VII SA/Wa 368/20

VII SA/Wa 368/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2713/20 - Wyrok NSA z 2021-03-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") nr [...] z [...] grudnia 2019 r., wydana w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją nr [...] z [...] października 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r., zatwierdzającą (na wniosek skarżącej z 30 kwietnia 2015 r.) projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Dalej, Prezydent [...] ("Prezydent"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącej z 30 kwietnia 2015 r., decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku IV-VIII kondygnacyjnego, 2-częściowego w części nadziemnej, mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną przy ul. S. w W. (działki ewid. nr [...],[...],[...],[...] w obrębie [...]). Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta.
Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ("WSA") wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. ("uczestnik postępowania"). WSA wyrokiem z 5 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2202/16 oddalił skargę. W wyniku rozpoznania wniesionej przez uczestnika postępowania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3265/17 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. WSA wyrokiem z 30 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1232/18 uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, nakazując dokonanie analizy, czy lokalizacja projektowanego garażu podziemnego przedmiotowego budynku jest zgodna z przepisami prawa miejscowego.
Następnie Prezydent decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1. art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane") ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę, wskazując, że w jego ocenie dołączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2008 r.
Dalej Wojewoda, działając z odwołania uczestnika postępowania, opisaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") uchylił w całości decyzję Prezydenta i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wprawdzie projekt budowlany jest zgodny z prawem miejscowym, ale dopatrzył się w nim innych nieprawidłowości, które w efekcie skutkować musiały wydaniem negatywnej dla inwestora decyzji.
Wyjaśnił, że wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji projektowej w trybie art. 136 k.p.a. pismami z 23 i 29 lipca 2019 r. Pismem z 13 sierpnia 2019 r. skarżąca uzupełniła dokumentację i dokonała stosownych wyjaśnień. Przedłożyła poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię aktu notarialnego z [...] grudnia 2018 r. Rep. A Nr [...], zmieniającego umowę przedwstępną sprzedaży, w którym przedłużono termin umowy przedwstępnej sprzedaży użytkowania wieczystego nieruchomości do 31 grudnia 2019 r. Dokument ten stanowi tytuł prawny skarżącej do dysponowania działkami o nr ewid. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] na cele budowlane. Załączyła również poświadczone za zgodność z oryginałem kopie aktualnych warunków technicznych przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej z [...] lipca 2019 r. i do sieci ciepłowniczej z [...] sierpnia 2019 r. Ponadto wyjaśniła, że charakterystyczne parametry inwestycji oraz zestawienie powierzchni znajdują się na stronach 195 i 236 projektu budowlanego oraz wskazała, że najbliższe drogi publiczne – ul. [...] i ul S., będące drogami powiatowymi – znajdują się w odległości znacznie większej niż minimalna dopuszczalna przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Po ponownej analizie akt sprawy Wojewoda stwierdził, że mimo zastosowania się skarżącej do wezwań z 23 i 29 lipca 2019 r. projekt nadal zawiera nieprawidłowości. W związku z tym pismem z 11 października 2019 r. zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy, a następnie 23 października 2019 r. wezwał ponownie skarżącą do złożenia wyjaśnień poprzez:
1. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z wnioskiem o pozwolenie na budowę z [...] kwietnia 2015 r.,
2. doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, "Warunki techniczne") poprzez wskazanie na projekcie zagospodarowania terenu placu zabaw dla dzieci i miejsc rekreacji, zgodnie z brzmieniem § 40.
Pkt 1 powyższego wezwania zawierał wyjaśnienie, że skarżąca złożyła wniosek o pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego 2-częściowego w części nadziemnej z garażem podziemnym, natomiast z projektu budowlanego wynika, iż zamiarem skarżącej jest budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym.
Pismem z 25 listopada 2019 r. skarżąca udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie. Nie dokonała jednak wymaganych poprawek w projekcie. Skarżąca we wspomnianym piśmie podniosła, że ocena Wojewody co do zakresu projektu budowlanego jest błędna; o tym, że przedmiotem inwestycji jest w istocie jeden budynek, składający się z dwóch części świadczy bowiem fakt posadowienia na jednym fundamencie i projektowania jednego garażu podziemnego posiadającego wspólne instalacje. Ponadto zwróciła uwagę, iż przedmiotowy projekt budowlany podlegał już kontroli zarówno na etapie postępowania odwoławczego przed Wojewodą, jak i sądowoadministracyjnego przed WSA oraz NSA. W żadnym z tych postępowań nie podnoszono kwestii faktycznej liczby projektowanych budynków i zgodności pod tym względem projektu z wnioskiem o pozwolenie na budowę z [...] kwietnia 2015 r. W związku z tym, w ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 40 Warunków technicznych i projektowanie placu zabaw nie jest w tej sytuacji wymagane.
Powyższe wyjaśnienia Wojewoda uznał za niewystarczające. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że fakt posadowienia na wspólnym fundamencie z jednym garażem podziemnym nie przesądza o zakwalifikowaniu inwestycji jako jednego budynku. Wskazał przy tym, że stosownie do art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada fundamenty i dach. Istotne znaczenie dla określenia, czy mamy w omawianym przypadku do czynienia z jednym budynkiem, czy z dwoma, biorąc pod uwagę kontekst zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, jest to, w jaki sposób obiekty znajdujące się nad powierzchnią ziemi są wydzielone z przestrzeni, a nie jakie rozwiązania przyjęto dla ich części podziemnych. Nadto podniósł, że obie części nadziemne planowanej inwestycji są wydzielone z przestrzeni odrębnymi przegrodami budowlanymi (ścianami), posiadają dachy (wbrew twierdzeniu skarżącej nie są one przykryte jednym dachem) i fundamenty. Posadowienie na jednym fundamencie obu tych części oraz zaprojektowanie dla nich wspólnego garażu podziemnego nie wpływa na prawną ich kwalifikację jako jednego budynku. Obecnie, z uwagi na możliwości techniczne, budowanie kilku budynków na jednym fundamencie stanowi powszechną praktykę wśród deweloperów. Co więcej, możliwe jest posadowienie na jednej płycie fundamentowej, ze wspólnym garażem podziemnym, budynków tego samego lub różnych inwestorów. Wymusza to w pewnym stopniu powiązanie infrastrukturalne i funkcjonalne, nie przesądza jednak o uznaniu tak połączonych budynków za części jednego obiektu. W niniejszej sprawie projektowane budynki, mimo iż posiadają wspólny garaż, stanowią dwa odrębne, wydzielone z przestrzeni niezależnymi przegrodami budowlanymi obiekty.
Zdaniem organu fakt, iż w dotychczas prowadzonych postępowaniach przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz sądami administracyjnymi kwestia powyższa nie została podniesiona nie stoi na przeszkodzie, aby odnieść się do niej w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Uprzednie pominięcie tak podstawowego aspektu omawianej inwestycji, jakim jest zgodność projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czym spowodowane, stanowi uchybienie obowiązku wszechstronnej analizy materiału dowodowego i jako takie nie powinno uniemożliwiać organowi prowadzącemu niniejszą sprawę oceny prawidłowości projektu pod tym względem.
Wojewoda podkreślił przy tym, że projektowanie zespołu budynków wielorodzinnych w taki sposób, aby miały one uchodzić za części jednego budynku, można by uznać za próbę obejścia obowiązku wyznaczonego w § 40 Warunków technicznych, nakazującego zaprojektowanie dla tego typu inwestycji, stosownie do potrzeb użytkowych, placu zabaw i miejsca rekreacyjnego dostępnego dla osób niepełnosprawnych.
Wobec powyższego organ uznał, że zasadne jest uchylenie decyzji Prezydenta i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutów uczestnika postępowania dotyczących warunków technicznych przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej, prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także sprzeczności decyzji Prezydenta z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że są one niezasadne.
W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody z [...] grudnia 2019 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego:
- art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 210 Warunków technicznych przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że o kwalifikacji inwestycji jako jednego budynku decydują jedynie elementy obiektu stanowiące jego części nadziemne, tj. że wizualna odrębność części nadziemnych inwestycji przesądza, że są to dwa odrębne budynki, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów doprowadziłaby organ do wniosku, że przedmiotowa inwestycja to jeden budynek składający się w części nadziemnej z dwóch części posadowionych na wspólnym fundamencie i części podziemnej z lokalem garażowym,
- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 40 Warunków technicznych przez ich nieuzasadnione zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy projekt budowlany jest sprzeczny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, podczas gdy w istocie spełnia on wszystkie wymogi przewidziane w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego,
- art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie i uchylenie w całości decyzji oraz odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy z naruszonych przepisów płynie jednoznaczny wniosek, że w razie spełnienia warunków, o których mowa w art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżąca wykazała spełnienie wszystkich warunków udzielenia pozwolenia na budowę,
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji Prezydenta i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki do uchylenia decyzji,
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedążenie przez organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżącej, jak również nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji Prezydenta,
- art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z uwagi na niezawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego i nieudzieleniu stronom prawa wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia,
- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
- art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, powołując się na wyrok NSA z 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2529/18, że użyte w art. 3 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określenia "przegroda budowlana" i "wydzielone z przestrzeni" nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie pojęcia "przestrzeń" jedynie do części nadziemnej, to z pewnością wprowadziłby ten element do definicji budynku.
Skarżąca podkreśliła także, że żaden organ administracji czy sąd administracyjny, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny, które wielokrotnie zajmowały się sprawą przedmiotowej inwestycji, nie powzięły żadnych wątpliwości co do charakteru inwestycji, potwierdzając równocześnie, iż stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji jest wadliwe.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2019 r., uchylająca decyzję Prezydenta z [...] maja 2019 r. i odmawiająca skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta zakończyła w ww. sposób postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej z 30 kwietnia 2015 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku IV-VIII kondygnacyjnego, 2-częściowego w części nadziemnej, mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną przy ul. S. w W., na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...]. W orzeczeniu tym organ odwoławczy przyjął, że wniosek inwestora nie jest zgodny z załączonym do niego projektem, skoro ten pierwszy dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a ten drugi – dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych i w takim kształcie nie jest zgodny z § 40 Warunków technicznych (z uwagi na brak w projekcie zagospodarowania terenu placu zabaw dla dzieci i miejsc rekreacji dostępnych dla osób niepełnosprawnych). Przy czym, wskazana decyzja stanowi już kolejne rozstrzygnięcie Wojewody w ww. sprawie; zapadła na skutek prawomocnych wyroków tut. Sądu z 30 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/18 oraz z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/19 (poprzedzonych wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednio z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3265/17 i z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 265/17). Stąd dla oceny jej prawidłowości zasadnicze znaczenie miał dotychczasowy przebieg postępowania, w konsekwencji treść wyroków zapadłych w tej sprawie, tj. prawomocnych - zawierających ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania – i wiążących organ na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a.").
Uwzględnienie powyższego doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja narusza ww. art. 153, a także art. 170 i art. 171 p.p.s.a., nadto zapadła z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 40 Warunków technicznych poprzez wadliwe w niej wskazanie na niezgodność projektu zagospodarowania terenu z tym ostatnim, a to wobec błędnego uznania, że inwestycja dotyczy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
I tak, rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd zauważa przy tym, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane; ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.
Żadna z tych okoliczności, czyniąca oceną zawartą w wyroku WSA z 30 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/18 oraz w wyroku WSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/19 nieaktualną, nie wystąpiła; zatem pogląd w nich wyrażony wiązał Wojewodę przy wydawaniu decyzji [...] grudnia 2019 r., wiąże również tut. Sąd badający orzeczenie tego organu (wydane w takich okolicznościach).
Dlatego też wymaga przypomnienia, że ww. wyrok WSA z 30 lipca 2018 r. zapadł na skutek wyroku z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3265/17, którym NSA uchylił wyrok tut. Sądu z 5 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2202/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie rozważył, czy lokalizacja projektowanego podziemnego garażu budynku na terenie oznaczonym w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] symbolem C 1.20 KDW jest zgodna z § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 tej uchwały. Sąd kasacyjny zauważył, że § 16 planu miejscowego odnosi się do uzbrojenia terenu, przy czym w wymienionych wyżej punktach i podpunktach dla terenów dróg wewnętrznych (KDW) ustala rezerwy terenu w zakresie zaopatrzenia w ciepło i sieci ciepłowniczej (pkt 4 ppkt 3), w gaz i sieci gazowej (pkt 5 ppkt 2) oraz w energię elektryczną i sieci elektroenergetycznych (pkt 6 ppkt 3). Kwestionując zgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strona skarżąca (na obecnym etapie: uczestnik postępowania) w motywach skargi podniosła m.in., że lokalizacja garażu podziemnego narusza § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 ww. planu (s. 5 skargi). Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Skoro zaś, jak wskazał NSA, w planie miejscowym przewidziano konieczność ustalenia rezerwy terenu w określonym w przywołanych wyżej przepisach planu zakresie, to należało rozważyć, czy rezerwa taka zostanie zachowana w przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Od wyjaśnienia tej okoliczności zależy, czy powyższe unormowania planu miejscowego zostały naruszone, czy nie. Jest to więc okoliczność mająca wpływ na wynik sprawy.
Powyższe uchybienie WSA stanowiło jedyną przyczynę uchylenia wyroku tego Sądu, a zważyć trzeba, że wyrokiem tym oddalono skargę (obecnie) uczestnika postępowania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., na skutek jej merytorycznego rozpoznania i uznania zarzutów skierowanych pod adresem kontrolowanej decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2016 r. (pozytywnej dla inwestora) za niezasadne. Zatem, sprawa po wyroku NSA wróciła do Sądu I instancji, a ten uwzględniając art. 190 p.p.s.a. orzekł 30 lipca 2018 r., uchylając decyzje organów obu instancji, wskazując na konieczność wyjaśnienie zgodności projektu budowlanego z ww. zapisami planu miejscowego, jednocześnie za niezasadne uznając pozostałe zarzuty skargi. W ten też sposób wytyczono organom kierunek przyszłego postępowania w sprawie z wniosku inwestora z 30 kwietnia 2015 r., wskazując wyraźnie na to, że sprawa wymaga wyjaśnienia w jednym aspekcie, związanym z koniecznością zachowania rezerwy terenu, po myśli zapisów planu miejscowego. Takie też wytyczne znalazły się w wyroku WSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/19, którym uchylono decyzję Wojewody z [...] października 2015 r. (o charakterze kasacyjnym), a uwzględniając ww. wyroki – także decyzję I instancji, w celu umożliwienia wykonania zaleceń sformułowanych w ww. orzeczeniach Sądów, ale też w wyroku NSA z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 265/17. W tym ostatnim także wskazano na konieczność ponownej weryfikacji projektu budowlanego w kontekście powyżej przytoczonych zapisów planu miejscowego. Żadna inna (dodatkowa) okoliczność nie została podniesiona. Sąd zauważa jednocześnie, że zarówno wyrok NSA sygn. akt II OSK 265/17, jak i wyrok WSA sygn. akt VII SA/Wa 317/19, dotyczyły decyzji Wojewody, w wykonaniu której zapadły orzeczenia skontrolowane w efekcie wyrokiem prawomocnym WSA sygn. akt VII SA/Wa 1232/18.
We wszystkich tych wyrokach, żadne inne kwestie, poza przywołaną, nie zostały wskazane; żadne inne kwestie w takich okolicznościach nie mogły być więc - w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym - rozważane. Przesądza o tym brzmienie art. 134 § 1, art. 153 i art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a.
Tymczasem orzekając [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził braki w dokumentacji budowlanej w zakresie dotychczas niespornym i niepodnoszonym na etapie postępowania administracyjnego, ale także - i co najważniejsze, w świetle ww. regulacji p.p.s.a. - w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ odwoławczy, zajmując się po raz trzeci sprawą, i orzekając na skutek ww. wyroków, wskazał bowiem na niezgodność treści wniosku o pozwolenie na budowę z załączonym projektem budowlanym, albowiem (jak ocenił) inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego 2-częściowego w części nadziemnej z garażem podziemnym, a projekt dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym. Wojewoda podniósł jednocześnie, że projekt budowlany jako dotyczący dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu nie odpowiada § 40 Warunków technicznych.
Ocena ta, zdaniem Sądu, jest całkowicie błędna; nie uwzględnia przebiegu postępowania i zapadłych już w tej sprawie prawomocnych wyroków, z którymi wiąże się powaga rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a). Biorąc pod uwagę art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można bowiem przyjąć, że w żadnym z wiążących organ w tej sprawie wyroków ww. kwestia - związana w istocie z charakterem zabudowy - nie była analizowana i nadal może być przez organ (w ponownie prowadzonym postępowaniu) badana. Wręcz przeciwnie, ma ona charakter zasadniczy, a skoro tak, to WSA - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi - badając decyzje udzielające pozwolenia na budowę, w tym też analizując projekt budowlany, musiał tę kwestię ocenić; musiał zbadać zgodność projektu budowlanego z wnioskiem inwestora, i dalej – ewentualnie § 40 Warunków technicznych; brak "wyraźnego" stanowiska WSA w tej materii w uzasadnieniu wyroku wynika jedynie z braku zarzutu w skardze dotyczącego tego problemu; nie można jednak na tej tylko podstawie przyjąć, aby zgodność projektu budowlanego z wnioskiem czy też zgodność projektu zagospodarowania terenu z Warunkami technicznymi nie była przez WSA (orzekający 30 lipca 2018 r.) analizowana (skoro Sąd ten badał m.in. wywiązanie się organów z obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) i, aby nadal pozostawała "otwarta".
Niezależenie od powyższego Sąd stwierdza, że stanowisko Wojewody także z przyczyn merytorycznych jest błędne. Analiza wniosku inwestora i załączonego do niego projektu budowlanego nie wykazuje bowiem żadnej sprzeczności.
Sprawa dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, 2-częściowego w części nadziemnej, z garażem podziemnym, i tak inwestycję określa zarówno wniosek o pozwolenie na budowę, jak i projekt budowlany.
Sąd nie podziela przy tym oceny Wojewody, wskazującej na to, że obie części nadziemne inwestycji, z uwagi na to, że są wydzielone z przestrzeni odrębnymi przegrodami budowlanymi (ścianami), posiadają dachy i fundamenty, winny być traktowane jako odrębne budynki, a ich posadowienie na jednym fundamencie i zaprojektowanie dla nich wspólnego garażu podziemnego nie wpływa na prawną ich kwalifikację jako jednego budynku; mimo że posiadają wspólny garaż, stanowią dwa odrębne, wydzielone z przestrzeni niezależnymi przegrodami budowlanymi obiekty.
Sąd przede wszystkim dostrzega, że planowana inwestycja posiada kondygnację podziemną, przeznaczoną na garaż oraz dwie części nadziemne. Część nadziemna przedmiotowego obiektu (tworząca 2 bryły) usytuowana jest na jednej kondygnacji podziemnej – garażu i jednym fundamencie, przy czym kondygnacja ta nie zawiera żadnych przegród dylatacyjnych, ani innych ścian oddzielenia pożarowego. Biorąc pod uwagę powyższe cechy zamierzenia oraz kierując się definicją budynku w Prawie budowlanym, Sąd w konsekwencji stwierdza, że inwestycja dotyczy budowy jednego obiektu - budynku.
I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, który posiada fundamenty i dach; zatem dla uznania, że dany obiekt budowany jest budynkiem niezbędne jest, aby posiadał określone cechy: fundamenty, dach, trwałe związanie z gruntem oraz wydzielenie w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych.
Jak wskazał NSA w wyroku z 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2529/18, "Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem: "przegroda budowlana" oraz "wydzielenie z przestrzeni", nie powinno jednak budzić wątpliwości, że chodzi o takie wyodrębnienie obiektu, w którym da się, co do zasady stwierdzić, która jego część ściśle do niego przynależy, a która stanowi przestrzeń zewnętrzną. Ustawodawca wskazał również, że wyodrębnienie to musi się odbywać w sposób widoczny, fizyczny skoro określił sposób oddzielenia: "za pomocą przegród budowlanych"." W tym samym wyroku (którego pogląd Sąd w pełni podziela), NSA wskazał dalej, że przez pojęcie "wydzielania w przestrzeni" należy rozumieć każdą część budynku zarówno nadziemną jak i podziemną. Zaznaczył też, że gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie pojęcia "przestrzeń" jedynie do części nadziemnej, to z pewnością wprowadziłby ten element do definicji budynku.
Za taką wykładnią tego przepisu przemawia również treść § 210 Warunków technicznych, zgodnie z którym części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przykrycia dachu - mogą być traktowane, jako odrębne budynki. "A zatem aby uznać, że obiekt budowlany z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego stanowi odrębny budynek, to na całej wysokości musi posiadać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Konsekwentnie należy uznać, że skoro projekt architektoniczno-budowlany musi być uzgodniony przez odpowiednie organy m.in. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego to zamierzenie inwestycyjne musi posiadać takie cechy, aby można było go uznać za odrębny budynek (jeżeli przedmiotem opracowania projektanta jest zamierzenie inwestycyjne o takim charakterze)." (v. ww. wyrok z 28 maja 2019 r.).
Sąd podziela również ocenę NSA zawartą w cyt. wyroku, że pośrednio, za koniecznością przyjęcia takiej właśnie interpretacji omawianego pojęcia przemawia treść § 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935 tj.), który wskazuje, jakie elementy powinien zawierać projekt budowlany. Ust. 1 tego przepisu stanowi, że projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Natomiast jeśli chodzi o opis techniczny, to powinien on określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego oraz, w zależności od rodzaju obiektu, jego charakterystyczne parametry techniczne, w szczególności: kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji (ust. 2 pkt 1 przepisu). Dla spełnienia zatem wymogów zawartych w tym przepisie, to jest takiego zaprojektowania obiektu, aby można było określić m.in. jego kubaturę i zestawienie powierzchni niezbędne jest, aby posiadał on na całej powierzchni ścianę wyodrębniającą go od innych elementów (przestrzeni, innego obiektu), które nie przynależą do projektowanej inwestycji.
Kierując się powyższym Sąd stwierdza więc, że nie można zgodzić się Wojewodą co do tego, że o zakresie inwestycji decydują jedynie elementy obiektu stanowiące jego części nadziemne. Decydujące znaczenie dla określenia zakresu i rozmiaru inwestycji (ilości budynków) jest nie położenie kondygnacji względem powierzchni gruntu (podziemna, nadziemna), lecz posiadanie elementów, które wskazał ustawodawca, jako definiujące budynek, a zawartych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Kierując się tą definicją i mając na uwadze rozwiązania projektu budowlanego, Sąd nie podziela zatem oceny organu odwoławczego wyrażonej w niniejszej sprawie i wskazującej na to, że projekt budowlany dotyczy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Z tej też przyczyny Sąd nie podziela także oceny tego organu wyrażonej w zaskarżonej decyzji, co do niezgodności projektu zagospodarowania terenu z § 40 Warunków technicznych. Przepis ten dotyczy zapewnienia placu zabaw dla dzieci i miejsc rekreacji dostępnych dla osób niepełnosprawnych w zespole budynków wielorodzinnych. Wniosek inwestora oraz dołączony do niego projekt budowlany nie dotyczy zespołu budynków wielorodzinnych, a wobec tego nie powinien być w sprawie brany pod uwagę. Wadliwa jest więc ocena Wojewody wskazująca na niezgodność projektu zagospodarowania terenu z ww. przepisem rozporządzenia.
W tym też kontekście Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z ww. § 40 Warunków technicznych, a to w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe ich zastosowanie.
Podsumowując, Sąd uznał skargę za zasadną; podzielił zarzuty i argumenty w niej podniesione. To zaś skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody.
Ponownie orzekając w sprawie Wojewoda obowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną powyżej ocenę, a także wytyczne – zalecenie co do dalszego postępowania wynikającego z prawomocnych wyroków tut. Sądu z 30 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/18 oraz z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/19.
W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.