych aktów administracyjnych. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Skoro skarżąca w ramach toczącego się postępowania administracyjnego sformułowała konkretne zarzuty w stosunku do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, to – mając na uwadze wymogi stawiane uzasadnieniu faktycznemu oraz prawnemu wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., a także uwzględniając jednocześnie zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a., jak również obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej – skarżąca miała i ma prawo oczekiwać odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do podniesionych zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji.
Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów (zagadnień prawnych), zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie, z jakich przyczyn nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (na temat uzasadnienia decyzji administracyjnej uzupełniająco zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 118-147).
Ze wskazanych wyżej obowiązków Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wywiązało się, co stanowi o naruszeniu przywołanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
3.4. Wskutek wyżej wskazanego naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji bowiem braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanie rozstrzygnięcia odwoławczego należało zakwalifikować jako jednak przedwczesne.
4. Stwierdzenie uchybienia wskazanym wyżej przepisom procedury administracyjnej czyni – co do zasady – zbędnym odnoszenie się do zarzutów rozpatrywanej skargi, jako przedwczesnych w tej sytuacji procesowej. Organ odwoławczy zobligowany będzie bowiem odnieść się po kolei do każdego z zarzutów, które zostały sformułowane w odwołaniu wniesionym od decyzji Burmistrza N. z [...] października 2024 r.
5. W tym stanie rzeczy – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.
6. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, tj. w nowej decyzji odwoławczej odniesie się po kolei i czytelnie do wszystkich sformułowanych przez skarżącą w petitum i rozwiniętych w uzasadnieniu odwołania zarzutów.
7. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.) i obejmuje zwrot: uiszczonego wpisu sądowego od skargi (500 zł), wynagrodzenia dla pełnomocnika procesowego (480 zł) oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).