VII SA/WA 368/24

VII SA/Wa 368/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marcin Maszczyński
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 29  ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Marcin Maszczyński Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: DLI-III.7621.2.2023.SC.6(DLI-IX) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii ( dalej: "Minister"), decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: DLI-III.7621.2.2023.SC.6 (DLI-IX), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku D. S. ( dalej: "skarżąca"), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 grudnia 2022 r., znak: DLI-I.7621.5.2022.KT.7 orzekającej w pkt 1 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r., znak: DLI-I.6621.10.2017.AN.13, w części dotyczącej zjazdu do działki nr [...], z obrębu [...] C. oraz w pkt 2 o umorzeniu w pozostałej części postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r., znak: DLI-I.6621.10.2017.AN.13, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 grudnia 2022 r.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 19 września 2016 r., skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, Zarząd Województwa [...], reprezentowany przez pełnomocnika, zwany dalej "Inwestorem", wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa północnej obwodnicy C. w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...]".
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]" zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy C. o długości ok. 2,8 km, w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z przebudową innych dróg publicznych oraz budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu i zjazdów na terenie miasta i gminy C.",
Od decyzji Wojewody [...] zostało wniesione odwołanie.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 30 marca 2018 r., znak: DLI. 1.6621.10.2017.AN. 13, NK: 46166/18, zwaną dalej "decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju", uchylił w części decyzję Wojewody [...] i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Pismem z dnia 31 stycznia 2022 r., skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację na poparcie wniesionego żądania.
Minister Rozwoju i Technologii, decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r., znak: DLI-L7621.5.2022.KT.7, zwaną dalej "decyzją Ministra Rozwoju i Technologii", orzekł w pkt 1 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, w części dotyczącej zjazdu do działki nr [...], obrębu [...] C. oraz w pkt 2 o umorzeniu w pozostałej części postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju.
Pismem z dnia 27 grudnia 2022 r., skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po przeprowadzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia 5 grudnia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję własną Ministra z 9 grudnia 2022 r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Minister stwierdził, że decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 9 grudnia 2022 r. odpowiada prawu, a wniesiony środek zaskarżenia jest niezasadny.
Minister wyjaśnił na wstępie, że skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji, nie może oczekiwać rozpoznania jej sprawy w taki sposób jaki rozpatruje się odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z którego w odpowiednim czasie nie skorzystała. Uruchomienie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie może być bowiem traktowane jako substytut postępowania zwykłego, a następnie postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Minister przypomniał, że jak już to zostało prawidłowo wyjaśnione w decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 9 grudnia 2022 r. , wszelkie twierdzenia pełnomocnika skarżącej dotyczące zjazdu do działki nr [...], z obrębu [...] C., nie stanowią przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W ramach bowiem postępowania nadzorczego, organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz zajmuje się kwestiami stricte prawnymi. W kontekście powyższych uwag, Minister prawidłowo rozpoznał zarzuty skarżącej w granicach właściwych dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie w taki sposób, jak rozpoznaje się odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej.
Minister wyjaśnił bowiem, że problematyka realizacji zjazdów do poszczególnych nieruchomości w ramach budowy bądź rozbudowy drogi publicznej w oparciu o przepisy specustawy drogowej winna być rozważana w świetle przepisów art. 29 ustawy o drogach publicznych, które wpływają na ukształtowanie zakresu inwestycji drogowej, w tym tej realizowanej w ramach specustawy drogowej.
Minister przypomniał, że jak wyjaśniono w decyzji z 9 grudnia 2022 r., w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazano, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Natomiast w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych odstąpiono od tej zasady ustalając, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zatem obowiązek ten występuje tylko w odniesieniu do zjazdów istniejących (w sensie prawnym, a więc legalnych), co oznacza, iż musiały one być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi.
Jeżeli zatem przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już legalny zjazd do danej nieruchomości - inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. W przeciwnym przypadku - stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości.
Prawidłowo również wskazano w decyzji z 9 grudnia 2022 r., że w przypadku, gdy koniecznym jest utworzenie nowego zjazdu, zezwolenie na jego usytuowanie wydaje właściwy zarządca drogi. Nie może przy tym ujść uwadze, że decyzja co do budowy zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją, która ma być zrealizowana na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanego w trybie specustawy drogowej, jest częścią koncepcji przedstawianej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstawy kwestionować.
Jednocześnie Minister przypomniał, że w decyzji z 9 grudnia 2022 r. podkreślono, że powyższy przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych kształtuje wymagania w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, wyrażających się m.in. w ochronie przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Zabezpieczeniu tych interesów wynikających z przepisów prawa służy przepis art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, który przewiduje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów, przy czym rozstrzygnięcia w tym zakresie wydawane są "w razie potrzeby".
W konsekwencji zastosowanie przywołanej normy będzie ograniczać się tylko do sytuacji szczególnych.
Jednocześnie Minister podkreślił również, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi, który stanowi, że "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".
Jak zatem prawidłowo wywiedziono w decyzji z d9 grudnia 2022 r., samo sąsiedztwo z drogą krajową nie uzasadnia lokalizacji zjazdu na nieruchomość skarżącej. O lokalizacji zjazdu nie może decydować subiektywne przekonanie o konieczności lokalizacji zjazdu lub względy ekonomiczne i związane z "wygodą" użytkownika ruchu drogowego.
Powyższe okoliczności, potwierdził również zarządca drogi krajowej - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 27 października 2020 r. skierowanym do skarżącej, które załączono do rozpatrywanego wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 31 stycznia 2022 r. W piśmie tym wskazano na brak możliwości realizacji przedmiotowego zjazdu z uwagi na fakt, iż znajdowałby się on w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Minister prawidłowo również wskazał, w decyzji z 9 grudnia 2022 r., że w ramach zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", w przedmiotowej sprawie działka należąca do skarżącej ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej (ul. K.). Ponadto jak wynika z pisma Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], istnieje możliwość zlokalizowana zjazdu z ww. drogi powiatowej na działkę nr [...], przy granicy z działką nr [...].
Zatem poprawne są twierdzenia Ministra, który w decyzji z 9 grudnia 2022 r. wyjaśnił skarżącej, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej.
Ponadto w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano na brak przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej.
Końcowo Minister podkreślił, że to względy techniczne i bezpieczeństwa, a w konsekwencji wiedza specjalistyczna projektanta, a nie żądania stron postępowania, decydują o tym, jak zorganizowany będzie dany zjazd. Wskazać bowiem należy, iż zaprojektowanie inwestycji pozostawia się specjalistom posiadającym odpowiednie przygotowanie zawodowe. To projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Jak już zatem wyjaśniono skarżącej w decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 9 grudnia 2022 r., w wypadku spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11b w zw. z art. 11d specustawy drogowej właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Minister nie jest zatem władny kwestionować przyjętych rozwiązań technicznych, jeżeli odpowiadają one prawu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Minister w decyzji z 9 grudnia 2022 r., prawidłowo doszedł do przekonania, że wbrew zarzutom wyrażonym we wniosku skarżącej, decyzja ZRID Wojewody [...] i decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju w części dotyczącej zjazdu do działki nr [...], z obrębu [...] C., nie są obarczone wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. nie zostały w ww. zakresie wydane z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Ponadto, jak już wskazano w niniejszej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii, zaskarżone decyzje w ww. części nie są obarczone żadną inną wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.
Jednocześnie w ocenie Ministra, w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym dopełniono wymogów procesowych koniecznych do ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim w sposób prawidłowy skompletowano materiał dowodowy oraz ustalono okoliczności faktyczne, istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Tym samym nie sposób stwierdzić w kontrolowanej sprawie naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a.
Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 grudnia 2022 r., Minister ocenił, że nie zasługują one na uznanie.
Niezasadny jest w ocenie Ministra zarzut zebrania przez Ministra nowych dowodów wytworzonych po dacie wydania decyzji Wojewody [...], ponieważ organ oparł swoje rozstrzygnięcie z uwzględnieniem akt sprawy zebranych na etapie postępowania o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zakończonego decyzją Wojewody [...], na etapie prowadzenia postępowania odwoławczego zakończonego decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz dokumentów, stanowiących załącznik do wniosku skarżącej.
Odpowiadając natomiast na zarzut strony skarżącej, zdaniem której Minister posłużył się pojęciem "obszaru oddziaływania skrzyżowania", którego definicja legalna obowiązywała do dnia 20 września 2022 r, Minister wskazał, że w decyzji z 9 grudnia 2022 r. uwzględnił stan prawny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaś definicja obszaru oddziaływania skrzyżowania użyta została użyta przez Ministra jedynie w odniesieniu do cytowanej treści pisma inwestora z dnia 27 października 2020 r.
Prawidłowo również Minister w decyzji z 9 grudnia 2022 r. umorzył niniejsze postępowanie w pozostałym zakresie.
Minister wyjaśnił, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości. W wypadku, kiedy wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta jest decyzja dotycząca inwestycji liniowej, jaką jest inwestycja drogowa, oddziaływującej na prawa wielu osób wywodzone z własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości, skarżąca może wywodzić własny interes prawny, uzasadniający jej legitymację czynną, wyłącznie z konieczności ochrony własnego, indywidulanego i określonego prawa i to tylko w tym zakresie, w jakim decyzja lub jej część na prawo to rzeczywiście wpływa.
Tym samym skarżąca jest stroną postępowania jedynie w części dotyczącej zjazdu na działkę nr [...] stanowiącą jej własność, natomiast nie ma interesu prawnego do kwestionowania zaskarżonych decyzji w pozostałym zakresie.
Zatem Minister w decyzji z 9 grudnia 2022 r., prawidłowo uznał, że postępowanie wszczęte przez organ nadzoru co do całości decyzji ZRID Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, było od początku bezprzedmiotowe, bowiem skarżącej przysługuje interes prawny jedynie w ww. zakresie.
Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w sytuacji, kiedy organ wszczął postępowanie w sprawie, a następnie stwierdził, że jego prowadzenie nie jest możliwe, wobec niedopuszczalności przedmiotowej lub podmiotowej, zobowiązany jest umorzyć postępowanie w trybie art. 105 k.p.a.
W świetle powyższej argumentacji, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty podniesione w przedmiotowym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z 9 grudnia 2022 r., gdyż w większości stanowią powtórzenie argumentów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] i decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, do których odniesiono się w ww. decyzji.
Skarżąca nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji Ministra, skarżąca zarzuciła:
1. Obrazę przepisu art. 156 § 1 p. 2 k.p.a. w zw. z art. 15 i 16 § 1 oraz art. 7 i 10 k.p.a. polegającą na prowadzeniu przez Ministra Rozwoju i Technologii ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, zmierzającego do czynienia ustaleń uzupełniających, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją Wojewody [...] Nr [...], których nie wolno czynić w postępowaniu w trybie stwierdzenia nieważności, w tym w szczególności przeprowadzenie nowej czynności dowodowej (pismo GDDKiA z dnia 27 października 2020 r.) na okoliczności rozstrzygnięte ostateczną decyzją oraz poprzez czynienie nowych ustaleń merytorycznych w zakresie utrzymania i korzystania ze zjazdu do działki nr [...], których Wojewoda [...] zaniechał w postępowaniu zwykłym oraz w wydanej przez siebie decyzji w postępowaniu jurysdykcyjnym, a co miało istotny wpływ na treść orzeczenia i skutkowało ustaleniem, iż "dotychczasowy zjazd znalazł się w strefie skrzyżowania w takim miejscu, że jego utrzymanie i korzystanie po zakończeniu inwestycji byłoby niedopuszczalnym prawnie i faktycznie" (s. 6 decyzji), a w konsekwencji utrzymaniem w mocy decyzji Ministra Rozwoju i Technologii zamiast jej zmianą i stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r.
2. Obrazę przepisu art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez powierzchowne i jednostronne, w tym między innymi oparte na dokumencie, nie stanowiącym dokumentu urzędowego tj. piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 października 2020 r. ustalenie, iż zjazd z projektowanej drogi do dz. nr [...] "znalazł się w strefie skrzyżowania w takim miejscu, że jego utrzymanie i korzystanie po zakończeniu inwestycji byłoby niedopuszczalnym prawnie i faktycznie" (s. 6 decyzji)" podczas gdy ustalenie w/w okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, co powinno skutkować powołaniem biegłego celem sporządzenia opinii na w/w okoliczności, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia i skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Ministra Rozwoju i Technologii zamiast jej zmianą stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r.;
3. Obrazę przepisu art. 11a ust. 1 i 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7 k.p.a. przez ich błędną wykładnie sprowadzającą się do stwierdzenia, iż organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony "do badania negatywnych następstw dla podmiotów bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji" (s. 8 decyzji) oraz, że nie jest uprawniony do badania "racjonalności czy słuszności" (s. 5 decyzji) koncepcji inwestora, podczas gdy jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie: "(...nie sposób założyć, że organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg jest ściśle związany wnioskiem inwestora w taki sposób, że nie może dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności obywateli" (tak: NSA w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt: II OSK 750/10) która to obraza miała istotny wpływ na treść orzeczenia i skutkowała zaniechaniem podjęcia przez Ministra Rozwoju i Technologii czynności kontrolujących postępowanie Wojewody [...] w w/w zakresie i w konsekwencji skutkowało utrzymaniem swojej decyzji w mocy zamiast jej zmianą i stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r.
4. Obrazę przepisu prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 156 § 1 p. 2 k.p.a. polegającą na jego błędnej wykładni prowadzącej do wniosku, iż zaniechanie objęciem zakresem inwestycji budowy zjazdu do dz. nr [...] w miejscowości C., w miejsce dotychczas istniejącego, w tym w szczególności nie zbadane, nie przeanalizowanie i brak zajęcia stanowiska w w/w zakresie przez wydającego decyzję Nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy C. o długości ok. 2,8 km, w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z przebudową innych dróg publicznych oraz budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu i zajazdów na ternie miasta i gminy C. Wojewodę [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy powyższe w sposób rażący narusza w/w przepisy w istotny sposób wpłynęło na treść zaskarżonego orzeczenia skutkując utrzymaniem w mocy decyzji Ministra Rozwoju i Technologii zamiast jej zmianą i stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r. (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 435/17);
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła:
1) Na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
2) Na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu, na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych;
Ponadto:
3) Na podstawie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. o uchylenie decyzji w całości przez Organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a następnie wydanie nowej decyzji, w której Minister Rozwoju i Technologii zmieni w całości własną decyzję z dnia 9 grudnia 2022 r. znak: DLI-I.7621.5.2022.KT.7 stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r. znak: DLI- I.6621.10.2017.AN.13 w części dotyczącej zjazdu do działki nr [...], z obrębu C.;
4) Wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zdaniem skarżącej nie sposób zaakceptować jako zgodne z przepisami prawa procedowania Ministra Rozwoju i Technologii, który prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności usiłuje "sanować" wydane decyzje ostateczne, a to decyzje Wojewody [...] nr [...] oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r., poprzez czynienie nowych ustaleń faktycznych, uprzednio zaniechanych przez w/ w organy.
Analiza treści decyzji wydanej przez Wojewodę [...] nr [...] oraz zgromadzonego przez ten organ materiału dowodowego nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, iż w czasie rozpatrywania wniosku z dnia 19 września 2016 r. złożonego przez Zarząd Województwa [...] (reprezentowany przez Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K.) - Wojewoda [...] nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających dotyczących zjazdu do dz. nr [...] należącej do skarżącej, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego dowodu oraz nie wystąpił do wnioskodawcy o jakiekolwiek uzupełnienie braków wniosku w tym zakresie, pomimo że o uzupełnienie innych braków wniosku występował.
Zdaniem skarżącej, jako niedopuszczalne jawią się zabiegi Ministra Rozwoju i Technologii, który w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] przeprowadza wyjaśnienia oraz wyprowadza wnioski w oparciu o dowody uprzednio nieistniejące w postępowaniu jurysdykcyjnym, co w sposób oczywisty lamie zasady procedowania ukształtowane w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, a dotyczące trybu tzw. "nieważnościowego".
Wskazano na powołanie się Ministra na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 października 2020 r. skierowane do skarżącej, które załączono do rozpatrywanego wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 31 października 2022 r. W piśmie tym wskazano na brak możliwości realizacji przedmiotowego zjazdu z uwagi na fakt, iż znajdowałby się on w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego" (s. 6 uzasadnienia). Powyższa treść w sposób jednoznaczny wskazuje, że Minister Rozwoju i Technologii czyni ustalenia faktyczne w zakresie możliwości realizacji zjazdu w oparciu o dokument nie tylko nie zawierający wiadomości specjalnych, ale i dokument, który został wykreowany po dacie zakończenia postępowania jurysdykcyjnego, czego czynić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie może.
Minister Rozwoju i Technologii odmawiając stwierdzenia nieważności odwołał się do pojęć niezdefiniowanych ustawowo, ani w dacie wydania decyzji Wojewody [...] tj. w roku 2016, ani też w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji tj. Ministra Inwestycji i Rozwoju - (tj. na dzień 30 marca 2018 r.). Minister Rozwoju i Technologii po raz kolejny wkroczył w obszar postępowania jurysdykcyjnego wysuwając uprzednio niewyprowadzone, nieustalone, nieprzeanalizowane i niewyjaśnione pojęcia "obszaru oddziaływania skrzyżowania" funkcjonującego w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dopiero od dnia 13 września 2019 r. Podkreślić należy, że Minister wydając zaskarżoną decyzję datowaną na 5 grudnia 2023 r. odwołuje się do pojęcia "obszaru oddziaływania skrzyżowania" którego definicja legalna istniała od dnia 13 września 2019 r. do dnia 20 września 2022 r. W obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych, brak definicji legalnej "obszaru oddziaływania skrzyżowania". Tym trudniej zatem przyjąć ustalenia Ministra Rozwoju i Technologii za trafne w zakresie "obszaru oddziaływania skrzyżowania", skoro obecnie kryteria te nie są już legalnie dookreślone, a nadto nie istniały w czasie wydawania tak decyzji Wojewody [...] nr [...] jak i decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r.
Taka kontrola decyzji prowadzona w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności łamie wszelkie zasady obowiązujące organ w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Powyższe naruszenie miało wpływ na treść orzeczenia, albowiem brak wystąpienia przesłanki nieważności organ uzasadnia nowymi okolicznościami nie stwierdzonymi i de facto nieistniejącymi w dacie wydania decyzji Wojewody [...] nr [...].
Ponadto w zdaniem skarżącej, zaskarżonej decyzji należy także zarzucić obrazę przepisu art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez powierzchowne i jednostronne, w tym między innymi oparte na dowolnie ocenionym dokumencie, nie stanowiącym dokumentu urzędowego tj. piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 października 2020 r. ustalenie, iż zjazd z projektowanej drogi do dz. nr [...] "znalazł się w strefie skrzyżowania w takim miejscu, że jego utrzymanie i korzystanie po zakończeniu inwestycji byłoby niedopuszczalnym prawnie i faktycznie" (s. 6 decyzji).
Skarżąca przypomniała, że zgodnie z treścią przepisu art. 84 § 1 k.p.a.,gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wobec powyższego organ ustalając obszar oddziaływania skrzyżowania oraz kwestie dopuszczalności zjazdu na dz. nr [...] nie może w/w okoliczności ustalać w sposób dowolny, nie korzystając z opinii osób posiadających wiadomości specjalne. Tym samym samo przypuszczenie Ministra Rozwoju i Technologii wspierającego się oświadczeniem zainteresowanego co do wyniku sprawy podmiotu - Dyrektora Oddziału GDDKiA w K. to zdecydowanie za mało aby czynić wiążące ustalenia faktyczne, mające służyć za podstawę decyzji administracyjnej.
Nie można także zgodzić się dowolnym ustaleniem organu w zakresie posiadania przez dz. nr [...] dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie Minister Rozwoju i Technologii również nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego, bazując na nieprawidłowych i gołosłownych, powielających dotychczasową błędna argumentację PZD w K., oświadczeniach wynikających z dokumentu GDDKiA. Jak się okazuje, Minister Rozwoju i Technologii nie pokusił się nawet o sięgnięcie do Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych celem zweryfikowania w/w okoliczności. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Minister znów bazuje na dokumencie prywatnym - tj. skierowanym do strony piśmie Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia 10 września 2019 r. gdzie lakonicznie stwierdzono, że istnieje możliwość zlokalizowania zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...], przy granicy z dz. nr [...].
Nie sposób także zdaniem skarżącej, zgodzić się z twierdzeniem Ministra Rozwoju i Technologii, jakoby organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był uprawniony "do badania negatywnych następstw dla podmiotów bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji" (s. 8 decyzji) oraz, że nie jest uprawniony do badania "racjonalności czy słuszności" (s. 5 decyzji) koncepcji inwestora. Taka wykładnia przepisów prawa stanowi o obrazie przepisu art. 11a ust. 1 i 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7 k.p.a. i w sposób rażący odbiega od wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych.
Zaskarżonej decyzji, należy zdaniem skarżącej zarzucić obrazę przepisu prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg w zw. z art. 156 § 1 p. 2 k.p.a. polegającą na jego błędnej wykładni prowadzącej do wniosku, iż zaniechanie objęciem zakresem inwestycji budowy zjazdu do dz. nr [...] w msc. C., w miejsce dotychczas istniejącego, w tym w szczególności nie zbadanie, nie przeanalizowanie i nie zajecie stanowiska w w/w zakresie przez wydającego decyzję Nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy C. o długości ok. 2,8 km, w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z przebudową innych dróg publicznych oraz budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu i zajazdów na ternie miasta i gminy C. Wojewodę [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 grudnia 2023 r. znak: DLI-III.7621.2.2023.SC.6 (DLI-IX), wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 grudnia 2022 r., znak: DLI-I.7621.5.2022.KT.7 orzekającej w pkt 1 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r., znak: DLI-I.6621.10.2017.AN.13, w części dotyczącej zjazdu do działki nr [...], z obrębu [...] C. oraz w pkt 2 o umorzeniu w pozostałej części postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r., znak: DLI-I.6621.10.2017.AN.13.
Na wstępie należy wyjaśnić, że objęta skargą decyzja wydana została w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań.
W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z wadami z kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31). Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 roku, sygn. IV SA 393/87, Opublikowano: ONSA 1990/1/1).
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Na tej właśnie przesłance oparty był wniosek skarżącej z dnia 31 stycznia 2022 r.
Należy wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10 - wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Szeroka wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa, prowadziłaby bowiem do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2259/21, wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
Wyjaśnić też należy, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę.
Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżąca we wspomnianym wniosku o stwierdzenie nieważności sformułowała zarzuty dotyczące braku zjazdu z drogi krajowej nr [...] (al. Z. w C.) do działki nr [...], z obrębu [...] C., stanowiącej jej własność i powiązała to z zarzutem rażącego naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm., dalej: "u.d.p."), i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176, z późn. zm., dalej: "ustawa zrid" lub "specustawa drogowa").
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p., w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Natomiast w myśl art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:
8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:
h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,
Podkreślenia w tym miejscu wymaga zatem, że rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą interpretacji treścią przepisu prawa ( wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1551/19 ). Tymczasem użycie, we wspomnianym przepisie ustawy zrid sformułowania "w razie potrzeby", ewidentnie wskazuje na luz decyzyjny po stronie organu, który dokonuje oceny czy istnieje wspomniana w tym przepisie "potrzeba" dokonywania ustaleń w zakresie budowy lub przebudowy zjazdów. Nie jest to więc przepis, który w sposób nie budzący wątpliwości, nakazuje organowi podejmowanie określonych działań, a tylko w odniesieniu do takich przepisów, można mówić o rażącym naruszeniu prawa.
Zdaniem Sądu należy podzielić ocenę organów, że skarżąca w istocie domaga się kontroli decyzji ZRID Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r. w sposób właściwy i zastrzeżony dla postępowania zwykłego (postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), a nie w sposób właściwy dla postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności). Tymczasem jak już wyżej wspomniano, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być ponowne rozpatrzenie sprawy, co do istoty i nie może ono przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się wszystkie zarzuty stron. Przedmiotem tego postępowania, może być bowiem jedynie ustalenie, czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki takiego orzeczenia, wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.
Skarżąca w rozpoznawanej sprawie nie wniosła odwołania od decyzji ZRID Wojewody [...], a zatem wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie może oczekiwać rozpoznania sprawy w taki sposób, jaki rozpatruje się odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Nie jest zasadny w ocenie Sądu zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 2 u.d.p. i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy zrid.
Generalną zasadą wynikającą z art. 29 ust. 1 u.d.p. jest budowa lub przebudowa zjazdu przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W art. 29 ust. 2 u.d.p. odstąpiono od tej zasady ustalając, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ten właśnie przepis, zdaniem skarżącej został rażąco naruszony poprzez jego niezastosowanie.
Sąd nie podziela tej argumentacji.
Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa inwestycja, była realizowana na podstawie ustawy zrid. Zatem decyzja co do budowy zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją, była częścią koncepcji przedstawionej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstawy kwestionować.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Organ orzekający wyznacza jedynie dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do orzecznictwa sądowo- administracyjnego w przedmiotowej materii (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 707/10, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 561/11, z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1722/09), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.
Nie ma zatem racji skarżąca podnosząc, że organ może dokonywać kontroli racjonalności przebiegu planowanej inwestycji. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora przez organ orzekający o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy zrid, miałaby bowiem charakter pozaprawny.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2612/22, regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To tylko inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając oczywiście na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje inwestora do przedstawienia różnych wariantów (rozwiązań alternatywnych) przebiegu planowanej inwestycji - ani na żądanie organu, ani tym bardziej innych stron postępowania. Stąd też argument o braku rozważenia przez organ alternatywnego przebiegu drogi uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że Minister w zaskarżonej decyzji, naruszył art. 11a ust. 1 i art. 11b ust. 1 ustawy zrid. W świetle przytoczonego orzecznictwa, powyższy zarzut skarżącej nie zasługiwałby na uwzględnienie, także w sytuacji gdyby został postawiony na etapie zwykłego postepowania w odniesieniu do decyzji ZRID Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r.
Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko przedstawione przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14, odmawiającym podjęcia, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)".
Według Sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich w istocie rzeczy przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, które dotyczy istotnego problemu konstytucyjnego, co do tego w jaki sposób ma być oceniana dopuszczalność pozbawienia własności z uwagi na cele publiczne (art. 21 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.
Naczelny Sąd Administracyjny przywołał w ww. postanowieniu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, a dla dróg gminnych - odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta). Ponadto, jak stanowi art. 11i zrid, w sprawach dotyczących inwestycji drogowych wydawanych na podstawie ustawy zrid nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor, a także organ wydający decyzję zrid, co do zasady nie są zatem związani m.in. ustaleniami danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do danego terenu. Nie muszą się wobec tego kierować przeznaczeniem danej nieruchomości wynikającym z tego aktu.
Mając na uwadze bezsporny w niniejszej sprawie fakt, że działka skarżącej przez przebudową drogi, posiadała zjazd na DK [...] czyli na Aleję Z., jeszcze raz podkreślić należy wynikającą z przytoczonych rozważań specyfikę ustawy zrid i związanie organów wnioskiem inwestora.
Ustawa zrid, jest regulacja szczególną, która z uwagi na konieczność zapewnienia efektywności realizacji danego przedsięwzięcia, wyłącza stosowanie obowiązujących przepisów, w tym przypadku przepisów u.d.p., przez którymi w pierwszej kolejności miał zastosowanie w sprawie wspomniany już art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h zrid.
Pamiętając o konieczności stosowania w pierwszej kolejności przepisów ustawy zrid, podkreślić należy, że organ wydając decyzję w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, powinien uwzględniać konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymagania techniczne drogi określone w obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji, rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie").
Jak już wspomniano art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h zrid mówi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące między innymi obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów.
W sformułowaniu "w miarę potrzeby", mieści się zdaniem Sądu upoważnienie organu wyspecjalizowanego do dokonywania samodzielnej oceny czy istnieje konieczność budowy lub przebudowy zjazdu, w tym także istniejącego.
Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 435/17: " W ramach specustawy drogowej ustawodawca zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest właśnie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej. zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ustalenia zezwolenia realizacyjnego miały bowiem bezpośredni wpływ na sytuację związaną z dotychczasowym zjazdem z ul. (...) i jest oczywistym z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, że zapewnienie obsługi komunikacyjnej poprzez pozostałą część dotychczasowego zjazdu na działkę skarżącej spółki jest niedopuszczalne. Zarówno organom obu instancji jak i Sądowi I instancji zabrakło podstawowej refleksji, że istniejący zjazd znajdzie się w strefie rozrządu skrzyżowania, co czyni jego zachowanie i korzystania z niego po zakończeniu inwestycji drogowej niedopuszczalnym".
Analogiczna sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem dotychczas istniejący zjazd z działki skarżącej na DK [...] czyli na Aleję Z., znalazł się strefie skrzyżowania.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".
W rozpoznawanej sprawie taka wyjątkowa sytuacja nie występowała, bowiem w ramach zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), działka należąca do skarżącej ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej (ul. K.). Ponadto jak wynika z pisma Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], istnieje możliwość zlokalizowana zjazdu z ww. drogi powiatowej na działkę nr [...], przy granicy z działką nr [...].
Mając na uwadze powyższe należy skonstatować, że samo sąsiedztwo działki skarżącej z drogą krajową, nie uzasadnia lokalizacji zjazdu na jej nieruchomość. O lokalizacji zjazdu nie może decydować subiektywne przekonanie o konieczności lokalizacji zjazdu lub względy ekonomiczne i związane z "wygodą" użytkownika ruchu drogowego. Zjazd z drogi ruchu przyśpieszonego jest dopuszczalny wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2296/16). Nie można zatem przyjmować, że w przypadku inwestycji z zakresu dróg publicznych konieczne jest wybudowanie zjazdów na każdą sąsiednią nieruchomość, bez względu na to, czy taki zjazd poprzednio istniał, czy nie istniał.
Dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej, przy czym ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju tego dostępu (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r" sygn. akt VII SA/Wa 1388/17, z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1732/09, z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09). Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r" sygn. akt IV SA/Wa 1732/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 875/10). Co więcej, obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/15).
Nie może przy tym ujść uwadze, że to względy techniczne i bezpieczeństwa, a w konsekwencji wiedza specjalistyczna projektanta, a nie żądania stron postępowania, decydują o tym, jak zorganizowany będzie dany zjazd. Wskazać bowiem należy, że zaprojektowanie inwestycji pozostawia się specjalistom posiadającym odpowiednie przygotowanie zawodowe. To projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wypadku więc spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11b w zw. z art. 11d specustawy drogowej właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - art. 11a specustawy drogowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r" sygn. akt VII SA/Wa 2952/16, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Ponadto Minister nie jest władny kwestionować przyjętych rozwiązań technicznych, jeżeli odpowiadają one prawu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Przepisy specustawy drogowej nie określają obowiązku przedstawienia przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organ orzekający ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/130).
Zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie wydania takiej decyzji zarówno wojewoda, jak i Minister, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów, których działki np. bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji (jak ma to miejsce odnośnie ww. działki nr [...]) i konieczności ewentualnego dostosowania wewnętrznych układów komunikacyjnych do rozwiązań projektowych zatwierdzonych dla obszaru objętego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z samej bowiem istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynikać mogą utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji w określony sposób. Nie oznacza to jednak, iż decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest niezgodna z prawem w tym zakresie.
Organ orzekający w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie posiadał zatem uprawnień do nakazania inwestorowi zmiany przyjętych rozwiązań, w sytuacji gdy pozostają one zgodne z obowiązującymi przepisami. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącej, że kwestionowana decyzja była w tym zakresie niezgodna z prawem, a już tym bardziej, aby była obarczona wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeszcze raz podkreślić należy, że nieruchomość skarżącej ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej.
W ocenie Sądu, Minister słusznie ocenił, że decyzja ZRID Wojewody [...] i decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju w części dotyczącej zjazdu do działki nr [...], z obrębu [...] C., nie są obarczone wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też inną wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.
Niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 16 § 1 oraz art. 7 i 10 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenie nowej czynności dowodowej ( pismo GDDKiA z 27 października 2020 r.).
W odniesieniu do tego zarzutu, wskazać należy, że w ocenie Sądu, w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym dopełniono wymogów procesowych koniecznych do ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim w sposób prawidłowy skompletowano materiał dowodowy oraz ustalono okoliczności faktyczne, istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Nie można zatem mówić o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do kwestii niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu nieważnościowym wspomnianego pisma z 27 października 2020 r., zwrócić należy uwagę na niekonsekwencję skarżącej, która powyższe pismo dołączyła do wniosku o stwierdzenie nieważności.
Przypomnieć należy, że Minister w decyzji z 9 grudnia 2022 r. wskazał: "Powyższe okoliczności, dotyczące z rezygnacji z odtworzenia zjazdu potwierdza pismo zarządcy drogi krajowej - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 października 2020 r., skierowanego do skarżącej i załączonego do rozpatrywanego wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 31 stycznia 2022 r. W piśmie tym wskazano na brak możliwości realizacji przedmiotowego zjazdu z uwagi na fakt, iż znajdowałby się on w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego".
Minister wbrew argumentacji podniesionej w skardze, nie przeprowadził zatem postępowania dowodowego, w którym poczyniono by ustalenia faktyczne dotyczące sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Minister niezależnie od powyższego pisma, ocenił najpierw niedopuszczalność pozostawiania dotychczasowego zjazdu do nieruchomości skarżącej z uwagi na wymogi bezpieczeństwa, natomiast ustosunkowując się do powyższego pisma dołączonego jak już wspomniano przez skarżącą, jedynie skonstatował, że potwierdza ono jego ocenę dotyczącą dopuszczalności i celowości pozostawienia dotychczasowego zjazdu z działki skarżącej na DK [...] czyli na Aleję Z.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 870/22, "Postępowanie nieważnościowe tak jak i postępowanie zwykłe wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, inny jest jedynie jego zakres. Ustalenie, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada stanowi faktycznemu wskazanemu w normie prawa materialnego wymaga ponownej oceny materiału dowodowego, a czasami nawet przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie natomiast, że bezwzględnie obowiązuje zakaz prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprzeczne z zasadami ogólnymi, w tym zasadą prawdy obiektywnej i zasadą ogólną praworządności, przy poszanowaniu zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych. Wymaga zatem podkreślenia, że - co do zasady - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, ale rzeczą organu w tym postępowaniu jest dokonanie kwalifikacji prawnej dostrzeżonych naruszeń prawa w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy na każdym etapie postępowania jurysdykcyjnego.
Nie jest zatem zasadny także zarzut obrazy przepisu art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez powierzchowne i jednostronne, w tym między innymi oparte na dokumencie, nie stanowiącym dokumentu urzędowego tj. piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 października 2020 r. ustalenie, iż zjazd z projektowanej drogi do dz. nr [...] "znalazł się w strefie skrzyżowania w takim miejscu, że jego utrzymanie i korzystanie po zakończeniu inwestycji byłoby niedopuszczalnym prawnie i faktycznie" (s. 6 decyzji)" podczas gdy ustalenie w/w okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, co powinno skutkować powołaniem biegłego celem sporządzenia opinii na w/w okoliczności, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia i skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Ministra Rozwoju i Technologii zamiast jej zmianą stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 marca 2018 r.;
W odniesieniu do tego zarzutu dodać należy, że przebieg inwestycji realizowanej na podstawie specustawy drogowej wynika z opracowań sporządzonych przez projektantów będących specjalistami z zakresu transportu i nie ma potrzeby dopuszczania dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy dotychczasowy zjazd na działkę skarżącej, znalazłby się w strefie skrzyżowania.
Całkowicie niezasadna jest argumentacja dotycząca użycia we wspomnianym piśmie z dnia 27 października 2020 r. pojęcia "obszaru odziaływania skrzyżowania", które to pojęcie nie funkcjonowało we Rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z 2 marca 1999 r. zarówno w dacie wydania decyzji przez Wojewodę ( w 2016 r. jak też przez Ministra Inwestycji i Rozwoju ( 30 marca 2018 r.), ponieważ wprowadzone zostało dopiero od 13 września 2019 r.
Wskazać bowiem należy, że Minister oceniając kontrolowane decyzje, brał pod uwagę stan prawny na datę ich wydania, zaś zarówno Wojewoda, jak też Minister Inwestycji i Rozwoju nie posługiwał się tym pojęciem. Zostało ono natomiast użyte przez Ministra wyłącznie w odniesieniu do wspomnianego pisma z 27 października 2020 r., która jak już wskazano, potwierdzało jedynie wcześniejszą ocenę organu. Minister nie wskazał tej regulacji jako podstawy prawnej swojej oceny lecz stwierdził że pismo to potwierdza jego ocenę dotyczącą bezpieczeństwa ruchu, któremu na przeszkodzie stało zachowanie istniejącego zjazdu.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.