VII SA/Wa 381/16

VII SA/Wa 381/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1270/17 - Wyrok NSA z 2019-04-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 145 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala
Uzasadnienie
Sygnatura akt VIISA/Wa 381/16
UZASADNIENIE
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nakazującą Z. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w [...], przy ul. B. [...],
1. uchylił decyzję ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz
2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z dnia 2 października 2013 r. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409):
a) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nakazującą Z. K., rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w [...], przy ul. B. [...],
b) na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał C.K. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w [...], przy ul. B. [...], oraz na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego położonego w [...], przy ul. B. [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ wojewódzki podał, że w dniu 10 czerwca 2014 r. wpłynęło pismo pełnomocnika Z. K., w którym zawnioskowano o rozważenie wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie decyzji nakazującej Z.K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w [...], przy ul. B. [...].
We wniosku wskazano, że inwestor jest w trakcie prac, obejmujących rozbiórkę wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. B. [...]. Jednak z technicznego punktu widzenia niemożliwym okazało (oraz nieuzasadnionym) wykonanie rozbiórki budynku, w części obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego. Na dowód czego wskazano ekspertyzę budowlaną nieruchomości przy ul. B. [...] w J. w zakresie stanu technicznego budynku ze szczególnym uwzględnieniem prac remontowo budowlanych, sporządzoną 30 października 2013 r. przez rzeczoznawcę budowlanego inż. G. B.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., nadto w dniu [...] lipca 2014 r. wstrzymał wykonanie tej decyzji. Pełnomocnik inwestorki, przedłożył kopię "Projektu nadbudowy, rozbudowy, adaptacji poddasza na mieszkanie i zmiana konstrukcji dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym" autorstwa inż. J. G. i mgr inż. arch. J. G. ([...], maj 2014 r.).
W dniu 17 lipca 2014 r. organ uzyskał informację, iż Z. K. zmarła. Z aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego dnia 22 lipca 2014 r. wynikało, iż spadek po Z. K. nabył w całości jej syn C. K.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1 i 145 § 1 pkt 5 k.p.a. orzekł o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz o uchyleniu w całości decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2012 r. nakazującej Z. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w [...] oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W wyniku odwołania wniesionego przez S. Ć., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wskazał, iż we wznowionym postępowaniu, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, a taką decyzją nie jest rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1 i 145 § 1 pkt 5 k.p.a. orzekł o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz o uchyleniu w całości decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2012 r. nakazującej Z. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w [...] oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu przywołanej decyzji wskazano powody, dla których w ocenie organu nie można było wydać decyzji orzekającej co do istoty, nadto iż brak jest przeszkód do wydania w wyniku wznowienia, decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jako jedno z możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego.
W wyniku złożonego przez S. Ć. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu ponownie wskazał, iż zgodnie z art 151 § 1 pkt 2 k.p.a., po wznowieniu postepowania organ wojewódzki powinien był wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, a taką decyzją nie jest decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż powodem, wznowienia postępowania, były okoliczności faktyczne, o których organ nie posiadał wiedzy, a które zostały potwierdzone w "Ekspertyzie budowlanej w zakresie stanu technicznego budynku ze szczególnym uwzględnieniem prac remontowych konstrukcji dachu", autorstwa inż. G. B. (październik 2013 r.).
W opinii tej wskazano na okoliczności stanowiące podstawę wznowienia, to jest: brak prac naprawczych przeprowadzonych w wyniku remontu dokonanego w październiku 2008 r. mógł w konsekwencji doprowadzić do stanu zagrożenia katastrofą budowlaną, która skutkować mogła zawaleniem ścian i stropów. Stan zagrożenia pojawił się w momencie rozbiórki pokrycia dachowego, w tym poszczególnych elementów krokowi i murłat co spowodowało konieczność doraźnego, przyspieszonego wykonania prac wzmacniających. Konsekwencją tych działań było nieświadome popełnienie samowoli budowlanej. Wobec powyższego przeprowadzenie robót rozbiórkowych objętych decyzją PINB w [...] z dnia [...].10.2012r., w celu przywrócenia budynku do stanu pierwotnego stało się technicznie nieuzasadnione. Z uwagi na konieczność zabezpieczenia sąsiedniej posesji przed skutkami zsuwania się z połaci dachowej śniegu na trasę dojścia do budynku mieszkalnego, zalecono wykonanie płotków śniegowych na całej długości połaci dachowej i elewacji północnej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownej analizie akt sprawy, doszedł do przekonania, iż roboty, które wykonała nieżyjąca inwestorka, polegające na podwyższeniu ścian kolankowych budynku o ok. 0,95 m, de facto nie można było zakwalifikować jako nadbudowy obiektu budowlanego.
Przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2008 r. II OSK1927/06), gdzie Sąd wskazał, iż o nadbudowie budynku mieszkalnego można mówić w sytuacji, gdy powstaje dodatkowa kondygnacja.
Sąd wskazał też, że "w orzecznictwie dotyczącym dopuszczalności orzekania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, od samego początku obwiązywania tej ustawy zwracano uwagę, że w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwale, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 Prawa budowlanego; jest to inny przypadek, o jakim mowa w art 50 ust. 1 Prawa budowlanego, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.
Na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ nadzoru urbanistyczno- budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.
Przy takim rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ stwierdził, iż w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie miał zastosowania. Inwestorka wykonała roboty budowlane polegające na podwyższeniu ścianki kolankowej, częściowej wymianie elementów więźby dachowej oraz wymianie pokrycia dachowego - na co dokonała skutecznego zgłoszenia - brak sprzeciwu Prezydenta Miasta [...] przy piśmie z dnia 29 sierpnia 2008 r.
W tej sytuacji wykonanie nakazu rozbiórki nadbudowy nie doprowadziłby budynku do stanu sprzed popełnienia samowoli. Orzeczony nakaz nie miał więc nie tylko charakteru restytucyjnego ale wybitnie represyjny, gdyż w razie jego wykonania pozostałby obiekt pozbawiony dachu, a więc niebędący budynkiem mieszkalnym.
Doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy (czyli błąd w subsumcji). W sytuacji gdy inwestor dokona zgłoszenia, zamiast wniosku o pozwolenie na budowę, a właściwy organ nie wniesie sprzeciwu, to organ nadzoru budowlanego winien wdrożyć tryb z art. 50 - 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48. W niniejszym przypadku przy uwzględnieniu, iż inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zaświadczenie UM w [...] z dnia 26 marca 2009 r.), oraz istnieje konieczność nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych naprawczych, organ nadzoru może wszcząć w tym zakresie odpowiednie postępowanie naprawcze.
W stosunku do samowolnie wykonanej rozbudowy należy zastosować art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (z uwagi na odstąpienie przez inwestora od możliwości legalizacji) natomiast postępowanie prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do samowolnie wykonanej "nadbudowy" należało umorzyć z uwagi na brak podstaw do jego prowadzenia w oparciu o przywołany przepis. W stosunku do robót związanych z wymianą pokrycia dachowego i podniesieniem ścian kolankowych, należy wszcząć postępowanie z art. 50-51 Prawa budowlanego.
Zgodnie z "Projektem nadbudowy, rozbudowy, adaptacji poddasza na mieszkalne i zmiany konstrukcji dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym" ([...], grudzień 2010 r.), autorstwa mgr inż. arch. J. M. i inż. J. G., do wykonania inwestycji pozostało:
1. zamontowanie rynien i rur spustowych odprowadzających wodę na działkę inwestora
2. wykonanie muru ogniowego od strony granicy działki
3. wykonanie kontr spadku przy murze ogniowym umożliwiający odprowadzenie deszczówki z połaci dachowej na działkę inwestora
4. wykonanie obudowy okapu okładziną boazeryjną
5. podniesienie komina spalinowego z orynnowaniem jego zakończenia
6. wykonanie wywiewek wentylacyjnych
7. wykonanie ław kominiarskich i wyłazu dachowego
8. wykonanie posadzki w wiatrołapie
9. tynkowanie.
Zatem powiatowy organ nadzoru budowlanego, w części dotyczącej spornych robót budowlanych polegających na podniesieniu ścianek kolankowych, powinien wszcząć postępowanie naprawcze, zgodnie z art. 50 - 51 Prawa budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy), oceniając zgodność wykonanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno - budowlanymi. Koniecznym będzie także prowadzenie postępowania legalizacyjnego, w oparciu o przywołany przepis, wobec aktualnego właściciela C. K.
S. Ć. złożył odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r., uchylającej własną ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2012r., oraz uchylającą w całości decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012r., nakazującą dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego w [...] przy ul. B. [...] i umarzającej postępowanie w sprawie nadbudowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak oceny przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej autorstwa inż. G. B., oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i 146 Kpa, poprzez ich błędne zastosowanie, przyjęcie iż wystąpiła przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania.
Ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, iż nie doszło do nadbudowy budynku przy ul. B. [...] w J.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. Ć. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2015r., po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił swoją decyzję z dnia [...].12.2012r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2012r., nakazującą Z. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w J. przy ul. B. [...]; działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2012r., oraz działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał C. K. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w J. przy ul. B. [...]; na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego w sprawie samowolnie wykonanej nadbudowy ww. budynku.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2015r., zapadła w nadzwyczajnym trybie - wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wskazaną w art. 145 § 1 Kpa , art. 145a K.p.a. i art. 145b Kpa.
Po przeprowadzeniu takiego postępowania, organ wydaje decyzję zgodnie z art. 151 Kpa, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli ustali, że nie wystąpiła żadna z podstaw wznowienia postępowania, uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 145 § 1, art. 145a Kpa lub art. 145b Kpa, bądź stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 Kpa, wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu, podwyższeniu ścianki kolankowej oraz dobudowy wiatrołapu w budynku mieszkalnym przy ul. B. [...] w [...] będącego własnością Z. K.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].05. 2009r., na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolnie dokonaną nadbudową (nadbudowa ścianki kolankowej i ścian szczytowych "podwyższenie budynku", zmiana konstrukcji dachu) i dobudową wiatrołapu w budynku mieszkalnym przy ul. B. [...] w [...]
Nadto nałożył na Z. K. obowiązek przedłożenia do dnia 31 września 2009r. dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowoli budowlanej.
Następnie postanowieniem z dnia [...].12.2011r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na Z. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].09.2012r.
Z uwagi na fakt, że Z. K. nie uiściła wyżej wymienionej opłaty legalizacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].10.2012r., na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust.3 Prawa budowlanego nakazał Z. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...].12. 2012r., utrzymał w mocy decyzję PINB w . z dnia [...].10. 2012r.
Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].06.2014r., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2012r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2012r., nakazującą Z. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. B. [...].
Przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania była okoliczność wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowymi, gdyż nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w omawianym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nowymi okolicznościami były ustalenia faktyczne wynikające z "Ekspertyzy budowlanej w zakresie stanu technicznego budynku ze szczególnym uwzględnieniem prac remontowych konstrukcji dachu", autorstwa inż. G. B. z października 2013r. Z ekspertyzy tej wynikało, że: w wyniku przeprowadzonych prac remontowych polegających na wzmocnieniu konstrukcji murów nośnych wykonanych z żużla paleniskowego poprzez obwodowe wieńce żelbetowe o wymiarze 25x25 cm; wykonaniu ścian kolankowych z bloków PGS odmiany 500 na całym obwodzie budynku; wymianie w trakcie remontu starej zniszczonej korozją biologiczną konstrukcji drewnianej więźby na nową przy zachowaniu jej pierwotnych kształtów spowodowało przywrócenie właściwego stanu technicznego budynkowi mieszkalnemu i w sposób prawidłowy wzmocniło jego konstrukcję. Brak prac naprawczych przeprowadzonych w wyniku dokonanego remontu w październiku 2008r. przez właściciela Z. K. mógł w konsekwencji doprowadzić do stanu zagrożenia katastrofą budowlaną, która skutkować mogła nie kontrolowanym zawaleniem ścian i stropów. Stan zagrożenia pojawił się z całą mocą w momencie rozbiórki pokrycia dachowego, w tym poszczególnych elementów krokwi i murłat to spowodowało konieczność doraźnego, przyspieszonego wykonania prac wzmacniających. Konsekwencją tych działań było nieświadome popełnienie samowoli budowlanej. Wobec powyższego przeprowadzenie robót rozbiórkowych objętych decyzją PINB w [...] z dnia [...].10.2012, w celu przywrócenia budynku do stanu pierwotnego staje się technicznie nieuzasadnione.
Po dokonaniu analizy tej ekspertyzy,[...] WINB doszedł do wniosku, że robót budowlanych polegających na podwyższeniu ścian kolankowych budynku o ok. 0,95 m nie można zakwalifikować jako nadbudowy obiektu budowlanego. Inwestorka wykonała roboty budowlane polegające na podwyższeniu ścianki kolankowej, częściowej wymianie elementów więźby dachowej oraz wymianie pokrycia dachowego - na co dokonała skutecznego zgłoszenia - brak sprzeciwu Prezydenta Miasta [...] pismo z dnia 29 sierpnia 2008 r.
Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło do naruszenia prawa materialnego, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy ( czyli błąd w subsumcji).
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego argumentacja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego jest nietrafna. Ujawnione w ekspertyzie okoliczności wskazują, że w przedmiotowej sprawie doszło do wykonania nadbudowy, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W wyniku prac polegających na wymianie dachu, na które inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, doszło do zwiększenia wysokości budynku, a zatem nadbudowy. Nadbudowa jest jednym z rodzajów budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, polegającej na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej budynku. Nie ma przy tym znaczenia z jakich przyczyn doszło do podniesienia wysokości budynku.
Jeżeli w trakcie robót budowlanych wykonywanych przy wymianie dachu, z przyczyn technicznych zaistniała potrzeba zwiększenia wysokości budynku, obowiązkiem inwestora było wstrzymanie prac do momentu uzyskania pozwolenia na budowę w celu wykonania koniecznej nadbudowy budynku. A zatem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanej części obiektu budowlanego i zastosował art. 48 Prawa budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a . Zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. należało wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12. 2012r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2012r., nakazującą Z. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w J.
W świetle takiej oceny sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2015r. i odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...].12.2012r.
C. K. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015r. Domagał się jej uchylenia w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7 i 8 kpa poprzez brak wyjaśnienia istoty sprawy; art. 77 i 80 kpa poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę; art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wskazania faktów uznanych za udowodnione, brak wskazania przyczyn, dla których organ orzekł jak w decyzji; art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną ocenę i niewłaściwe zastosowanie; art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich nieuwzględnienie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po nakazie rozbiórki Z. K. przystąpiła do prac rozbiórkowych, obejmujących nadbudowę i rozbudowę, jednakże w toku prac wystąpiła nowa okoliczność stanowiąca o braku możliwości wykonania tych prac z punktu widzenia technicznego oraz brak uzasadnienia dla ich wykonania.
Spadkodawczyni skarżącego przedstawiła ekspertyzę budowlaną autorstwa rzeczoznawcy budowlanego G. B. w zakresie stanu technicznego budynku. Z ekspertyzy tej wynikało, że ściany poddasza w części ze stropem drewnianym wykonane są z bloczków na wieńcu żelbetowym, w którym zakotwiono śruby mocowania więźby. Wykonane przez Z. K. prace remontowe w opinii rzeczoznawcy budowlanego spowodowały przywrócenie właściwego stanu technicznego budynkowi mieszkalnemu i prawidłowo wzmocniły jego konstrukcję. Rzeczoznawca podkreślił, że brak wykonania tych prac naprawczych mógł doprowadzić do stanu zagrożenia katastrofą budowlaną. Dlatego wykonanie decyzji rozbiórkowej staje się technicznie nieuzasadnione.
Powyższe korespondowało z opiniami mgr inż. arch. J. G. i inż. J. G. Specjaliści stwierdzili, że w celu zapewnienia dalszej i bezpiecznej eksploatacji budynku należy m. in. wykonać wieniec pośredni, słupki żelbetowe w ścianie kolankowej oraz nową konstrukcję dachu. W sytuacji, gdy zbrojenie istniejących słupków w ścianie kolankowej jest połączone ze zbrojeniem istniejącego wieńca należy je pozostawić; w przypadku niewłaściwego połączenia istniejących słupków należy je wykonać zgodnie z projektem i przyspawać do istniejącego wieńca lub płyty stropowej, a nadto należy zachować ciągłość wieńca.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął powyższych opinii i ekspertyz pod rozwagę, dokonując rozstrzygnięcia, które narusza art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa.
Rozbiórka nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego stanowi zagrożenie dla istniejącej oraz zamieszkałej części budynku. Wieniec oraz nadbudowa dają gwarancję bezpiecznej eksploatacji budynku, są z budynkiem ściśle i konstrukcyjnie związane. Rozbiórka jest nieuzasadniona, stanowi zagrożenie dla całej konstrukcji domu.
Skarżący podkreślił, że postępowanie PINB w [...] prowadzone było pobieżnie, bez uwzględnienia stanu technicznego wykonanych prac i ich wpływu na poprawę jakości i bezpieczeństwa budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwie zastosował przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, zamiast art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skoncentrował się wyłącznie na błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...].12.2012r. nie posiadał wiedzy, o jakiej mowa w "Ekspertyzie budowlanej w zakresie stanu technicznego budynku ze szczególnym uwzględnieniem prac remontowych konstrukcji dachu" autorstwa inż. G. B. Przedstawienie po zakończeniu postępowania nowego dowodu w postaci opinii zawierającej odmienną ocenę stanu faktycznego, od tej, na której opierał się organ wydający decyzję, należy uznać za istotną dla sprawy mimo, iż sam dowód (opinia) nie może być podstawą wznowienia postępowania, gdyż nie istniała w dniu wydania decyzji. Podstawą taką są jednak nowe fakty wynikające z tej opinii, co koresponduje z art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. Podwyższenia ścian kolankowych budynku o ok. 0,95 m nie można było zakwalifikować jako nadbudowy obiektu budowlanego.
W wyniku prac, dokonanych przez Z. K. nie powstała nowa część obiektu budowlanego, gdyż dach na nieruchomości istniał już uprzednio, nie doszło do powiększenia wysokości i powierzchni użytkowej, gdyż dom jest parterowy, a prace nie doprowadziły do powstania nowej kondygnacji budynku.
Nadbudowa i rozbudowa jest zatem ściśle złączona z budynkiem mieszkalnym, stanowi jego integralną technicznie część, rozbiórka nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie jest zasadna.
Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Trwałość decyzji ostatecznych oznacza, iż uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochronę praw nabytych jednostki, a także przyczynia się do ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy i nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzje,
6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (ort. 100 § 2),
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
Dokonana przez organ wojewódzki analiza zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ocena jej wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazu rozbiórki były nieprawidłowe .
W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nowymi okolicznościami były ustalenia faktyczne wynikające z "Ekspertyzy budowlanej w zakresie stanu technicznego budynku ze szczególnym uwzględnieniem prac remontowych konstrukcji dachu", autorstwa inż. G. B. z października 2013r.
W ekspertyzie tej - w pkt 8. i 9., wskazano: "W wyniku przeprowadzonych prac remontowych polegających na: 1. Wzmocnieniu konstrukcji murów nośnych wykonanych z żużla paleniskowego poprzez obwodowe wieńce żelbetowe o wymiarze 25x25 cm, 2. wykonaniu ścian kolankowych z bloków PGS odmiany 500 na całym obwodzie budynku, 3. wymianie w trakcie remontu starej zniszczonej korozją biologiczną konstrukcji drewnianej więźby na nową przy zachowaniu jej pierwotnych kształtów, spowodowało przywrócenie właściwego stanu technicznego budynkowi mieszkalnemu i w sposób prawidłowy wzmocniło jego konstrukcję.
Brak w/w prac naprawczych przeprowadzonych w wyniku dokonanego remontu w październiku 2008r. przez właściciela P. Z. K. mógł w konsekwencji doprowadzić do stanu zagrożenia katastrofą budowlaną, która skutkować mogła nie kontrolowanym zawaleniem ścian i stropów. Stan zagrożenia pojawił się z całą mocą w momencie rozbiórki pokrycia dachowego, w tym poszczególnych elementów krokwi i murłat to spowodowało konieczność doraźnego, przyspieszonego wykonania prac wzmacniających. Konsekwencją tych działań było nieświadome popełnienie samowoli budowlanej."
Po dokonaniu analizy ww. ekspertyzy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, że robót budowlanych polegających na podwyższeniu ścian kolankowych budynku o ok. 0,95 m nie można zakwalifikować jako nadbudowy obiektu budowlanego. Inwestorka wykonała bowiem roboty budowlane polegające na podwyższeniu ścianki kolankowej, częściowej wymianie elementów więźby dachowej oraz wymianie pokrycia dachowego - na co dokonała skutecznego zgłoszenia - brak sprzeciwu Prezydenta Miasta [...] pismo z dnia 29 sierpnia 2008 r.
W powołanej ekspertyzie nie wskazano jednak na nowe istotne okoliczności faktyczne nieznane organowi, a jedynie na nową ocenę istniejącego ówcześnie stanu faktycznego, sprowadzającą się do twierdzenia, iż w sprawie nie doszło do wykonania samowolnej nadbudowy. Nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy to taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.
Skoro jednak w trakcie robót budowlanych wykonywanych przy wymianie dachu z przyczyn technicznych zaistniała potrzeba zwiększenia wysokości budynku, obowiązkiem inwestora było wstrzymanie prac do momentu uzyskania pozwolenia na budowę w celu wykonania koniecznej nadbudowy budynku. Bez znaczenia były przyczyny podniesienia wysokości budynku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] miał zatem podstawy do zakwalifikowania wykonanej części obiektu budowlanego jako nadbudowa i zastosowania trybu postępowania określonego w art. 48 Prawa budowlanego.
W tej sprawie (co wynika również ze skargi) istotą sporu była dokonana przez PINB w [...], kwalifikacja wykonanych robót jako nadbudowa i zastosowany tryb postępowania z art. 48 Prawa budowlanego.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Treści zawarte w ekspertyzie, nie wskazują na istnienie nowych okoliczności faktycznych, a jedynie na wadliwą ocenę prawną stanu faktycznego dokonaną w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r., zaakceptowaną następnie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r.
Natomiast wadliwość kwestionowanej w trybie wznowienia decyzji, polegająca na naruszeniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy - błąd w subsumcji (o czym mowa jest w uzasadnieniu organu wojewódzkiego), mogła być usunięta poprzez wersyfikację sądowoadministracyjną, bądź też być przesłanką nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności. Błąd w subsumcji nie jest jednak żadną z okoliczności wymienionych w art. 145 k.p.a., jako przesłanka do wznowienia postępowania. Zatem brak było podstawy prawnej (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego i w konsekwencji do wydania decyzji organu I instancji.
Reasumując, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.