VII SA/Wa 377/25

VII SA/Wa 377/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Nogal
Leszek Kobylski /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Maszczyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art.  33, 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105 w zw.  art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal, asesor WSA Marcin Maszczyński, , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2024 r. znak KOA/4381/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. umarza postępowanie odwoławcze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie znak KOA/4381/Ar/24; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ( dalej jako: "SKO", "Kolegium") z dn. 5 grudnia 2024 r. znak KOA/4381/Ar/24, na podstawie której Kolegium powołując się na przepisy art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609), po rozpatrzeniu odwołania W W od decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...].07.2021 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z parkingiem, stacją transformatorową, pylonem reklamowym i infrastrukturą towarzyszącą w O. przy ul. P. na działkach nr [...], [...], [...], obręb [...]. – orzekło w ten sposób, że na podstawie art. 137 K.p.a. nie uwzględnić wniosku o wycofanie odwołania i
na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz umorzyć
przedmiotowe postępowanie.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na następujące motywy powyższej decyzji:
Burmistrz Gminy B. decyzją z dnia [...].07.2021 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z parkingiem, stacją transformatorową, pylonem reklamowym i infrastrukturą towarzyszącą w O przy ul. P na działkach nr [...], [...], [...], obręb [...].
Pismem z dnia 02.12.2021 r. E S - T wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...].07.2021 r.
Postanowieniem z dnia [...].01.2022 r. Burmistrz Gminy B. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].07.2021 r., a następnie po przeprowadzeniu stosownego postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...].03.2022 r. znak: [...] stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy B. z dnia [...].07.2021 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z parkingiem, stacją transformatorową i infrastrukturą towarzyszącą w O. przy ul. P na działkach nr [...], [...], [...], obręb [...], z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z uwagi na to iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana wyłączenie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie decyzją z dnia 28.03.2033 r. uchyliło zaskarżoną decyzję oraz uchyliło decyzję ostateczną Burmistrza Gminy B. z dnia [...].07.2021 r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z parkingiem, stacją transformatorową, pylonem reklamowym i infrastrukturą towarzyszącą w O. przy ul. P. na działkach nr [...], [...], [...], obręb [...].
WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 03.11.2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1292/23 uchylił decyzję SKO w Warszawie z dnia 28.03.2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrz Gminy B. nr [...] z dnia [...].03.2022 r.( orzeczenie prawomocne).
Postanowieniem z dnia [...].05.2024 r. Burmistrz Gminy B. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia [...].07.2021 r. Na powyższe postanowienie zażalenie, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, wniosła E S — T.
W toku postępowania zażaleniowego do organu wpłynęły ponaglenia E S - T oraz Stowarzyszenia [...] w zakresie braku rozpoznania odwołania W W od decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...].07.2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Do ponaglenia E S - T załączyła kopię w/w pism z prezentatami potwierdzającymi ich wpływ do organu I instancji.
Przy piśmie z dnia 14.10.2024 r. Burmistrz Gminy B. przekazał pisma W. W. z dnia 13.08.2021 r. (stanowiące odwołanie od decyzji z dnia [...].07.2021 r.) oraz z dnia 18.08.2021 r. (pismo cofające to odwołanie).
Rozstrzygając o nie uwzględnieniu wniosku o wycofanie odwołania oraz o uchyleniu decyzji z dn. [...].07.2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy i umorzeniu postępowania, Kolegium przywołało następujące uzasadnienie:
Kolegium wskazało, że zgodnie z brzmieniem art. 137 K.p.a. strona postępowania odwoławczego może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, co mogłoby oznaczać przyznanie stronie uprawnienia procesowego do cofnięcia odwołania. Wedle tej koncepcji złożenie przez stronę oświadczenia woli o cofnięciu odwołania powodowałoby, że odwołanie nie pociągałoby za sobą żadnych skutków prawnych, jakie kodeks wiąże z wniesieniem odwołania, chyba że organ odwoławczy sprzeciwiłby się cofnięciu odwołania z przyczyn określonych w art. 137 zdanie drugie in fine. Kolegium podniosło, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystąpiły przesłanki do nie uwzględnienia oświadczenia o cofnięciu odwołania. Mianowicie Kolegium podniosło, że decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia [...].07.2021 r. jest przedmiotem postępowania wznowieniowego z uwagi na pozbawienie stron udziału w postępowaniu administracyjnym. W prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 03.11.2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1292/23 wskazał, iż E S - T ma interes prawny w sprawie wznowienia. Konieczne jest jednakże ustalenie, czy wniosła ona wniosek o wznowienie w ustawowym terminie. W następstwie powyższego postanowieniem z dnia [...].05.2024 r. Burmistrz Gminy B. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia [...].07.2021 r. Przyjąć zatem należy, iż w sprawie strona została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym - co stanowi wadę kwalifikowaną decyzji z dnia [...].07.2021 r. tj. wadę stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z w/w postanowieniem strona pozbawiona udziału w postępowaniu nie może dochodzić swych praw z uwagi na upływ terminu.
Dodatkowo przyjęcie, iż doszło do skutecznego cofnięcia odwołania skutkowałby uznaniem, iż decyzja o warunkach zabudowy stałaby się ostateczna, po wydaniu pozwolenia na budowę oraz realizacji inwestycji, co również stanowiłoby naruszenie prawa. Uznać zatem należy, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 137 K.p.a. zdanie drugie in fine, co oznacza iż nie doszło do skutecznego cofnięcia odwołania.
Wskazując na właściwe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające zastosowanie w sprawie, jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia decyzji z dn. [...].07.2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy, Kolegium podniosło, że nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jednakże to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej czy naprawczej, a organ nadzoru budowlanego, a więc również inwestor nie ma inicjatywy do domagania się wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu istniejącego. Składając zatem wniosek dla obiektu już wykonanego (w całości lub części) musi wykazać, że działa w wykonaniu obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru na podstawie przepisów Prawa budowlanego.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Kolegium wywiodło, że w przedmiotowej sprawie na podstawie nieostatecznej decyzji z dnia [...].07.2021 r. doszło już do realizacji inwestycji (vide pismo inwestora z dnia [...].11.2024 r.). Nie jest zatem możliwe, w świetle przytoczonej wyżej argumentacji decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie. Ustalenie bowiem warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w takiej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 105§1 kpa.
Odnosząc się do treści pisma inwestora z dnia [...].11.2024 r. Kolegium stwierdziło, że zgodzić się należy, iż działania organu I instancji naruszyły prawa stron. Inwestor wskazał, na kwestię nieświadomości istnienia odwołania, a w konsekwencji braku ostateczności decyzji o warunkach zabudowy. Podnieść należy, iż gdyby nie ponaglenia E S - T oraz Stowarzyszenia [...] - takiej wiedzy nie posiadał również organ odwoławczy oraz WSA w Warszawie orzekający w sprawie. Powyższe wynikało z braku rzeczonego odwołania w aktach przedmiotowej sprawy. Inwestor w swym wystąpieniu koncentruje się natomiast na skutkach w/w zaniechania dla jego interesu. Pomija on natomiast fakt, iż stroną postępowania o wydanie Warunków zabudowy jest nie tylko inwestor, ale również właściciele nieruchomości sąsiadujących z inwestycją. W przedmiotowej sprawie organ I instancji pominął jedną ze stron, a następnie odmówił wznowienia z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku. Wydanie orzeczenia zgodnie z wnioskiem inwestora oznaczałoby faktycznie akceptację dla nieprawidłowych działań organu I instancji tj. nieprzesłania odwołania strony, niedołączenia odwołania strony do akt sprawy oraz pominięcia strony w toku postępowania administracyjnego. W świetle art. 6 K.p.a. nie jest możliwe natomiast przejście do porządku dziennego i zaakceptowania działań organu I instancji jako prawidłowych.
W opisanych okolicznościach ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej całkowicie lub częściowo jest, co do zasady, bezprzedmiotowe, a postępowanie w takiej sprawie, o ile zostało wszczęte, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20.07.2021 r. sygn. akt II OSK 3047/18).
Skargę na powyższą decyzję pismem z dn. 10 stycznia 2025 r. wniósł L. sp. z o.o. sp.k. ( dalej jako: "L.", "skarżąca spółka") zaskarżając decyzję w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:
1/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 77§1, art. 80, art.107§3 w zw. z art. 137 kpa poprzez:
- obciążenie strony postępowania skutkami nieprawidłowych działań organu administracji publicznej, co skutkowało wydaniem decyzji opartej na okoliczności, która nie zaistniałaby, gdyby organ I instancji dopełnił swoich obowiązków,
- nieuwzględnienie okoliczności, że Skarżąca zrealizowała inwestycję na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, będąc przekonana przez organy administracji publicznej, że dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, co skutkowało potraktowaniem sytuacji Skarżącej tak, jakby zrealizowała inwestycję w warunkach samowoli,
- brak wyważenia interesów stron postępowania, a w konsekwencji nieuzasadnione wydanie decyzji na korzyść jednej ze stron postępowania, bez uwzględnienia konsekwencji wydanego rozstrzygnięcia dla Skarżącej,
- brak wyważenia interesów stron postępowania z interesem społecznym, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia które narusza stabilność stosunków społecznych poprzez podważenie pewności obywateli wobec prawa,
- nieznajdujące poparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz naruszające zasady logiki uznanie, że okoliczność, że na podstawie nieostatecznej Decyzji Organu I Instancji wydane zostało pozwolenie na budowę wywiera wpływ na zgodność Decyzji Burmistrza z prawem,
- automatyczne zastosowanie przepisów postępowania, co w konsekwencji poskutkowało prowadzeniem postępowania sprzecznego z celem postępowania odwoławczego,
- brak uwzględnienia okoliczności, że podanie zostało wniesione przed przystąpieniem do zmiany zagospodarowania terenów,
- brak wyczerpującego uzasadnienia, które to naruszenia skutkowały przyjęciem, że Decyzja Burmistrza narusza prawo i w konsekwencji nieuwzględnieniem czynności cofnięcia odwołania przez W. W;
2/ art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako: "Upzp") poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pomimo okoliczności, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, opartej na Decyzji Burmistrza, której ostateczność została urzędowo zaświadczona, a powrót do postępowania nastąpił po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji przez organ I instancji,
3/ art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako: "Konstytucji RP") poprzez naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej z powodu postawienia Inwestora, który rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, wydanego w oparciu o Decyzję Burmistrza, której stwierdzono ostateczność, w pozycji gorszej niż inwestora, który rozpoczął budowę bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
4/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 59 ust. 1 Upzp w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako: "PrBud") w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie możliwe jedynie w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W oparciu w powyższe zarzuty skarżący Lidl sp. z o.o. wniósł o:
1/ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 Ppsa o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,
2/ na podstawie art. 145 § 3 Ppsa o umorzenie postępowania odwoławczego,
3/ na podstawie art. 200 Ppsa o zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyeksponował, że Kolegium całkowicie nie dostrzegło wagi, jaką rozstrzygnięcie będzie wywierać na prawa Skarżącej. Spółka dotychczas pozostawała w pełnym przekonaniu, że decyzja administracyjna, dzięki której inwestor ubiegał się o pozwolenie na budowę, jest ostateczna. Nie znane jej były żadne okoliczności, które by temu przeczyły, gdyż ( w momencie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, termin do wniesienia odwołania upłynął, a Spółka nie miała świadomości, że takowe zostało złożone. Co więcej, jako strona uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowej decyzji - w trybie służącym do wzruszenia decyzji ostatecznych. W sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Warszawie. W czasie, który minął od dnia wydania decyzji do dnia dzisiejszego, inwestycja jest już zrealizowana. Spółka korzystała z wszelkich uprawnień, wynikających z decyzji wydanej dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ była przekonana, że decyzja nabyła wszystkie cechy właściwe dla decyzji ostatecznej - korzysta z domniemania ważności i legalności, wywiera skutki prawne i nie może być wzruszona w zwykłym trybie instancyjnym. Jej przekonanie było uzasadnione, gdyż cały system prawa administracyjnego ukształtowany jest w taki sposób, by spełnione zostały standardy demokratycznego państwa prawnego, w szczególności pod kątem pewności wobec prawa oraz zaufania obywateli do władzy publicznej.
Sama okoliczność, że po tak długim czasie nastąpił powrót do postępowania stawia Spółkę w sytuacji wyjątkowo niekorzystnej, gdyż okazuje się, że pomimo upływu czasu Decyzja Burmistrza nie korzysta z domniemania prawidłowości i w zasadzie nie potrzebne jest wykazanie żadnej kwalifikowanej wady, by Decyzję Burmistrza wzruszyć. Nawet w wypadkach, w których wzruszenie decyzji następuje w trybie nadzwyczajnym, "wywłaszczenie" strony z praw nabytych jest niezwykle uciążliwe dla strony, a im więcej czasu upływa od "nabycia" prawa, tym bardziej powinno się prawa nabyte chronić, w szczególności gdy strona przystąpiła do realizacji tych praw.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dn. 30 czerwca 2025 r. uczestnicy postępowania E S-T oraz Stowarzyszenie [...] wnieśli o oddalenie skargi jako niezasadnej, w obszernym stanowisku wskazali, że zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej : "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie jest decyzja Kolegium na podstawie której Kolegium powołując się na przepisy art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609), po rozpatrzeniu odwołania W W od decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...].07.2021 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z parkingiem, stacją transformatorową, pylonem reklamowym i infrastrukturą towarzyszącą w O. przy ul. P. na działkach nr [...], [...], [...], obręb [...] – orzekło w ten sposób, że na podstawie art. 137 K.p.a. nie uwzględnić wniosku o wycofanie odwołania i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz umorzyć przedmiotowe postępowanie.
Biorąc pod uwagę charakter decyzji organu I instancji, rozpoznawane odwołanie dot. decyzji Burmistrza Gminy B. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz rozstrzygnięcie Kolegium i powołane podstawy prawne jego wydania, w ocenie Sądu zasadnicze znaczenie dla kontroli sądowej powyższego rozstrzygnięcia mają dwa zagadnienia. Pierwsze z nich dotyczy oceny czynności W W, tj. jego odwołania od ww. decyzji Burmistrza Gm. B. z dn. [...] sierpnia 2021 r. oraz jego pisma z dn. 18 sierpnia 2021 r. cofającym to odwołanie, których Kolegium dokonało na podstawie art. 137 kpa i nie uwzględniło skuteczności cofnięcia. Natomiast drugie zagadnienie dot. oceny Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki do przyjęcia, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe z uwagi na realizowanie inwestycji i w tej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105§1 kpa.
Odnosząc się do pierwszego zagadnienia należy stwierdzić, iż przepis art. 137 k.p.a. reguluje kwestie związane z cofnięciem odwołania przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Z przepisu tego wynika, że ocena skutków cofnięcia odwołania należy do organu odwoławczego, co oznacza, że organ pierwszej instancji po zawiadomieniu stron o wniesieniu odwołania był zobowiązany przekazać akta sprawy organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem i oświadczeniem o cofnięciu odwołania. W tej sprawie organ pierwszej instancji( Burmistrz Gm. B.) nie dopełnił tego obowiązku w sierpniu 2021 r. i dopiero przy piśmie z dn. 14.10.2024 r. przekazał akta sprawy organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem W W, pismem ww. o cofnięciu odwołania, a Kolegium dopiero w dn.5.12.2025 r. wydało kontrolowaną decyzję. Na skutek tego doszło do wydania pozwolenia na budowę i zrealizowania przedmiotowej inwestycji przez inwestora. W tej sytuacji, która w tej sprawie odbiega od toku postępowania uregulowanego przepisami K.p.a., organ odwoławczy powinien wyjaśnić i rozważyć te szczególne okoliczności, a zwłaszcza ich znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy. W tym sensie ma rację skarżący L. stwierdzając, że organ nie wyjaśnił i nie rozważył tych okoliczności, ograniczając się do przedstawienia doktrynalnego stanowiska, iż organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Nie można przecież przyjąć, iż nie ma jakiegokolwiek znaczenia to, że to postępowanie organu I instancji spowodowało taki stan rzeczy oraz to, jakie konsekwencje z takiego postępowania wyniknęły, a także upływ czasu pomiędzy cofnięciem odwołania a jego rozpoznawaniem. Przepisy o postępowaniu regulują typowe sytuacje procesowe i nie mogą być mechanicznie stosowane do rozwiązania sytuacji, która powstała w toku postępowania na skutek błędu organu. W takich przypadkach konieczne jest wyważenie interesów stron po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym przyczyn znacznie opóźnionego przekazania akt sprawy organowi odwoławczemu przez organ pierwszej instancji, przyczyn i skutków odwołania oraz cofnięcia tego odwołania. W kontekście nietypowości stanu faktycznego w jakich zostało ujawnione powyższe odwołanie W W oraz cofnięcie tego odwołania, wątpliwości budzą również okoliczności, w jakich Kolegium dowiedziało się o tym, że od Decyzji Burmistrza zostało złożone odwołanie. Ponaglenie E S - T oraz Stowarzyszenia [...] ( uczestników postępowania) na nieprzekazanie odwołania od Decyzji Burmistrza wpłynęło do Kolegium dopiero po wydaniu przez Burmistrza postanowienia z dnia [...] maja 2024 r. o odmowie wznowienia postępowania. Kolegium nie ustaliło przyczyn, z powodu których podmioty wnoszące ponaglenie nie poinformowały organów wcześniej o zaistniałej sytuacji, a dopiero w momencie, kiedy zakwestionowano wniesienie wniosku o wznowienie postępowania przez E S - T w ustawowym terminie. W tym znaczeniu można przyjąć, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania art. 7, art.77 kpa przez odmowę uwzględnienia cofnięcia odwołania przez W W bez właściwego wyważenia interesów stron po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym przyczyn znacznie opóźnionego przekazania akt sprawy organowi odwoławczemu przez organ pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że SKO nie uwzględniło czynności cofnięcia odwołania z tego powodu, że "przyjęcie, iż doszło do skutecznego cofnięcia odwołania skutkowałoby uznaniem, iż decyzja o warunkach zabudowy stałaby się ostateczna po wydaniu pozwolenia na budowę oraz realizacji inwestycji" (str. 3 Decyzji SKO). Takie stwierdzenie świadczy o tym, że Kolegium obciążyło Skarżący L. skutkami nieprawidłowego działania Organu I Instancji. Powyższego nie można zaakceptować.
Oceniając natomiast kwestię rozstrzygnięcia przez Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła podstawa do wydania decyzji w oparciu o ten przepis.
Art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Przepis ten daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umarzenia postępowania pierwszej instancji. Przy czym uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją, określonym w art. 105 § 1 k.p.a.. W sytuacji gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Przykładem uzasadniającym uchylenie decyzji i umorzenie postępowania może być np. sytuacja, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie bądź naruszenie przepisów o właściwości.
W rozpatrywanej sprawie Kolegium uznało, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego jest bezprzedmiotowe, bowiem inwestycja została już zrealizowana.
W ocenie Sądu, wprawdzie istotnie organ odwoławczy wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania przez ten organ decyzji, lecz zasady tej nie można stosować w każdej sprawie bezwzględnie, a szczególnie w okolicznościach niniejszej sprawy.
W okolicznościach niniejszej sprawy należało rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania odwoławczego, można było przyjąć, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu zrealizowania przez inwestora zamierzonej inwestycji oraz z tej tylko przyczyny uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie.
Po pierwsze należy mieć na względzie, że w sprawie inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego i taka decyzja została wydana przez właściwy organ. Następnie inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego) ze stwierdzeniem, że jest to decyzja ostateczna i właściwy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę dla tego przedsięwzięcia, która jest ostateczna, to inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane (art. 28 ust. 1 Prawa budowanego) i w takiej sytuacji powrót do postępowania w sprawie o określenie warunków zabudowy nie oznacza, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe tylko z tego powodu, że inwestor rozpoczął roboty budowlane i zrealizował zamierzoną inwestycję. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i umorzenie postępowania w sprawie w takiej sytuacji stawia inwestora w gorszej sytuacji, niż inwestora, który rozpoczął budowę bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem pamiętać, że uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i umorzenie postępowania w tej sprawie, powoduje konsekwencje w postaci podstawy do wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenia na budowę i wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.), a także dalsze negatywne skutki dla inwestora, w tym skutki majątkowe.
Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium dopuściło się także naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a które naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt. 1 sentencji wyroku.).
Jednocześnie Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego przed Kolegium w związku z dopuszczalnością w ocenie Sądu cofnięcia odwołania od decyzji organu I instancji – na podstawie art. 145§3 p.p.s.a. umorzył postępowanie odwoławcze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie znak KOPA/4381/24. ( pkt. 2 wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205§2 p.p.s.a ( pkt. 3 wyroku).