VII SA/WA 38/21

VII SA/Wa 38/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Kramek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 23/22 - Wyrok NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Artur Kuś po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. K., H. B. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [....] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] października 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 5 pkt 4, art. 52 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 53 ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 54, art. 55, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) oraz § 2 pkt 2-4, § 3 ust. 1 i 2, § 5-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania: K. K., T. K., E. S., I. C., K. i H. B., T. K., E. i M. K., od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaskarżoną decyzją Wójt Gminy K. po rozpatrzenia wniosku inwestora – S. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego (obory) o łącznej obsadzie [...] na terenie działki o nr geod. [...], [...], [...] i [...] obręb ewidencyjny D. gm. K.
W trakcie postępowania przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy. Teren objęty decyzją obejmuje grunt zabudowany Br-RVI oraz grunt rolny RVI. Jest zabudowany i zagospodarowany (istniejące gospodarstwo rolne). Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [...] dz. ewidencyjna nr [...] - skąd następuje dojazd do nieruchomości. W granicach działki przebiega sieć elektroenergetyczna, wodociągowa i telekomunikacyjna. Teren posiada uzbrojenie wystarczające do zamierzenia budowlanego. W trakcie postępowania zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt. 1 przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych.
W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że spełnione są przepisy art. 61 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto uzyskano uzgodnienia ze Starostą Powiatu O., z Dyrektorem Zarządu Zlewni w O. PGW W., Zarządem Dróg Powiatowych w O. W toku postępowania wpłynęły pisma okolicznych mieszkańców wyrażających sprzeciw wobec inwestycji. Podnoszono w nich, że zwiększenie obsady bydła przyczyni się do wzrostu uciążliwości gospodarstwa rolnego. Sprzeciw wyraził m.in. K. K., który nie zgadzał się na budowę budynków na działce nr [...], której jest właścicielem.
Zdaniem organu stanowisko mieszkańców nie mogło być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przesłanką taką może być bowiem tylko brak łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołujący się wskazali, że zaskarżana decyzja była poprzedzona decyzją SKO w O. z dnia [...] marca 2020 r., uchylającą decyzję Wójta Gminy K. Kolegium wskazało wówczas na wiele błędów popełnionych przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji. Podnieśli, że żadna z działek sąsiednich nie jest wykorzystywana rolniczo i nie posiada zabudowy stricte zagrodowej. Cała ulica K. jest zabudowana domami jednorodzinnymi i wykorzystywana jest jedynie na cele mieszkaniowe, a nie zagrodowo-gospodarcze.
Nieprawidłowe były ustalenia organu I instancji, który wskazał, iż na analizowanym obszarze występuje zabudowa zagrodowa. Do obszaru projektowanej zabudowy wadliwie zaliczono działkę [...], której właścicielem jest K. K., mimo jego sprzeciwu. Nie może być mowy o spełnieniu zasady kontynuacji funkcji w sytuacji, gdy wśród istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pojawia się zabudowa gospodarcza w postaci dużej obory i płyty gnojowej.
Nadto, w toku postępowania odwoławczego, wpłynęły pisma K. i H. B. oraz T. K. którzy wskazali, iż mieszkają na osiedlu mieszkaniowym powstałym po 1970 r. Gospodarstwo rolne powstawało w okresie od 10 do 15 lat wstecz. Zaczęło się od małej ilości krów, obecnie jest ich powyżej 15. Gospodarstwo to jest bardzo uciążliwe dla mieszkańców ulicy K.i ulicy L. Mieszkańcy nie mogą otwierać okien, powiesić prania, trudno jest przebywać na własnej działce ponieważ "bardzo śmierdzi".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. analizując stan faktyczny przypomniało, że uprzednio wydana przez Wójta Gminy K. decyzja z dnia [...] listopada 2019 r., została uchylona przez Kolegium.
W myśl art. 52 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. S. P. złożył wniosek (z dnia 13.09.2019 r., uzupełniony 29.05.2020 r.) o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego (obory) o łącznej obsadzie 25 DJP, na terenie działki nr geod. [...], [...], [...] i [...] obręb ewidencyjny D. gm. K. Do wniosku załączył stosowne mapy określające granice obejmujące teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać; przedstawił charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie tak opisowej, jak i graficznej tj. koncepcji projektowej (rysunków rzutów, elewacji).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia wykonawczego, w celu ustalenia ww. wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ administracji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobligowany jest wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (warunków dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy).
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej bądź katastralnej stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Przepisy rozporządzenia definiują pojęcia: "obszaru analizowanego", przez co należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania oraz "cech zabudowy i zagospodarowania terenu" - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu i "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2-4, § 3 ust. 2 rozporządzenia).
Pierwszy z warunków umożliwiających wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji zakłada spełnienie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), wymagającej dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
Ustawa przewiduje w tym zakresie wyjątek - przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. art. 61 ust. 4 ustawy). W przedmiotowej sprawie inwestor wskazywał, że inwestycja przeznaczona jest na cele budowy zagrodowej. Jednakże wnioskodawcy przysługuje jedynie prawo użytkowania wieczystego działki [...] o pow. 0,0969 ha (pozostałe działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym tj. nr [...] i [...] stanowią własność K. i A. małż. K., działka nr [...] E.i R. małż. B.), a z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca posiadał inne grunty rolne.
Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie K. wynosi 7,5 ha. Ustalenie te nie zwalniały zatem od przeprowadzenia analizy w aspekcie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Przed wydaniem decyzji organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyznaczono obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia. Działki z obszaru analizowanego stanowiły punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy.
Wskazano, w odniesieniu do których działek sąsiednich, analizowano funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania oraz w jaki sposób pozostają one zagospodarowane. Przepisy powoływanego rozporządzenia, stanowią m.in. że: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Obowiązujące przepisy dopuszczają inne wyznaczenie tych parametrów, jeżeli wynika to z analizy (§ 5-7 rozporządzenia).
Dane zgromadzone w sporządzonej przez osobę uprawnioną tj. dr inż. D. L. (art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 ustawy) analizie urbanistyczno- architektonicznej pozwalały na stwierdzenie, że zaistniały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, umożliwiające ustalenie, w formie decyzji, warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Z analizy wynikało jakie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach, jakie pełnią funkcje, w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy.
Na analizowanym terenie zlokalizowana jest w głównej mierze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale występuje również zabudowa zagrodowa (działki o nr ewid. [...] i [...]). Istotne jest też, że planowane przedsięwzięcie wiąże się z rozbudową już istniejącej obory, zatem wskazuje na rolniczo-gospodarcze wykorzystanie samego terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym.
Biegły ustalił średnie parametry występujące na obszarze analizowanym, a ustalając dla przedmiotowej inwestycji wartości wyższe, uzasadnił to w sporządzonej analizie (ustalając dopuszczalną szerokość elewacji frontowej przyjął parametry o wysokości wyższej od przeważającej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wynikało ze specyfiki zabudowy zagrodowej tj. wielkości obiektów gospodarczych).
Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. W sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W ocenie Kolegium, planowana zabudowa wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego.
W odniesieniu do zarzutu negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie, to organ wskazał, że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 ustawy).
W ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 z późn. zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) zawarto katalog planowanych przedsięwzięć, dla których niezbędne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed uzyskaniem tzw. decyzji realizacyjnej. Wśród tych decyzji, w art. 72 ust. 1 pkt 3 wskazana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W związku z tym organ analizował, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) i czy wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja, zważywszy na jej rodzaj i parametry techniczne nie kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć, znacząco oddziaływujących na środowisko, czy też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do takowych zalicza się przedsięwzięcia związane z chowem lub hodowlą zwierząt (innych niż norki), a także przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych w tym zakresie, w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP (przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) oraz chów lub hodowla zwierząt (inne niż norki) w liczbie nie mniejszej niż:
a) 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP - jeżeli ta działalność będzie prowadzona w odległości mniejszej niż 210 m od terenów lub gruntów mieszkaniowych, rolnych zabudowanych zajętych pod budynki mieszkalne, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone oraz zrealizowanego, realizowanego lub planowanego przedsięwzięcia chowu lub hodowli zwierząt innych niż norki, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP; na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP i mniejszej niż 210 DJP - na obszarach innych niż wymienione powyżej (§ 2 ust. 1 pkt 51, ust. 2; § 3 ust. 1 pkt 104 i ust. 2 rozporządzenia).
Zamierzenie inwestycyjne dotyczy rozbudowy budynku inwentarskiego (obory) o łącznej obsadzie 25 DJP. Przedsięwzięcie to nie jest klasyfikowane jako takie, z realizacją którego może wiązać się (nawet potencjalnie) znaczące oddziaływanie na środowisko i nie można uznać, iż jego realizacja stwarza możliwość szkodliwego czy też ponadnormatywnego oddziaływania na dalsze, niż bezpośrednie otoczenie.
Teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, zaś uzbrojenie jest wystarczające (art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy).
Organ I instancji wystąpił, w myśl art. 53 ust. 4 ustawy, o dokonanie stosownych uzgodnień z: Zarządem Dróg Powiatowych w O. (postanowieniem z dnia 29.06.2020 r., uzgodnił planowane przedsięwzięcie), Starostą Powiatu O. (postanowieniem z dnia [...].06.2020 r., uzgodnił przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne) oraz PGW W. Zarząd Zlewni w O. (milczące uzgodnienie).
Rozstrzygnięcie spełnia wymogi z art. 54 ustawy, określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych jak również określa wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wskazują, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy).
Dalej Kolegium wskazało, że choć z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła osoba, która nie dysponuje prawem do wszystkich nieruchomości objętych zamierzeniem inwestycyjnym, to zgodnie z art. 63 ust. 2 powoływanej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości.
W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (ust. 1 ww. przepisu). Natomiast wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy (ust. 4 powyższego przepisu). O ustalenie warunków zabudowy ubiegać się może nawet taki inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której obiekt ma powstać. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny kształt. Dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę niezbędne jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).
Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest jednym z etapów zmierzających do realizacji inwestycji, zatem ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu może następuje tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta regulacją prawa budowlanego.
K. K., T. K., H. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2020r. r., zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego - art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa i art 80 kpa polegające na:
a) braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności oparcie się jedynie na analizie sporządzonej przez D. L., która nie odpowiada stanowi faktycznemu, na przedmiotowym terenie znajduje się osiedle domów jednorodzinnych, a także stacja transformatorowa, brak jest sąsiadującej zabudowy zagrodowej. Nawet działka [...] objęta wnioskiem jest zabudowana innego rodzaju budynkami, niż wskazywane przez wnioskodawcę.
b) ustaleniu, że obsługa komunikacyjna inwestycji do drogi powiatowej nr [...] stanowiącej działkę nr [...], będzie odbywać się po działce nr [...], będącej własnością K. K., który nie wyraża zgody na przechód i przejazd przez jego działkę.
c) całkowitym pominięciu kwestii:
- posadowienia na działce nr [...] budynku gospodarczego należącego do K. K.,
- sprzeciwu właściciela działki [...] w zakresie dojazdu do drogi głównej, działka [...] posiada jedynie niespełna 2 m dostęp do drogi powiatowej nr [...], co jest jednoznaczne z brakiem możliwości wjazdu,
- rozbudowa obory nie znajduje się na działce będącej własnością wnioskodawcy, a na działce [...].
2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wydaną decyzję, poprzez nieprawidłową wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu, iż inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...], co w sytuacji jej faktycznego zagrodzenia przez właściciela, jest dostępem hipotetycznym,
3. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wydaną decyzję, poprzez nieprawidłową wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na pominięciu zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy,
4. naruszenie prawa materialnego w postaci nieprawidłowego zastosowania art. 28 kpa polegające na uznaniu, iż wnioskodawca ma interes prawny, podczas gdy nie posiada on obory, którą można by rozbudowywać, a działka, na której obora się znajduje, jest własnością innych osób.
Skarżący domagali się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2020r. r.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że decyzję oparto na błędnym przyjęciu, iż w okolicy znajdują się zabudowania pozwalające na ustalenie w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. zasady kontynuacji.
Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuacje zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Wokół terenu inwestycji znajduje się osiedle domów jednorodzinnych, nie ma nigdzie obory o wielkości takiej jak wskazywana przez wnioskodawcę.
Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.
Powstanie obiektu tak dużego jak obora na 25 DJP pośrodku osiedla domów jednorodzinnych, które istnieje od przeszło 30 lat, nie jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy i wchodzi z nią w kolizję. Teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, ponieważ właściciel działki [...] ogrodził ją. Obecny dostęp do terenu inwestycji po działce [...] jest niemożliwy, a zjazd przez działkę [...] posiada szerokość około 2 metrów.
Nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli teren nie ma dostępu do drogi publicznej, nie można wydać dla niego decyzji o warunkach zabudowy. Dostęp ten nie może być wyłącznie hipotetyczny, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu.
Wnioskodawca S. P. jest osobą prawie 80 letnią, posiadającą jedynie działkę [...], a rozbudowa obory ma nastąpić na działce [...], która należy do innej osoby. W związku z powyższym wnioskodawca nie ma interesu faktycznego i prawnego w wydaniu decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym Przewodniczący Wydziału VII tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Rozpoznając zarzuty skargi Sąd doszedł do wniosku, iż nie są one uzasadnione.
Jak wynika z akt administracyjnych S. P., złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego (obory) o łącznej obsadzie do 25 DJP. Inwestycję zaplanowano na działkach ewid. nr [...],[...], [...], [...] obręb D., gm. K. o powierzchni 0,1769 ha. Działki stanowiące teren inwestycji nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem przygotowanie projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 powierzono uprawnionej osobie.
Teren objęty decyzją obejmuje grunt zabudowany Br-RVI oraz grunt rolny RVI. Teren ten jest już zabudowany i zagospodarowany (istnieje gospodarstwo rolne). Posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej nr 253 2W dz. ewidencyjna nr [...] - skąd następuje dojazd do nieruchomości. W granicach działki ewidencyjnej [...] przebiega sieć elektroenergetyczna, wodociągowa i telekomunikacyjna. Teren posiada uzbrojenie wystarczające do zamierzenia budowlanego.
Organ zasadnie stwierdził, że spełnione zostały wymogi przepisów art. 61 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.):
1) przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy;
2) wnioskowany teren posiada dostęp do drogi; (dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [...] stanowiącej dz. nr [...])
3) istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne; (teren inwestycji to użytek rolny RVI oraz zabudowany Br-RVI)
5) zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Warunkiem wydania pozytywnej decyzji było łączne spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy.
Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).
Wokół terenu którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, prawidłowo wyznaczono obszar analizowany ustalając jego granice w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów oraz przeprowadzono na tym obszarze analizę funkcji oraz prawidłowo ustalono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia).
Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że zasadniczo kwestionowano pierwszy z warunków umożliwiających wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji, t.j. "zasadę dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), wymagającą dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy.
Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Organ dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyznaczono obszar analizowany zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Działki z obszaru analizowanego stanowiły punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego było zgodne z przepisami.
W analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez dr inż. D. L. (art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 ustawy) wskazano, że w analizowanym terenie zlokalizowana jest w głównej mierze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale występuje również zabudowa zagrodowa (działki o nr ewid. [...] i [...]). Nadto istotne było, że planowane przedsięwzięcie wiąże się z rozbudową już istniejącej obory, zatem istnieje już rolnicze wykorzystanie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym.
Zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 usatwy, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17). Jeśli na danym obszarze (w granicach obszaru analizowanego) występują dwie lub więcej funkcje zabudowy (zagospodarowania) terenu, to co do zasady wystarczy, jeśli zamierzona inwestycja kontynuuje choćby jedną z nich. Przemawia za tym treść art. 61 ust. 1 pkt 1, w którym mowa jest o "co najmniej jednej działce sąsiedniej" mającej pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. kontynuacji funkcji, a nie np. o "większości" czy "przeważającej/dominującej liczbie" działek mających stwarzać taką możliwość.
Sąd podzielił stanowisko organów, że zamiar inwestycyjny związany z powiększeniem istniejącej obory spełnia wymóg kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu można mówić o kontynuacji funkcji występującej w analizowanym terenie.
Skoro w sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji istniejącej w terenie analizowanym, to brak jest podstaw do stwierdzenia, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z istniejącą zabudową.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że funkcja mieszkaniowa przeważa na obszarze analizowanym. Inną kwestią jest natomiast przestrzeganie przez funkcjonujące gospodarstwo rolne standardów zapewniających ochronę środowiska.
Rozstrzygnięcie spełnia wymogi z art. 54 ustawy, określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych jak również określa wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wskazują, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy).
Słusznie Kolegium podkreśliło, że choć z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła osoba, która nie dysponuje prawem do wszystkich nieruchomości objętych zamierzeniem inwestycyjnym, to zgodnie z art. 63 ust. 2 powoływanej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości.
O ustalenie warunków zabudowy ubiegać się może inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której obiekt ma powstać. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny kształt. Stąd brak prawa własności do działek inwestycyjnych, w tym także zagrodzenie działki nr [...] przez jej właściciela, nie stanowi o tym, że inwestycja rozważana w sposób potencjalny nie posiada dostępu do drogi publicznej.
Oceniając spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ww. ustawy organy uznały, że są one spełnione. W ocenie Sądu jest to słuszne stanowisko i wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego.
Zauważyć też należy, że stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Pomimo zrozumienia obaw powstałych u skarżących, nie można było zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.
W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.