VII SA/Wa 367/23

VII SA/Wa 367/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 51 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2022 r. nr 1339/22 w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego oddala skargę
Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "MWINB", decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r., nr 1339/22, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, zw. dalej "PINB", z dnia 11 października 2022 r., nr IVOT/230/2022, nakazującą Miastu [...] doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku biurowego z częścią socjalną, znajdującą się na nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka nr [...] z obrębu [...]) na cele hotelowo-gastronomiczne do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na usunięciu elementów budynku, głównie ścian wewnętrznych i instalacji wewnętrznych, powstałych w wyniku robót których wykonanie doprowadziło do zmiany funkcji budynku na cele hotelowo-gastronomiczne, w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane w zakresie ochrony przeciwpożarowej, doprowadzając do zgodności z inwentaryzacją obiektu biurowego P.H.P. [...] sporządzoną w kwietniu 1995 r., w oparciu o którą Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 7 czerwca 1995 r., nr 95/95, zezwolił na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku biurowego usytuowanego przy ul. [...] w W., oraz zgodności z projektem technicznym: rozbudowa budynku biurowo-usługowego o pomieszczenia biurowo-socjalne z sierpnia 1995 r. stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 4 września 1995 r., nr 191/95 Prezydenta m.st. Warszawy; wskazując, że roboty należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej oraz legitymującą się aktualnym wpisem na listę członków samorządu zawodowego, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz ochronę środowiska. Po zakończeniu robót budowlanych należy zawiadomić tut. Inspektorat o wykonaniu obowiązków wynikających z niniejszej decyzji oraz przedłożyć opinię/protokół potwierdzający prawidłowość ich wykonania, sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz legitymującą się aktualnym wpisem na listę członków samorządu zawodowego.
W uzasadnieniu MWINB wskazał, że PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku biurowego z częścią socjalną, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka nr [...]) na cele hotelowo-gastronomiczne. Na podstawie dokumentacji Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] ustalono, że decyzją z dnia 7 czerwca 1995 r. Prezydent m.st. Warszawy zezwolił na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku biurowego usytuowanego przy ul. [...] w W., a decyzją z dnia 4 września 1995 r. udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] w W. o pomieszczenia biurowo-socjalne. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek użytkowany jest na cele hotelowo-gastronomiczne i został przebudowany na cele hotelowo-gastronomiczne. Roboty budowlane mające na celu ww. zmianę funkcji budynku przy ul. [...] w W. zostały wykonane samowolnie - bez uzyskania stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, w związku z czym PINB postanowieniem z dnia 8 listopada 2010 r. nałożył na Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, w którym samowolnie wykonano roboty budowlane związane z przebudową budynku biurowego z częścią socjalną na nieruchomości przy ul. [...] w W., na cele hotelowo-gastronomiczne, odnoszącej się m.in. do zgodności przedmiotowych robót z obowiązującymi przepisami. Następnie PINB decyzją z dnia 13 lipca 2017 r. nałożył na Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku biurowego z częścią socjalną, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W., na cele hotelowo-gastronomiczne, do stanu zgodnego z prawem, poprzez dostosowanie budynku do wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego zgodnie z przedstawioną dokumentacją.
W dniu 12 marca 2018 r. do PINB wpłynął wniosek o przedłużenie terminu wykonania robót budowlanych. PINB decyzją z dnia 28 marca 2018 r. odmówił zmiany tego rozstrzygnięcia.
Dalej pismem z dnia 9 lutego 2022 r. PINB zwrócił się do Miasta Stolecznego Warszawy z prośbą o udzielenie informacji dotyczących aktualnego stanu prawnego budynku przy ul. [...] w W., w szczególności kto posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 11 marca 2022 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy [...] poinformował, że budynek przy ul. [...] znajduje się w zasobach nieruchomości budynkowych Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Właścicielem budynku jest Miasto [...] ([...]).
W dniu 7 października 2022 r. przeprowadzono oględziny, w czasie których stwierdzono, że budynek nie jest użytkowany, zaś obowiązków nałożonych decyzją nie wykonano w całości, tj. nie wykonano robót określonych w pkt 11 ekspertyzy.
W związku z powyższym PINB decyzją z dnia 11 października 2022 r. nakazał Miastu [...] doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku biurowego z częścią socjalną, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka nr [...]) na cele hotelowo-gastronomiczne do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na usunięciu elementów budynku, głównie ścian wewnętrznych i instalacji wewnętrznych, powstałych w wyniku robót których wykonanie doprowadziło do zmiany funkcji budynku na cele hotelowo-gastronomiczne, w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane w zakresie ochrony przeciwpożarowej, doprowadzając do zgodności z inwentaryzacją obiektu biurowego P.H.P. "[...]" sporządzoną w kwietniu 1995 r. w oparciu o którą Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 7 czerwca 1995 r., nr 95/95, zezwolił na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku biurowego usytuowanego przy ul. [...] w W., oraz zgodności z projektem technicznym: rozbudowa budynku biurowo-usługowego o pomieszczenia biurowo-socjalne z sierpnia 1995 r. stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 4 września 1995 r., nr 191/95, Prezydenta m.st. Warszawy.
Miasto [...] złożyło odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.
W ocenie Mazowieckiego WINB zaskarżone rozstrzygnięcie zasługiwało na uchylenie z uwagi na naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy przepisu art. 7 K.p.a.
Na skutek powyższego, decyzją z dnia 11 października 2022 r. PINB nakazał Miastu [...] doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z ww. przebudową do zgodności z inwentaryzacją obiektu biurowego P.H.P. "[...]" sporządzoną w kwietniu 1995 r. (w oparciu o którą Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 7 czerwca 1995 r. zezwolił na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku biurowego usytuowanego przy ul. [...] w W.) oraz zgodności z projektem technicznym rozbudowy budynku biurowo-usługowego o pomieszczenia biurowo-socjalne z sierpnia 1995 r. (stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 4 września 1995 r. Prezydenta m.st. Warszawy).
Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na skutek niewykonania przez zobowiązanego w wyznaczonym terminie obowiązków wynikających z decyzji PINB z dnia 13 lipca 2017 r. przez doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych - związanych z przebudową spornego budynku biurowego z częścią socjalna, na cele hotelowo-gastronomiczne - do stanu zgodnego z prawem - przez dostosowanie budynku do wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (zgodnie z ekspertyzą z zakresu ochrony przeciwpożarowej z lutego 2017 r.) oraz wymagań postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 8 maja 2017 r.
MWINB nadmienił, że na tym etapie nie bada co do zasady prawidłowości wydania decyzji z dnia 13 lipca 2017 r., gdyż rozstrzygnięcie to jest ostateczne. Ocenia wyłącznie fakt wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją PINB, a nie prawidłowość obowiązków nią nałożonych. Podstawę prawną tychże obowiązków stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, regulujący tryb i zasady postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem pozostaje przywrócenie stanu zgodności z prawem.
Zgodnie zaś z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi więc wprost o konsekwencjach spełnienia bądź nie przez zobowiązanego obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 tej ustawy i organ nie ma możliwości swobodnej oceny w tym zakresie.
Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 7 października 2022 r. wykazały, iż dotychczas nie został wykonany obowiązek wynikający z pkt 11 Ekspertyzy technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej z lutego 2017 r. polegający na zachowaniu odległości co najmniej 7m od sąsiedniego budynku nieużytkowanego WC przy jednoczesnej likwidacji okładzin elewacyjnych oraz izolacji termicznej wykonanych z materiałów rozprzestrzeniających ogień na ścianie rozpatrywanego budynku co pozwoli zmniejszyć wymaganie odległości pomiędzy budynkami do 8m. Jeżeli zatem nie został spełniony którykolwiek obowiązek przewidziany w decyzji 13 lipca 2017 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to z art. 51 ust 3 pkt. 2 tej Prawa budowlanego wprost wynika, iż organ po upływie terminu w przypadku niewykonania obowiązku wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony ale przede wszystkim zobowiązany do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. O takiej konieczności stanowi bowiem wprost art. 51 ust 3 pkt. 2 Prawa budowlanego, niepozostawiając organowi orzekającemu tzw. swobody decyzyjnej.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że nie zostały wykonane jedynie roboty na zewnątrz obiektu a nie w jego środku, MWINB wyjaśnił, że konsekwencją niewykonania jakichkolwiek z nakazanych robót budowlanych jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i wydanie decyzji nakazującej wykonanie robót niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowym budynku do stanu poprzedniego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 r. II SA/Ke 78/18). Oznacza to, że obowiązek przewidziany w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi być wykonany w całości, a realizacja tylko części robót w tym rozstrzygnięciu wskazanych oznacza niewykonanie tego obowiązku. Organ nadzoru budowlanego może bowiem na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego wydać dwa odmienne typy decyzji - o stwierdzeniu wykonania obowiązku bądź o niewykonaniu obowiązku. Jak już wskazano wcześniej, nie jest to decyzja uznaniowa, lecz wynikająca wprost z przepisów ustawy. W konsekwencji niewykonania jakichkolwiek ze wskazanych robót budowlanych, nie ma możliwości wydania decyzji o wykonaniu obowiązku. Co więcej, w takiej sytuacji organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winien jest podjąć decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się dokumentacja budowlana, stanowiąca o stanie poprzednim obiektu, do którego należy doprowadzić niniejszą inwestycję. Zatem nie sposób uznać, aby nieokreślenie wprost konkretnych robót w sentencji skarżonej decyzji, stanowiło o jej niewykonalności
Odnosząc się zaś do podniesionej kwestii adresata decyzji nakazującej Miastu [...] doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku biurowego z częścią socjalną, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. na cele hotelowo-gastronomiczne do stanu poprzedniego, MWINB wyjaśnił, że obecnie właścicielem tego budynku jest Miasto [...] i tym samym podmiot ten przejął wszelkie prawa i obowiązki związane z tą nieruchomością. Tym samym brak wiedzy nowego właściciela odnośnie wykonanych w obiekcie robót budowlanych nie zwalnia go od ponoszenia konsekwencji będących ich wynikiem.
PINB pismem z dnia 16 marca 2022 r. poinformował Miasto [...] o prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Tak więc Miasto [...] jako aktualny właściciel obiektu miał zapewnioną możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym, jak i nałożonymi decyzją z dnia 13 lipca 2017 obowiązkami oraz faktem nie spełnienia wszystkich z nich.
Jednocześnie MWINB zauważa, że za stan poprzedni należy rozumieć stan zgodny ze znajdującą się w aktach sprawy inwentaryzacją obiektu biurowego P.H.P. "[...]" sporządzoną w kwietniu 1995 r., w oparciu o którą Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 7 czerwca 1995 r. zezwolił na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku biurowego usytuowanego przy ul. [...] w W. oraz z projektem technicznym rozbudowy budynku biurowo-usługowego o pomieszczenia biurowo-socjalne z sierpnia 1995 r. stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 września 1995 r.
Skargę na decyzję MWINB wniosło Miasto [...], zarzucając mogące mieć wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji PINB pomimo, że rozstrzygnięcie PINB nie określało precyzyjnie jakie roboty budowlane powinien wykonać adresat decyzji;
2) art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez utrzymanie w mocy decyzji PINB pomimo, że decyzja ta była obarczona nieprawidłowościami, tj.
- wydana została w stosunku do podmiotu, na który nie został nałożony obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
- nakazano przywrócenie do stanu poprzedniego całego budynku, gdy zakres niewykonanych robót dotyczy jedynie elewacji budynku;
- nieuwzględniono, że budynek jest nieużytkowany i że nie pełni już funkcji hotelowo-gastronomicznej;
3) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 i art. 140 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której rozstrzygnięcie jest sprzeczne z treścią uzasadnienia, a uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne;
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 15 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ ani nie wskazał jakie roboty mają zostać wykonane ani nie nakazał przywrócenia budynku do stanu z 1995 r., lecz o przywrócenie do stanu z 1995 r. w zakresie w jakim wykonane po tej dacie roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Powyższe powoduje, że strona de facto nie wie jakie dokładnie roboty na podstawie zaskarżonej decyzji powinna wykonać. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, gdyż Miasto [...], na które został nałożony obowiązek nie było podmiotem, który wykonał roboty budowlane objęte postępowaniem naprawczym. Zatem nie dysponuje wiedzą o dokładnym zakresie nieprawidłowo wykonanych robót.
Nie jest również prawidłowe wydanie w stosunku do Miasta decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy Miasto nie było adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego składa się z dwóch etapów, ściśle ze sobą powiązanych. Adresowanie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego obiektu do podmiotu, który nie był zobowiązany do wykonania robót naprawczych powoduje, iż za niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją odpowiedzialność ponosi podmiot, który nie był adresatem tego rozstrzygnięcia.
Podniesiono, że do wykonania pozostał jedynie pkt 11 ekspertyzy, który brzmiał następująco "zachowanie odległości co najmniej 7 m od sąsiedniego budynku nieużytkowanego WC przy jednoczesnej likwidacji okładzin elewacyjnych oraz izolacji termicznej wykonanych z materiałów rozprzestrzeniających ogień na ścianie rozpatrywanego budynku co pozwoli zmniejszyć wymaganie odległości pomiędzy budynkami o 8 m". Powyższe oznacza, że niewykonane zostały jedynie roboty, na zewnątrz budynku a nie w jego środku. Tymczasem PINB nakazał usunięcie "elementów budynku, głównie ścian wewnętrznych i instalacji wewnętrznych" a organ II instancji takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.
Podniesiono również, że obiekt budowlany nie jest użytkowany i nie pełni funkcji hotelowo- gastronomicznej, czyli funkcji, w której był wykorzystywany bez wymaganych pozwoleń organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zaprzestanie wykorzystywania budynku w celach hotelowo-gastronomicznych powoduje, że postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie ma potrzeby legalizowania nowej funkcji obiektu budowlanego.
Co więcej, stwierdzenia zawarte w sentencji i uzasadnianiu decyzji są ze sobą sprzeczne. W sentencji decyzji rozstrzygnięto "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję", a na stronie 3 decyzji ma miejsce stwierdzenie "w ocenie Mazowieckiego WINB zaskarżone rozstrzygnięcie zasługuje na uchylenie z uwagi na naruszenie przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy przepisu art. 7 k.p.a. (...)". Natomiast w konkluzji uzasadnienia decyzji stwierdzono cyt. "w tym stanie rzeczy zasadnym jest utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st Warszawy nr IVOT/230/2022 z dnia 11.10.2022 r.". Podniesiono, ze pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem musi zachodzić spójność, gdyż uzasadnienie decyzji ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści.
Zarzucono również, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania a w przypadku zarzutów, do których się ustosunkował uczynił to pobieżnie z pominięciem istoty podnoszonego w odwołaniu zagadnienia. Organ pominął zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 2 Pb poprzez nieuwzględnienie, iż budynek jest nieużytkowany, a co za tym idzie nie pełni funkcji hotelowo-gastronomicznej. Nie odniósł się również do kwestii, że ze względu na zmianę podmiotu władającego nieruchomością decyzja z 13 lipca 2017 r. powinna zostać uchylona, a następnie winna zostać wydana decyzja z art. 51 ust. 1 Pb w stosunku do podmiotu, który obecnie włada nieruchomości a dopiero po jej niezrealizowaniu zasadnym byłoby wydanie rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 3 pkt 2 Pb. Organ w kontekście zarzutu naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 2 Pb poprzez nakazanie przywrócenia do stanu poprzedniego całego budynku, gdy zakres niewykonanych robót dotyczy jedynie elewacji budynku odniósł się jedynie do obligatoryjnego charakteru decyzji z art 51 ust. 3 Pb, a nie do podnoszonego w odwołaniu zagadnienia konieczności proporcjonalności rozstrzygnięcia o przywróceniu stanu poprzedniego do zakresu pozostałej do wykonania częścią robót.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 27 lipca 2023 r. pełnomocnik Miasta [...] oświadczył, że w dniu 27 kwietnia 2023 r. przedmiotowy budynek uległ znacznemu zniszczeniu w wyniku pożaru, w konsekwencji tego Miasto [...] zleciło rozbiórkę budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z 19 grudnia 2022 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MWINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.
Kluczową kwestią, która doprowadziła Sąd do oceny, że nałożony obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku biurowego z częścią socjalną, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. na cele hotelowo-gastornomiczne do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na usunięciu elementów budynku, głównie ścian wewnętrznych i instalacji wewnętrznych, powstałych w wyniku robót których wykonanie doprowadziło do zmiany funkcji budynku na cele hotelowo-gastronomiczne, a równocześnie zarzuty sformułowane w skardze w całości nieuprawnione, jest uznanie, że przedmiotem kontrolowanego postępowania zakończonego decyzją MWINB z 19 grudnia 2022 r. pozostaje wyłącznie przesądzenie tego, czy obowiązek określony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 został w terminie wykonany. Decyzja administracyjna, której podstawę prawną stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie może z tego względu podlegać kontroli instancyjnej, a następczo kontroli sądowej, której zakres pokrywałby się z zakresem badania prawidłowości decyzji ją poprzedzającej, skoro wyłączną przesłanką jej wydania jest w świetle powołanego wyżej przepisu jedynie stwierdzenie tego, czy skierowany do adresata nakazu obowiązek został przez niego spełniony. Decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego należy postrzegać jako sankcję wymierzaną podmiotowi, który nie doprowadził do dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego na niego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Potwierdza to treść art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Z uwagi na tak zakreślone granice sprawy, przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mogła być ani decyzja PINB z 13 lipca 2017 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ani zagadnienia materialnoprawne i procesowe dotyczące prawidłowości nakazu nałożonego w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy, które w pełni trafnie - co Sąd zobowiązany jest dodatkowo podkreślić - określił MWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodzić się bowiem należy z poglądem MWINB odnośnie do tego, że decyzja nakładająca, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek w postaci "dostosowania budynku do wymagań z zakresu bezpieczeństwa pożarowego zgodnie z "Ekspertyzą techniczną z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Obiekt hotelowy "[...]" karczma "[...]", ul. [...], W." sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. P. J. (nr uprawnień [...]) oraz rzeczoznawcę ds. Budowlanych mgr inż. T. W. (nr uprawnień [...]) oraz warunkami postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 8 maja 2017 r. (znak:WZ.5595.104.1.2017)" został nałożony w innym postępowaniu administracyjnym i niebędąc zaskarżony do sądu administracyjnego stał się prawomocny. W postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego niewątpliwie musi dostosować swoje zachowanie do zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) nakazującej mu działanie na podstawie i w granicach prawa, wobec czego ani PINB, ani MWINB nie mogły przy ocenie wykonania obowiązku nie respektować w kontrolowanym postępowaniu tych ustaleń potwierdzających istnienie obowiązku, które wynikały z treści ww. decyzji z dnia 13 lipca 2017 r.
W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni aprobuje, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co pozostaje przedmiotem rozstrzygnięcia w tejże sprawie. Nie można zatem w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu, niezależnie od podważania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowalnego, podnosić zarzutów, których istota wskazuje na kwestionowanie decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, od której służyły stronie odrębne środki zaskarżenia (por. A. Gliniecki (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 686).
Sąd zauważa, że w dotychczasowym orzecznictwie zagadnienie to jest ujmowane podobnie. Podkreśla się w nim bowiem, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowalnego ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowalnego. Na drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego jest związany wydaną przez siebie decyzją ostateczną, wobec czego jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem (sprawcą samowoli) i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1607/17; wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1679/17; wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2740/15; wyrok NSA z 19 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1499/14). Dlatego też na tym etapie postępowania naprawczego nie sposób uznać za zasadne zarzuty skargi odnoszące się co do: podmiotu, na który został nałożony obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; zakresu niewykonanych robót, czy też fakt nieużytkowania budynku. Tym bardziej, że Miasto [...], przez cały czas trwania postępowań, jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości mimo użytkowania jej przez inne podmioty.
W kontekście dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że organy prawidłowo zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, zaskarżona decyzja nie pozostawia także wątpliwości co do tego, jakimi przesłankami kierował się organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Sąd dostrzega, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni respektuje wszystkie wymogi wynikające z tego przepisu. Nieścisłości w tym zakresie jednak nie powodują, że po pierwsze motywy, jakimi się kierował organ są niejasne, a po drugie, pozostają bez wpływu na ocenę rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy, które w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego jest prawidłowe. W tym miejscu należy zaakcentować, że naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny kontrolowanej decyzji, wyłącznie wtedy jeżeli mogło ono mieć wpływ, i to istotny, na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Tymczasem takich naruszeń w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd w odniesieniu do kontrolowanej decyzji MWINB nie stwierdził, nie będąc przy tym związanym zarzutami podniesionym w skardze. Na marginesie odnotować także należy, że choć w skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia licznych przepisów K.p.a., to w odniesieniu do żadnego z nich wprost nie wskazano, że są to naruszenia, które w świetle przywołanego powyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mogłyby skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji.
W ocenie Sądu wydanie kontrolowanej decyzji nastąpiło zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa Budowlanego. Skoro bowiem w ocenie Sądu zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy wskazywał na to, że nie wykonano wynikającego – z decyzji z dnia 13 lipca 2017 r. - obowiązku, to tym samym PINB zobligowany był wydać decyzję, o której mowa w tym przepisie, a MWINB zasadnie ją utrzymał w mocy. Wpływu na wynik sprawy nie ma oświadczenie pełnomocnika Miasta [...] co do "zlecenia rozbiórki budynku", które formalnie nie wynika z decyzji administracyjnej.
Skoro zatem Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, w ramach sprawowanej kontroli nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powodowałyby konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji MWINB, to skargę należało oddalić.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.