VII SA/WA 378/20

VII SA/Wa 378/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 616/21 - Wyrok NSA z 2023-11-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi P. R. i E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku częściowej rozbiórki budynku oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr 1571/19, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. i R. P. oraz odwołania E. i P. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], nakładającej na E. i P. R. obowiązek wykonania częściowej rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...]położonej przy ul. [...] we wsi Ch., gm. P., od strony wschodniej celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem – uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nałożył na E. i P. R. obowiązek wykonania częściowej rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...]położonej przy ul. [...] we wsi Ch., gm. P., od strony wschodniej (tj. od strony działki o nr ew. [...]) celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie zobowiązał adresatów obowiązku do wykonania powyższych robót do dnia 30 czerwca 2020 r. i do poinformowania o tym fakcie PINB w P.
Do wydania zaskarżonej decyzji [...]WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej także "PINB w P."), decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy działki o nr ew. [...]z działką o nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi Ch., gm. P., nałożył na E. i P. R. obowiązek wykonania częściowej rozbiórki przedmiotowego budynku od strony wschodniej, celem doprowadzenia jego budowy do stanu zgodnego z prawem.
Mając na względzie wskazania i zalecenia zawarte w wyrokach sądów administracyjnych, które dotyczyły przedmiotowego budynku, jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesądzono, że po pierwsze w sprawie ma zastosowanie tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego; po drugie brak jest "przeszkód technicznych" do częściowej rozbiórki przedmiotowego budynku (od strony wschodniej) celem doprowadzenia jego budowy do stanu zgodnego z prawem, tj. w zakresie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 18 września 2015 r. poz. 1422, zwanej dalej także "rozporządzeniem"), celem zachowania usytuowania pozostałej części budynku w odpowiedniej odległości od granicy działki sąsiedniej.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie PINB w P. powołał się na argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 421/17), który zwrócił uwagę, że w aktach omawianej sprawy znajduje się opinia z czerwca 2010 r. sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego na temat technicznych możliwości rozebrania fragmentu spornego budynku celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Z opinii tej wynika, że budynek składa się z dwóch wyodrębnionych brył, z których wschodnia usytuowana jest w ostrej granicy z sąsiednią działką o nr ew. [...]. Zgodnie z tą opinią, częściowe rozebranie budynku jest całkowicie możliwe i nie nastręcza większych kłopotów technicznych przy realizacji pod fachowych nadzorem, co nie będzie stanowiło żadnego zagrożenia dla pozostałej części budynku. Rozebranie wschodniej części budynku spowoduje, że jego pozostawiona zachodnia część będzie zlokalizowana w odległości od granicy działki zgodnej z prawem. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w ostrej granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...], w związku z czym obecny stan faktyczny przedmiotowego obiektu budowlanego daje podstawę do stwierdzenia niezgodności z warunkami technicznymi.
Organ powiatowy uznał, że nie można przeprowadzić procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż inwestor wykonał roboty budowlane, które naruszają przepisy techniczno-budowlane.
PINB w P. prowadząc postępowanie wyjaśniające w zakresie budowy przedmiotowego budynku zastosował tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przyjął, że wobec zakończenia robót budowlanych, nie ma podstaw do ich wstrzymywania (art. 50), a do rozpoznania sprawy należy zastosować art. 51. Wskazany przepis daje kilka możliwości rozstrzygnięcia. Organ może nakazać:
zaniechanie dalszych robót,
rozbiórkę obiektu lub jego części,
doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego,
doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,
sporządzenie projektu budowlanego zamiennego.
W przedmiotowej sprawie organ stwierdził zatem, że jest zobowiązany orzec częściową rozbiórkę od strony wschodniej wykonanego budynku usytuowanego na terenie działki nr ew. [...]położonej przy ul. [...] w C., gm. P.
Na to rozstrzygnięcie organu I-ej instancji, pismem z 4 listopada 2019 r., w ustawowym terminie, P. R. i E. R. wnieśli odwołanie. Zarzucili naruszenie przepisu art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., art. 51 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnieśli, że rozstrzygnięcie PINB w P. jest niepełne, nie uwzględnia ich interesów i możliwości w zakresie terminu wykonania decyzji. Z uzasadnienia decyzji nie wynika szczegółowy zakres prac rozbiórkowych, ani zakres prac adaptacyjnych pozostałej części budynku. Nie ma także odniesienia do sposobu oraz możliwości technicznych zabezpieczenia budynku oraz podstaw prawnych użytkowania pozostałej części budynku. Zarzucili także organowi brak odniesienia się co do zgodności usytuowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu stopnia powiatowego wnieśli również E. i R. P., właściciele działki sąsiedniej o nr ew. [...] we wsi C.. Odwołujący się podnieśli, że skoro w sprawie zapadł już prawomocny wyrok NSA, w którym – wedle ich oceny – sprawa została przesądzona, to adresatom obowiązku nałożonego w drodze ww. decyzji PINB w P. nie powinno już służyć odwołanie w administracyjnym toku instancji.
Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania E. i R. P. oraz odwołania E. i P. R. od decyzji PINB w P. z [...] października 2019 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie organu powiatowego i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na E. i P. R. obowiązek wykonania częściowej rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...]położonej przy ul. [...] we wsi C., gm. P., od strony wschodniej (tj. od strony działki o nr ew. [...]), celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie zobowiązał E. i P. R. do wykonania powyższych robót do dnia 30 czerwca 2020 r. i do poinformowania o tym fakcie PINB w P.
We wskazanej wyżej decyzji [...]WINB stwierdził, że organ I-ej instancji, powołując się jedynie na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisy kompetencyjne, nie wskazując jednocześnie na art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który ma również zastosowanie w niniejszej sprawie, uchybił przepisom postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie ww. decyzji PINB w P. z [...] października 2019 r. i wydanie rozstrzygnięcia orzekającego co do istoty sprawy. Roboty budowlane w omawianej sprawie zostały zakończone, stąd brak było podstaw do ich wcześniejszego wstrzymywania. W ocenie organu odwoławczego - organ powiatowy powinien powołać jako podstawę prawną rozstrzygnięcia dodatkowo art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto, stosując dyspozycję wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winien on określić termin wykonania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, na co wprost wskazuje ww. podstawa prawna. Wyłączne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o konieczności obowiązku jej niezwłocznego wykonania, gdy decyzja organu powiatowego stanie się ostateczna, nie odpowiada dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
[...]WINB uznał, że powyższe uchybienia nie stanowiły podstawy do uchylenia decyzji PINB z dnia [...] października 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu, gdyż sprawa została wyjaśniona dostatecznie.
Organ II instancji stwierdził ponadto, że wskutek wydania już kilku prawomocnych wyroków przez sądy administracyjne, które wiążą w omawianej sprawie organy nadzoru budowlanego, technicznie możliwa jest częściowa rozbiórka budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] we wsi C., gm. P.
Ustosunkowując się do argumentów zaprezentowanych w odwołaniu E. i P. R. zaznaczył, że usytuowanie ww. budynku mieszkalnego w granicy z działką o nr ew. [...] (stanowiącą własność E. i R. P.) narusza warunki techniczno-budowlane, a jednocześnie zastosowanie § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest w przedmiotowej sprawie niemożliwe, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości sytuowania budynków w granicy z działkami sąsiednimi. § 12 ust. 3 powyższego rozporządzenia także nie może mieć zastosowania, gdyż na działce sąsiedniej o nr ew. [...] nie znajduje się zabudowa. Działka o nr ew. [...] ma szerokość większą niż 16,0 m, stąd nie jest możliwe zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 ww. warunków techniczno-budowlanych. Zasadnym jest więc nakazanie części rozbiórki spornego budynku mieszkalnego, tak aby odległość pomiędzy nim a granicą z działką sąsiednią wynosiła 3,0 m co jest zgodne z przepisami. Częściowa rozbiórka obiektu jest także technicznie wykonalna, na co wskazano w opinii z sierpnia 2011 r., w której stwierdzono, że "Częściowe rozebranie jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w C. k. P. jest całkowicie możliwe, nie nastręcza większych kłopotów technicznych i przy zrealizowaniu pod fachowym nadzorem, nie będzie stanowiło żadnego zagrożenia dla pozostałej, pozostawionej części budynku". Zakres robót rozbiórkowych wskazano w opinii z czerwca 2010 r. sporządzonej przez dr inż. J. D. (nr upraw. [...]).
Z powyższym rozstrzygnięciem [...]WINB nie zgodzili się E. i P. R.(dalej także: "skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze E. i P. R. wnieśli o "stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].10.2019 r. w całości" oraz o "zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych". Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie "art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wadę nieważności ze względu na nieprawidłowe określenie podstawy prawnej wydanego nakazu poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 zamiast art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także naruszenie przepisu § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".
W uzasadnieniu skargi Skarżący, dokonując powtórzenia argumentów podniesionych w odwołaniu, zarzucili ponadto brak uzupełnienia materiału dowodowego, jak również nieustalenie kręgu stron postępowania. Wskazali również na brak odniesienia się przez [...]WINB do kwestii uszczegółowienia zakresu nakazanych robót. Poza tym w ich ocenie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy i przedwcześnie orzeczono o nakazie rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko wyrażone
w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Odpowiedź na skargę złożyli do tutejszego Sądu także uczestnicy postępowania - E. i R. P., szeroko przedstawiając stan sprawy i domagając się – podobnie jak organ – oddalenia skargi. Uczestnicy postępowania wskazali ponadto, że wskutek przeciągającej się procedury rozbiórki części budynku skarżących, przez okres 17 lat nie mogą wybudować domu na własnej nieruchomości, z uwagi na posadowienie obiektu skarżących w ostrej granicy z ich działką i wynikające z tego ograniczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja [...]WINB nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 ww. ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Postępowanie naprawcze, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego polega więc na wydaniu jednej z trzech decyzji określonych w ust. 1 przywołanego przepisu. W sytuacji, gdy zachodzi brak możliwości naprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, organ obowiązany jest nakazać zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeśli natomiast możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie jest to przypadek odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa), organ orzeka o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Z kolei w przypadku, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3), właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
Jak już podkreślono, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się w zatem do zarzutu skarżących, dotyczącego oparcia rozstrzygnięcia organu odwoławczego na niewłaściwej podstawie prawnej, należy wyjaśnić, że istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem oznacza przy tym zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego, przede wszystkim z określonymi tam warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2018 r., LEX nr 2585758; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 199/16, opubl. CBOSA). Jak wynika z brzmienia komentowanego przepisu, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem ma nastąpić w drodze nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych". Wykonanie określonych robót budowlanych nie budzi wątpliwości, jako że pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016). Dlatego też zgodnie przyjmuje się, że w ramach nakazów orzekanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mieści się również możliwość nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, o ile doprowadzi to do stanu zgodnego z prawem. Tym bowiem różnią się rozstrzygnięcia wydawane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 od decyzji opartych o pkt 2 tej normy Prawa budowlanego, że w pierwszym przypadku nakaz rozbiórki orzekany jest wówczas, gdy nie ma możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 lipca 2020 r. (sygn. akt II OSK 1159/20), "Jeżeli okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych, robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ jest obowiązany, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.
W piśmiennictwie przyjmuje się zatem, że zarówno decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazująca rozbiórkę, jak również decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy), mają charakter uznaniowy, choć oczywiście nie oznacza to dowolności. Aby wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było prawidłowe, konieczne jest wykazanie, że ustalony stan faktyczny i prawny uzasadnia takie rozstrzygnięcie i niemożliwe jest przy tym wydanie którejś z decyzji zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawo budowlane. Jest to szczególnie ważne ze względu na charakter nakazów możliwych do nałożenia omawianym rozstrzygnięciem, powodujących poważne skutki dla inwestora.
Tutejszy Sąd podzielił wyrażony zarówno w doktrynie jak i judykaturze pogląd, że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. Oznacza to, iż nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy objęta nim część jest na tyle niezależna, że da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty obiektu, nie stwarzając konieczności doprowadzenia obiektu przez inwestora do stanu poprzedniego.
Organ odwoławczy, przy ocenie przedmiotowej sprawy posiłkował się opinią dr inż. J. D. (nr upraw. [...]) z sierpnia 2011 r., w której wskazano, że częściowa rozbiórka obiektu jest możliwa. Natomiast, co do zakresu robót rozbiórkowych powołał się na opinię z czerwca 2010 r., również sporządzoną przez dr inż. J. D. Kwestia ta – jak uznał NSA w wyroku z 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt: II OSK 421/17) została już zresztą przesądzona w sprawie.
Z akt postępowania administracyjnego wynika bowiem, że niniejsza sprawa dotycząca budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...]położonej przy ul. [...] w miejscowości C., gm. P. była niejednokrotnie przedmiotem postępowania przed organem II instancji, jak również przed sądami administracyjnymi, zarówno I-ej, jak i II-ej instancji.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia
17 stycznia 2019 r.: "W okolicznościach tej sprawy prawnie przesądzono, która to ocena pozostaje aktualna i jest wiążąca w sprawie z uwagi na brak zmiany okoliczności sprawy (stanu faktycznego), że, po pierwsze, w sprawie ma zastosowanie tryb naprawczy postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego; po drugie, brak jest "przeszkód technicznych" do częściowej rozbiórki przedmiotowego budynku celem doprowadzenia jego budowy do stanu zgodnego z prawem, tj. w zakresie § 12 ww. rozporządzenia celem zachowania usytuowania pozostałej części budynku w odpowiedniej odległości od granicy działki sąsiedniej".
Trzeba wobec tego przypomnieć, że w świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).
Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).
Powyższe przepisy skutkują związaniem zarówno organu, jak i tutejszego Sądu oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w ww. prawomocnym wyroku NSA zapadłym w dniu 17 stycznia 2019 r., sygn. akt: II OSK 421/17, a także – w pozostałym zakresie – wcześniejszymi rozstrzygnięciami sądów administracyjnych orzekających już w rozpoznawanej sprawie.
[...]WINB szczegółowo i w warunkach wynikających z okoliczności konkretnej sprawy, a także kierując się wynikami postępowania wyjaśniającego, dokładnie wskazał jakie czynności o charakterze materialnoprawnym inwestor ma obowiązek wykonać, aby było możliwe legalne użytkowanie obiektu budowlanego.
Organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, sformułował rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny, czyli umożliwiający jego wykonanie, konkretyzując i precyzyjnie wskazując jakie działania mają być podjęte przez zobowiązanego. Z uzasadnienia decyzji jasno wynika, że spełnienie określonych w niej obowiązków wyeliminuje naruszenia konkretnych przepisów i doprowadzi obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem.
W decyzji tej określono szczegółowo termin wykonania nałożonego obowiązku. Mimo, że termin ten jest pozostawiony uznaniu organu, jednakże organ miał w tym przypadku na względzie, z jednej strony prowadzenie postępowania w sprawie bez zbędnej zwłoki, z drugiej zaś musiał uwzględniać warunki techniczno-organizacyjne wykonania obowiązku.
Jak to zostało wykazane w postępowaniu, usytuowanie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...]położonej przy ul. [...] we wsiC., gm. P., w granicy z działką o nr ew. [...] (stanowiącą własność E.
i R. P.) narusza warunki techniczno-budowlane. Zgodnie bowiem z dyspozycją § 12 ust. 1 pkt 2 przywołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie).
Jednocześnie słusznie przyjął [...]WINB, że zastosowanie § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia było w przedmiotowej sprawie niemożliwe, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości sytuowania budynków w granicy z działkami sąsiednimi. Przepis § 12 ust. 3 powyższego rozporządzenia także nie mógł mieć zastosowania, gdyż na działce sąsiedniej o nr ew. [...] nie znajduje się żadna zabudowa. Poza tym, organ prawidłowo wywiódł, że skoro działka o nr ew. [...]ma szerokość większą niż 16,0 m, stąd nie było możliwe zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 ww. warunków techniczno-budowlanych.
Odniesienia się przez Sąd wymaga natomiast argumentacja skarżących, co do nieuwzględnienia przez organ § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, który dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, przy zachowaniu odpowiednich warunków, budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m (uprzednio do dnia 1 stycznia 2018 r. – 5,5 m) i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Skarżący zdaję się nie dostrzegać, że przepis ten obejmuje wyłącznie budynki gospodarcze i zagrodowe, o parametrach nie większych niż tam określone. Tymczasem, z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że budynek skarżących, włączając w to cześć przeznaczoną do rozbiórki, warunków tych nie spełnia.
Zasadnie zatem [...]WINB nałożył na skarżących obowiązek rozbiórki części spornego budynku mieszkalnego, tak aby odległość pomiędzy nim, a granicą z działką sąsiednią wynosiła 3,0 m, co jest zgodne z przywołanym wyżej przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.
Organ drugiej instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę części spornego obiektu mieszkalnego, ażeby cel jakim jest doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, został osiągnięty.
Wyjaśnienia wymaga przy tym okoliczność, na którą zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1267/13), jaki charakter ma działka sąsiednia, tj. działka o nr ew. [...]. Tak też w aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys nr 801/2015 (k. nr 17) z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części wsi C. w gminie P., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]z dnia [...]lipca 2008 r. Rady Miejskiej w P. (Dz. U. Województwa [...] z dnia 22 sierpnia 2008 r., Nr 143, poz. 5053), z którego wynika, że zarówno działka skarżących o nr ew. [...], jak działka sąsiednia o nr ew. [...], należąca do E. i R. P., położone są w obszarze 5MN, a przeznaczenie tego terenu to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, E. i R. P. konsekwentnie podtrzymują zamiar realizacji na działce o nr [...] zabudowy mieszkaniowej.
Zdaniem Sądu należy wobec tego uznać, że organ odwoławczy wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ administracji nadzoru budowlanego, rozstrzygając sprawę, oparł się na materiale prawidłowo zebranym w toku postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny, bacząc przy tym na ocenę prawną i wskazania zamieszczone w zapadłych już w sprawie orzeczeniach sądów administracyjnych. Ponadto należy uznać, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, [...]WINB uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.