VII SA/WA 373/06

VII SA/Wa 373/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący/
Izabela Ostrowska
Mirosława Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.
Uzasadnienie
VII SA/Wa 373/06
UZASADNIENIE
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...]października 2005 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-użytkowego zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. [...] obręb [...] w R. przy ul. K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o stwierdzeniu nieważności w/w decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]października 2002r., znak: [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzją z dnia [...]października 2005 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku G. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno - użytkowego w R. przy ul. K..
Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem organu II instancji jakkolwiek w niniejszej sprawie pierwszy warunek nie budzi wątpliwości, to jednak nie sposób zgodzić się na podstawie zebranego materiału dowodowego, aby inwestor na dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, legitymował się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wprawdzie przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację zamierzenia budowlanego (nadbudowa części mieszkalnej na budynku usługowo-handlowym) realizowanego na danej nieruchomości przez S. M., na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., znak: [...], a następnie przez J. C. na skutek przeniesienia w/w pozwolenia (decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r., znak: [...]), to jednak nie można zgodzić się z argumentacją organu wojewódzkiego, aby ustalone w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 1996r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej wyłącznie na nadbudowie budynku usługowo-handlowego, mogły być wiążące w sprawie planowanej rozbudowy tego budynku.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] została uchylona, w trybie art. 138 § 2 kpa, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] września 1997 r., zatem jeszcze przed udzieleniem przedmiotowego pozwolenia na budowę. Materiał dowodowy nie wskazuje natomiast na to, by w konsekwencji uchylenia w/w decyzji zapadła nowa decyzja w tym przedmiocie.
Dlatego, zdaniem organu II instancji, bez znaczenia dla sprawy jest, czy planowana inwestycja (rozbudowa) stanowić miała kontynuację nadbudowy budynku mieszkalno - użytkowego, czy też nie. Inwestor winien był bowiem uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danego przedsięwzięcia, tj. rozbudowy budynku mieszkalno - użytkowego. Na dzień wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, takiej decyzji nie było.
Brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, spowodował, że nie został spełniony podstawowy warunek do uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem wydanie decyzji Starosty [...] nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, które skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości i o orzeczeniu o stwierdzeniu nieważności weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r.
W skardze z dnia [...] stycznia 2006 r. J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu przedmiotowej skargi skarżący wskazał, iż w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Powiatowego w [...] Nr [...] kontynuował rozbudowę budynku mieszkalno - użytkowego, na który to budynek wcześniej wydano pozwolenie na budowę dla S. M. Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. przeniesione następnie na jego rzecz decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]września 2001 r. w związku z nabyciem przez niego w/w nieruchomości w drodze licytacji. Podniósł, iż po przeniesieniu decyzji kontynuował roboty rozpoczęte przez S. M. dotyczące części handlowo - usługowej na parterze budynku i mieszkalnej na piętrze.
Zdaniem skarżącego, unieważniona decyzja Starosty [...] Nr [...] dotyczyła wykonania robót dotyczących zmiany pomieszczeń w budynku (ścianek działowych) bez zmiany funkcji użytkowej (przeznaczenia) i parametrów budynku, czyli dotyczyła faktycznie przebudowy budynku.
Roboty wykonywane były w istniejącym obrysie budynku mieszkalno - użytkowego, wobec powyższego, w ocenie J. C., nie było wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było to, że nie zachodziła konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż roboty te nie powodowały zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dlatego organ wydający pozwolenie na budowę orzekł o możliwości kontynuacji budowy bez ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wystąpiło przy tym naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. R. obowiązującego w dacie wydania decyzji.
W ocenie skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając nieważność decyzji nie wyjaśnił tej podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, przez co błędnie przyjął, iż decyzja Starosty wydana została z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.
Ponadto zarzucił, iż organ II instancji, nie dokonał w sprawie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy, czym naruszył przepisy 7 i 77 § 1 kpa.
Skarżący J. C. wskazał nadto, iż unieważniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ stan zaawansowania robót na dzień wydania skarżonej decyzji (i obecnie) wynosi 95%.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno – użytkowego zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. [...]obręb [...] w R. przy ul. K. i stwierdził nieważność w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r.
Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym" (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).
Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.
Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wprawdzie przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację zamierzenia budowlanego (nadbudowa części mieszkalnej na budynku usługowo – handlowym) realizowanego na danej nieruchomości przez S. M., na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., znak: [...], a następnie przez J. C. na skutek przeniesienia w/w pozwolenia, decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r., [...], to jednak ustalone w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogą być wiążące w sprawie rozbudowy budynku, objętej decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2002 r., [...].
Ponadto wskazać należy, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 1996 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku usługowo – handlowego na działce nr [...] położonej w R. przy ul. K., została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 1997 r., znak: [...].
Inwestor zobowiązany był więc do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby inwestor uzyskał nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Mając powyższe na względzie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, skutkującym stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż unieważniona decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne z uwagi na stan zaawansowania robót, wskazać należy, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce jedynie wtedy, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi zaś w żadnym wypadku nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest podgląd, zgodnie, z którym nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (zob. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992r., III AZP 4/92, OSNCP z 1999/12, poz. 211; wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r., IV SA 747/94 Wspólnota 1997/7/26). Z powyższego wynika więc bezspornie, iż fakt zrealizowania inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.