VII SA/Wa 377/18

VII SA/Wa 377/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 3351/19 - Wyrok NSA z 2022-10-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 156  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 71, 71a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. Znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W. w S. (dalej: "skarżąca", "Wspólnota Mieszkaniowa") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności dwóch aktów administracyjnych: decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") z [...] lutego 2017 r., znak: [...], oraz postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], postanowił:
I. utrzymać w mocy decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2017 r. w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2017 r. oraz
II. uchylić zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] grudnia 2016 r. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ustalił, że na nieruchomości przy ul. W. w S. znajduje się budynek mieszkalny dwunastorodzinny, wolnostojący, posiadający dwie kondygnacje. W piwnicy budynku zostało wykonane pomieszczenie kotłowni o wym. 4,05 m x 2,0 m i wysokości 2,14 m, bez stosownego zgłoszenia bądź pozwolenia, co stwierdza protokół kontroli z [...] stycznia 2014 r.
W związku z powyższym PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości wykonania kotłowni w pomieszczeniu piwnicznym ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego przez M. B. i A. B., zwanych dalej "beneficjentami inwestycji".
Następnie PINB wydał postanowienie z [...] lutego 2014 r. o wstrzymaniu użytkowania pomieszczenia kotłowni, wykonanej przez beneficjentów inwestycji i wydzielonej z pomieszczenia piwnicznego, a także nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przedstawić w terminie do [...] kwietnia 2014 r. dokumenty dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku.
Po upływie ww. terminu, PINB decyzją z [...] maja 2014 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej – właścicielom nieruchomości przy ul. W., przywrócenie pomieszczenia kotłowni wykonanej przez beneficjentów inwestycji i wydzielonej z pomieszczenia piwnicznego, do poprzedniego sposobu użytkowania, czyli funkcji wózkarni.
[...] WINB decyzją z [...] września 2014 r., znak: [...], uchylił decyzję PINB z [...] maja 2014 r. i poprzedzające ją postanowienie PINB z [...] lutego 2014 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. PINB zobowiązał beneficjentów inwestycji do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych związanych z wykonaniem pomieszczenia kotłowni w pomieszczeniu piwnicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W wykonaniu nakazu, beneficjenci złożyli w terminie do PINB ocenę techniczną wykonaną przez mgr. inż. S. L..
Decyzją z [...] lutego 2015 r. PINB orzekł o odstąpieniu od nałożenia na beneficjentów inwestycji obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem. Decyzja ta została uchylona przez [...] WINB decyzją z [...] kwietnia 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB decyzją z [...] lipca 2015 r. orzekł o odstąpieniu od nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja stała się ostateczna.
W dniu [...] listopada 2016 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania kotłowni wydzielonej z pomieszczenia hydroforni, o wymiarach w rzucie 2,00 m x 4,06 m i wysokości 2,15 m, od strony zachodniej w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w S. przy ul. W..
Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. PINB wstrzymał użytkowanie przedmiotowego pomieszczenia kotłowni i jednocześnie nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedstawienia do [...] stycznia 2017 r. dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania.
Z uwagi na niedostarczenie przez Wspólnotę Mieszkaniową wymaganych dokumentów, PINB decyzją z [...] lutego 2017 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej – właścicielom nieruchomości przy ul. W. – przywrócenie pomieszczenia kotłowni, wykonanej przez beneficjentów inwestycji i wydzielonej z pomieszczenia piwnicznego oraz stanowiącej część wspólną budynku, do poprzedniego sposobu użytkowania, czyli funkcji hydroforni w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. W. w S..
W związku z przywołanymi wyżej postępowaniami, prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego, w obrocie prawnym pozostały:
a) postanowienie PINB z [...] listopada 2014 r., nakazujące beneficjentom inwestycji, uznawanym za inwestorów, przedstawienie oceny technicznej robót budowlanych (co faktycznie zostało wykonane),
b) decyzja PINB z [...] lipca 2015 r. o odstąpieniu od nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych,
c) postanowienie PINB z [...] grudnia 2016 r. wstrzymujące użytkowanie pomieszczenia kotłowni i nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedstawienia dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz
d) decyzja PINB z [...] lutego 2017 r., nakazująca Wspólnocie Mieszkaniowej przywrócenie pomieszczenia kotłowni do poprzedniego sposobu użytkowania.
3. W powyższym stanie rzeczy skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, pismem z [...] marca 2017 r., uzupełnionym pismem z [...] maja 2017 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia PINB z [...] grudnia 2016 r. twierdząc, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że nie jest podmiotem, na który organy nadzoru budowlanego powinny nałożyć ww. nakazy.
4. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. aktów podjętych przez PINB uznając, że nie zawierają one żadnych wad wymienionych w art. 156 k.p.a.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca, negując ustalenia organu dotyczące stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w zakresie ustalenia w postępowaniu zwykłym podmiotu zobowiązanego do wykonania przedmiotowych prac.
5. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. GINB utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2017 r. w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2017 r. i jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] grudnia 2016 r. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie.
Organ podkreślił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (o czym stanowi art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej "pr.bud."), wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dodać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 6 pr.bud., jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga wykonania robót budowlanych: (a) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę, albo (b) objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pr.bud., stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 pr.bud.
Odpowiednie postępowanie ma więc zastosowanie, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części następuje bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, lub gdy wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. W konsekwencji również art. 71a pr.bud. dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez jednoczesnego wykonania robót budowlanych lub związanej z wykonaniem robót budowlanych, ale wymagających co najwyżej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W sytuacji, gdy wykonano roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia w pierwszej kolejności postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i art. 51 pr.bud. Taka legalizacja wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, uregulowanej w art. 71a pr.bud.
W ocenie GINB, roboty budowlane związane z wydzieleniem kotłowni zostały wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w pierwszej kolejności zastosowanie znalazły przepisy art. 50-51 pr.bud. Wobec powyższego PINB prawidłowo wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w zakresie wykonanych robót budowlanych.
Postępowanie to zostało zakończone decyzją PINB z [...] lipca 2015 r., w której organ odstąpił od nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skoro bowiem opinia techniczna inż. S. L. potwierdzała zgodność wykonanych robót budowlanych ze standardami technicznymi i brak potrzeby przeprowadzenia dodatkowych czynności lub robót, to tym samym nie ma przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego na podstawie art. 48-52 pr.bud.
Wobec zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z wydzieleniem kotłowni w pomieszczeniu piwnicznym, GINB uznał, że PINB prawidłowo wszczął i prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania kotłowni, wydzielonej z ww. pomieszczenia.
Zgodnie z art. 71a pr.bud., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, które są konieczne do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Po upływie terminu właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów. Zgodnie z art. 71a ust. 4 pr.bud., w przypadku niewykonania w terminie obowiązku przedstawienia dokumentów właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Działając w myśl wskazanych przepisów, PINB postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. wstrzymał użytkowanie pomieszczenia przedmiotowej kotłowni i nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedstawienia dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W sprawie dokumenty te nie zostały przedstawione.
W ocenie GINB, sporne pomieszczenie kotłowni zostało wydzielone z pomieszczenia hydroforni i tym samym zmienione zostały warunki pożarowe i zdrowotne przewidziane dla przedmiotowego budynku. W związku z tym PINB prawidłowo wszczął i prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczenia piwnicznego na kotłownię, a następnie orzekł na podstawie właściwej podstawy prawnej oraz wydał rozstrzygnięcie nieobarczone wadą rażącego naruszenia prawa.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że kontrolowana decyzja PINB z [...] lutego 2017 r. jest prawnie i faktycznie wykonalna. Co więcej, decyzja była wykonalna od dnia jej wydania. Rozstrzygnięcie organu powiatowego nie posiada również wady powodującej jego nieważność z mocy prawa (przesłanki z art. 156 §1 pkt 5 i 7 k.p.a.).
Następnie, GINB stwierdził, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 pr.bud., może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 pr.bud., czyli właściciel lub zarządca budynku, ponieważ te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 pr.bud.). Wobec tego, do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Kompetencja organu do wskazanego działania nie zależy od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Zdaniem GINB, organ powiatowy prawidłowo skierował do Wspólnoty Mieszkaniowej, czyli właściciela części wspólnej budynku, obowiązek wstrzymania użytkowania pomieszczenia kotłowni i przedstawienia dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a następnie, wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego.
Powyższe ustalenia uzasadniają zatem rozstrzygnięcie GINB wyrażone w pierwszej części sentencji.
Natomiast, w odniesieniu do postanowienia PINB z [...] grudnia 2016 r., w ocenie organu drugiej instancji, [...] WINB nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w tym zakresie.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Jednocześnie, na postanowienie PINB z [...] grudnia 2016 r., wydane w trybie art. 71a ust. 1 pr.bud., nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). W związku z tym, organ wojewódzki powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiotowej sytuacji. Zgodnie bowiem z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Natomiast art. 141 § 1 k.p.a. nie podlega wykładni rozszerzającej, nie można zatem stosować go wbrew jego brzmieniu do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie, a taki właśnie charakter posiada postanowienie PINB z [...] grudnia 2016 r.
Wskazany przepis przesądza zatem, zdaniem GINB, o braku możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie dając organowi marginesu swobody w tym zakresie. Dlatego brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] grudnia 2016 r.
6. Skargę na decyzję GINB z [...] grudnia 2017 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. W. w S., wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in. na uregulowania ww. nieruchomości w zakresie prawa własności i zdarzenia odnoszące się do powstania i zmian w przedmiotowym pomieszczeniu kotłowni. Skarżąca podkreśliła, że w chwili powstania wspólnoty, nieruchomością zarządzał Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w S. (dalej: "MZGM") w imieniu Starosty S., który posiadał wtedy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Mając na uwadze powyższe skarżąca zarzuciła organowi nieprawidłowe skierowanie obowiązku, wynikającego z decyzji PINB z [...] lutego 2017 r., a także bezpodstawne prowadzenie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej w stosunku do niej, zamiast do Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w S., który zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej, był za nią odpowiedzialny. Zdaniem skarżącej, organy oparły swoje rozstrzygnięcia na niepełnych ustaleniach, nie biorąc pod uwagę dowodów przez nią przedstawianych, i dokonując nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie.
Skarżąca zakwestionowała także dopuszczalność rozstrzygania w niniejszym postępowaniu o postanowieniu PINB z dnia [ ...]grudnia 2016 r. stwierdzając, że postanowienie to, jako niekończące postępowania w sprawie, nie podlega ocenie w trybie nadzwyczajnym.
7. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
9. W rozpatrywanej sprawie kluczową okolicznością był fakt prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, tj. na podstawie wniosków skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Wnioski Wspólnoty były dodatkowo skumulowane. [...] WINB jako organ pierwszej instancji wydawał bowiem decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej przywrócenie pomieszczenia kotłowni do poprzedniego sposobu użytkowania, czyli hydroforni. Natomiast organ drugiej instancji, tj. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podejmował decyzję na podstawie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB i równocześnie wskazanej wyżej decyzji PINB.
Uksztaltowanie postępowania we wskazany sposób przez Wspólnotę Mieszkaniową przesądziło zarówno o zakresie badania okoliczności sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy – GINB. Należy bowiem pamiętać, że w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, organ administracji nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz opiera się na dowodach zgromadzonych wcześniej w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym badaną decyzję. Oznacza to także, że organ nie bada sprawy co do istoty z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, a jedynie rozstrzyga o tym, czy w postępowaniu organu, którego decyzja jest kwestionowana na podstawie art. 156 k.p.a., doszło do zaistnienia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wyliczonych we wskazanym przepisie. Organ pierwszej instancji, tj. [...] WINB, miał zatem obowiązek sprawdzić jedynie, czy PINB, prowadząc postępowanie dotyczące kotłowni zbudowanej w części piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. W. w S., wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości, bądź bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a także, czy rozstrzygnięcie PINB dotyczy już sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, bądź czy decyzja PINB została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, czy była niewykonalna w dniu jej wydania i jednocześnie, czy taka niewykonalność ma charakter trwały. [...] WINB miał też obowiązek zbadać, czy wykonanie decyzji stanowiłoby czyn zagrożony karą oraz czy kwestionowana decyzja PINB zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa.
Udzielając odpowiedzi na wskazane pytania [...] WINB doszedł do wniosku, że żadna z wymienionych wad nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Stanowisko takie podzielił GINB i dlatego w części pierwszej zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji utrzymał w mocy decyzję [...] WINB w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2017 r.
Po szczegółowym zbadaniu okoliczności sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu pierwszej instancji oraz drugiej instancji we wskazanym zakresie, a przez to do uchylenia zaskarżonej decyzji GINB i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji [...] WINB.
Sąd stwierdził, że nawet jeśli określone czynności bądź rozstrzygnięcia organów właściwych w sprawach nadzoru budowlanego nie były w pełni prawidłowe, albo najbardziej racjonalne (np. przywracanie hydroforni, która jest dziś zbędna), to nie można im przypisać naruszenia prawa w stopniu rażącym lub dopuszczenia do powstania innej wady prawnej prowadzącej do stwierdzenia nieważności.
W szczególności Sąd uznał, że wątpliwości co do legalności robót budowlanych polegających na zainstalowaniu w piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. W. kotłowni opalanej węglem i służącej do ogrzewania mieszkania należącego jedynie do państwa B., czyli beneficjentów inwestycji, mogły powstać już w czasie kiedy przedmiotowy budynek mieszkalny pozostawał w zarządzie Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w S. (MZGM). Z tym podmiotem bowiem jako zarządcą nieruchomości państwo B. uzgadniali przeprowadzenie omawianych robót budowlanych i zainstalowanie kotłowni w pomieszczeniach piwnicznych nie przeznaczonych do tego celu. Ówczesne rozstrzygnięcia właściwego organu, a także roboty budowlane przeprowadzone przez beneficjentów inwestycji w latach 2006-2007, zostały zakwestionowane dopiero w 2013 r., kiedy zarządcą nieruchomości była już skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa. Zgodnie zatem z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, to wspólnota mieszkaniowa reprezentuje właścicieli poszczególnych lokali i odpowiada za stan części wspólnych budynku. Odpowiedzialności tej nie może uchylić ani okoliczność, że przedmiotowa kotłownia została faktycznie wykonana przez M. i A. B., ani też fakt, że inwestorem w rozpatrywanym przypadku formalnie był MZGM.
Trzeba też mieć na uwadze fakt, że rozstrzygnięcia PINB zapadające od początku 2014 r., które odnosiły się do wcześniejszych robót budowlanych były zaskarżane i kontrolowane przez [...] WINB. Wspólnota Mieszkaniowa uczestniczyła w tych postępowania w roli strony. Być może należy uznać, że Wspólnota Mieszkaniowa nie wykorzystała wszystkich dostępnych jej środków prawnych, zwłaszcza zaskarżenia decyzji PINB z [...] lutego 2017 r. w zwykłym trybie postępowania. Okoliczność ta jest tym bardziej znacząca, że po otrzymaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej z [...] marca 2017 r. zatytułowanego "Odwołanie", [...] WINB pismem z [...] maja 2017 r. wezwał Wspólnotę Mieszkaniową do sprecyzowania treści podania z [...] marca 2017 r. poprzez wskazanie, czy należy je traktować jako odwołanie od decyzji PINB z [...] lutego 2017 r., czy też jako wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji i postanowienia PINB z [...] grudnia 2016 r. Odpowiadając na ww. pismo organu Wspólnota Mieszkaniowa potwierdziła w dniu [...] maja 2017 r., że jej pismo należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i postanowienia PINB (k. 13-15 akt admin. WINB, znak: [...]).
W takim stanie rzeczy, skoro Wspólnota Mieszkaniowa wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2017 r., organy nadzoru budowlanego zobowiązane były kontrolować sporną inwestycję wyłącznie w kontekście przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W świetle powyższych ustaleń należy podkreślić, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), tylko wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się ostateczna i znajduje się w obrocie prawnym. Organ administracji publicznej, orzekając w postępowaniu nadzwyczajnym (tj. w sprawie stwierdzenia nieważności), posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia, bądź nieistnienia, przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., nie może natomiast rozstrzygać o istocie sprawy, będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji – na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana jego interpretacji.
GINB podkreślił także, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia i oznacza sytuację, w której treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Rażące naruszenie to więc naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.
10. Na podstawie przedstawionych kryteriów należało zatem stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja GINB, jak i poprzedzająca ją decyzja [...] WINB były prawidłowe i zgodne z prawem. Organ pierwszej instancji sprawdził bowiem sposób prowadzenia postępowania przez PINB, począwszy od fazy postępowania naprawczego (art. 50-51 pr.bud.) do etapu postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, tj. na podstawie art. 71a pr.bud. Badając również rozstrzygnięcie PINB w zakresie istoty sprawy [...] WINB stwierdził, że art. 71a pr.bud. został prawidłowo zastosowany zarówno w zakresie wstrzymania użytkowania kotłowni jako części obiektu budowlanego, a także nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 pr.bud. Konsekwentnie, ze względu na niewykonanie w terminie obowiązku złożenia wymaganych dokumentów, PINB, jako organ właściwy, w drodze decyzji nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej, jako zarządcy całego budynku, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części piwnicy budynku zajętej dla potrzeb kotłowni. W świetle obowiązujących przepisów przedstawiona sekwencja postanowień i decyzji PINB była właściwie przyjęta i przeprowadzona.
Również wykładnia przepisów dokonana przez GINB i przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości Sądu. Żadna z przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., która została podniesiona w sprawie przez Wspólnotę Mieszkaniową, albo która mogłaby być podniesiona, faktycznie nie miała miejsca. Nie stwierdzono bowiem rażącego naruszenia prawa przez PINB, a także takiej samej wady decyzji [...] WINB. Nie można było mieć zastrzeżeń do zastosowania przepisów o właściwości ani do wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zarówno w przypadku decyzji PINB, jak i decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego. Nie można było również uznać, że decyzja PINB nakazująca przywrócenie pomieszczenia kotłowni do poprzedniego sposobu użytkowania, czyli funkcji hydroforni, była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie wystąpiły również pozostałe wady decyzji PINB uznawane za przesłanki nieważności.
Zdaniem Sądu, taką samą ocenę należało przyjąć w odniesieniu do decyzji [...] WINB w zakresie objętym decyzją z PINB z [...] lutego 2017 r.
11. Sąd uznaje za zasadne również stanowisko GINB w odniesieniu do wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z [...] grudnia 2016 r. Nie ma wątpliwości, że na postanowienie wydane na podstawie art. 71 a ust. 1 pr.bud. o nałożeniu obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów niezbędnych dla legalizacji zmiany sposobu użytkowania, nie przysługuje zażalenie. Postanowienie takie strona może zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie (art. 142 k.p.a.). Postanowienie PINB z [...] grudnia 2016 r. mogłoby być natomiast objęte odwołaniem od decyzji PINB nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń piwnicznych (patrz: A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 71a Prawa budowlanego, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wydanie 1., Warszawa 2012, str. 623; patrz też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2005/16, LEX nr 2360000 oraz z dnia 13 lipca 2011 r., sygn.. akt VII SA/Wa 793/11, LEX nr 1097717).
W rozpatrywanej sprawie postanowienie PINB z [...] grudnia 2016 r. nie zostało zaskarżone przez Wspólnotę Mieszkaniową w zwykłym trybie postępowania administracyjnego razem z odwołaniem od decyzji organu z [...] lutego 2017 r. W związku z tym GINB jako organ drugiej instancji nie mógł rozstrzygnąć inaczej o żądaniach Wspólnoty Mieszkaniowej, jak tylko uchylić rozstrzygnięcie [...] WINB w części dotyczącej postanowienia z [...] grudnia 2016 r. i umorzyć postępowanie.
12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.
Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.