II OSK 362/22

II OSK 362/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Piotr Broda /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 367/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-20
Skarżony organ
Inne~Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska- Gągała po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 367/21 w sprawie ze skargi [....] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 października 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.687.2020.KS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 367/21 oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister) z 29 października 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.687.2020.KS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 25 maja 2009 r. nr 538/2009 Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "MWKZ") wpisał do rejestru zabytków układ urbanistyczny ulicy [...] na odcinku [...] w W., w dzielnicy [...]. Z kolei decyzją z 20 września 2017 r. nr 1923N/17 Stołeczny Konserwator Zabytków (Prezydent m.st. Warszawy) zezwolił skarżącej na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynków przy ul. [...] według załączonego projektu budowlanego z kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wyjaśnił, że skarżąca planuje wybudować przy ul. [...], siedmiokondygnacyjny budynek frontowy (25 m) z zachowaniem istniejące przejazdu bramnego. Jedenastoosiowy budynek frontowy otrzyma dach płaski, na parterze duże otwory witrynowe. Kompozycja fasady zostanie podzielona na 3 części profilowanymi gzymsami. Ostatnia kondygnacja budynku frontowego zostanie cofnięta o 15 cm oraz pokryta tynkiem imitującym panele w kolorze jasnobeżowym. W decyzji Prezydent zaznaczył, że istniejące budynki w części środkowej działki zostaną przebudowane, rozbudowane i nadbudowane. Budynek kamienicy z oficyną na tyłach działki zostanie połączony za pomocą łącznika z oficyną północną. W dobudowanej części zaprojektowany zostanie przejazd bramowy. Budynek będzie składał się z 6 kondygnacji (18,64 m) w części centralnej i 4 kondygnacji w bocznych (12,78 m). Obydwie części połączy ostatnia wycofana kondygnacja pokryta tynkiem imitującym panele w kolorze jasnobeżowym. Ponadto na tyłach działki renowacji poddany zostanie budynek parterowy z poszerzenie wielkości otworów okiennych.
Decyzją z 14 maja 2020 r. nr WSL.5180.101.2020. MWKZ na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.) dalej: u.o.z. w pkt 1) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy obiekcie przy ul. [...] w W. na podstawie decyzji Prezydenta z dnia 20 września 2017 r.; w pkt 2) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że budynki znajdujące się na terenie nieruchomości podlegają ochronie na podstawie art. 7 pkt 11 u.o.z. Analizie poddano dokumentację znajdującą się w aktach sprawy zakończonej decyzją Prezydenta z 20 września 2017 r. W jej wyniku organ I instancji ustalił, że decyzja konserwatorska Prezydenta z dnia 20 września 2017 r. została skierowana do [...] sp. z o. o. s. k. a., a nie do skarżącej, będącej inwestorem, który uzyskał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych i który roboty budowlane prowadzi. W ocenie MWKZ skarżąca prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia, a decyzja Prezydenta zawiera wadę kwalifikującą ją do stwierdzenia nieważności, stąd też konieczne i uprawnione jest wstrzymanie prowadzonych robót. Niezależnie od powyższego, w dniu 13 maja 2020 r. przeprowadził oględziny obiektów w celu weryfikacji zgłoszenia. Stwierdzono, że prowadzone są prace budowlane związane z rozbiórką budynków. Stanowiący załącznik do decyzji organu architektoniczno-budowlanego z dnia 25 października 2018 r. "Projekt rozbiórki (...)" nie został przedłożony ani uprzednio Prezydentowi, ani też organowi I instancji i organ konserwatorski nie miał możliwości odniesienia się do rozwiązań opisanych w tym projekcie w formie decyzji administracyjnej. W związku z tym, że prace rozbiórkowe prowadzone przy oficynach są wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego i mogą prowadzić do utraty oryginalnej substancji zabytkowej. MWKZ wskazał również, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny związany z ochroną wartości zabytkowych układu urbanistycznego.
W wyniku wniesionego odwołania Minister decyzją z 29 października 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.687.2020.KS na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. uchylił decyzję MWKZ z dnia 14 maja 2020 r. i orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. niezgodnie z pozwoleniem wydanym przez Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 września 2017 r. W pierwszej kolejności Minister przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ odwoławczy stwierdził, że treść pozwolenia ma charakter wiążący podmiot prowadzący roboty budowlane przy zabytku, który nie może samowolnie zmienić zakresu i sposobu ich prowadzenia. Wskazał, że przepisy nie przewidują możliwości nieistotnego odstąpienia od warunków pozwolenia ani też uszczegółowienia zakresu i sposobu wykonywania prac z pominięciem uzyskania takiego pozwolenia. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja prowadzenia robót budowlanych przez podmiot nie posiadający pozwolenia konserwatorskiego, a decyzja Prezydenta z 20 września 2017 r. nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. W decyzji tej w sposób błędny określono stronę, której udzielono pozwolenia, jednak wbrew stanowisku organu I instancji nie zaistniała sytuacja wydania rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa.
Dalej organ wskazał, że z porównania rysunku nr T17.PZT.A.01 zawartego w projekcie budowlanym z kwietnia 2017 r., przedstawiającego istniejący sposób zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...], z dokumentacją fotograficzną oraz treścią protokołów wynika, że oficyna północno-wschodnia to budynek położony w drugiej linii zabudowy działki, równoległy do budynku frontowego, przylegającego prostopadle do budynku przy ul. [...], połączony z prostopadłą do niego oficyną południowo-wschodnią, która z kolei również przylega wzdłuż do ściany budynku przy ul. [...]. Powyższe budynki, składające się na oficynę wschodnią, w projekcie budowlanym określane są jako budynek kamienicy z oficyną. Oficyna południowa określana jest w projekcie budowlanym jako budynek restaurowany, natomiast oficyna zachodnia to obiekt usytuowany przy granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...], określany w projekcie budowlanym mianem oficyny bocznej. W projekcie budowlanym z kwietnia 2017 r., będącym podstawą wydania przez Stołecznego Konserwatora Zabytków pozwolenia z dnia 20 września 2017 r., nie ma mowy o odbudowie ww. budynków oficyn wschodniej i zachodniej po uprzedniej rozbiórce, lecz o ich nadbudowie, przebudowie i rozbudowie, a także remoncie. Minister odniósł do się do decyzji MWKZ z dnia 15 czerwca 2018 r. wyjaśniając, że zakres planowanych robót został określony na podstawie załączonych do wniosków o wydanie pozwolenia rysunków, odnoszących się do podwyższenia wysokości oficyn z planowanych dotychczas 12,78 m do 13,60 m oraz do 13,96 m, a także do wykończenia elewacji północnej budynku frontowego. Inwestor nie był zatem uprawniony do dokonania rozbiórki ww. budynków oficyn, nawet jeśli miały być one potem odtworzone z wykorzystaniem pozostałych po rozbiórce materiałów. Kończąc Minister zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie decyzji MWKZ z 14 maja 2020 r. nie jest wystarczająco precyzyjne i wywołuje wrażenie, że organ dokonał wstrzymania robót prowadzonych "na podstawie" pozwolenia konserwatorskiego, tj. zgodnie z tym pozwoleniem. W związku z tym uznał, że należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy.
Skargę na decyzję Ministra wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prace na nieruchomości wykonane zostały bez pozwolenia organu konserwatorskiego; 2) art. 2 ust. 1 u.o.z. poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia, które pozostaje w sprzeczności z ostateczną decyzją - pozwoleniem na budowę; 3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w II instancji na niekorzyść strony odwołującej się; 4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wyznaczenia skarżącej terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; 5) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji o wstrzymaniu prac; 6) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez: niedostateczne, niedokładne i w konsekwencji błędne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Z treści tego przepisu wynika, że wojewódzki konserwator zabytków zobligowany jest wydać decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku po stwierdzeniu, że są one prowadzone bez jego pozwolenia lub w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem. Zasadniczym celem instytucji wstrzymania robót budowlanych przy zabytku jest jego zabezpieczenie przed zniszczeniem. Istotną cechą decyzji wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 u.o.z. jest jej natychmiastowość. Ponadto decyzja wydawana na podstawie ww. przepisu wywołuje skutki prawne przez ściśle określony czas, bowiem stosownie do art. 44 ust. 1 u.o.z., wygasa ona po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda jednej z decyzji, o których mowa w pkt 1-4 tego przepisu.
Sąd I instancji uznał, że okolicznością niesporną w sprawie jest, że budynki przy ul. [...] w W. znajdują się na terenie układu urbanistycznego ulicy [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr. rej. [...]decyzją MWKZ z dnia 25 maja 2019 r. nr 538/2009. W konsekwencji, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., prowadzenie robót budowlanych przy tym zabytku wymagało pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Adresatem pozwolenia jest [...] sp. z o. o. sp. k., pomimo błędnego oznaczenia wnioskodawcy przez Prezydenta w powyższej decyzji.
W ocenie Sądu Minister zasadnie uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki do nakazania skarżącej wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., jako prowadzonych w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu Prezydenta z dnia 20 września 2017 r. Ocenę tę Sąd wojewódzki oparł na konfrontacji ustaleń kontrolnych z maja 2020 r., popartych dokumentacją fotograficzną, z treścią pozwolenia konserwatorskiego z dnia 20 września 2017 r. Z dokumentów tych wynika, że przy zabytkowej nieruchomości przy ul. [...] w W. dokonano rozbiórki oficyny północno-wschodniej do wysokości pierwszego piętra oraz całkowitej rozbiórki połączonej z nią oficyny południowo-wschodniej, a także rozbiórki oficyny zachodniej, z pozostawieniem jej ściany zachodniej, podczas gdy pozwolenie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 20 września 2017 r. i projekt budowlany, będący podstawą wydania tego pozwolenia, przewidywał nadbudowę, przebudowę i rozbudowę, a także remont oficyn wschodniej i zachodniej. Żaden z rodzajów wskazanych robót budowlanych nie stanowił o rozbiórce obiektu zabytkowego. Zakres robót, na których pozwolenie wydał Prezydent, znajduje swoje potwierdzenie w dokumentacji projektowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestor uzyskał pozwolenie na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynków przy ul. [...].
Sąd I instancji podzieli stanowisko organu II instancji, że skarżąca nie była uprawniona do dokonania rozbiórki spornych budynków oficyn także na podstawie decyzji MWKZ z dnia 15 czerwca 2018 r. nr W/1835/2018, którą zezwolono inwestorowi na prace polegające budowie oficyn północnej i południowej budynku przy ul. [...] w W. Nietrafne jest akcentowane przez skarżącą stanowisko, że nie prowadziła ona rozbiórki oficyn na nieruchomości przy ul. [...], a wykonany "demontaż" stanowił jedynie etap odbudowy. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, co do naruszenia przez Ministra art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 u.o.z. Sąd wskazał, że organy konserwatorskie i organy architektoniczno-budowlane pozostają w stosunku do siebie organami niezależnymi. W konsekwencji decyzja wydana przez organ architektoniczno-budowlany nie stoi na przeszkodzie w realizacji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązku, nałożonego na niego przez art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. i nie uniemożliwia mu wydania decyzji nakazującej wstrzymanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu.
Nie znajduje również uzasadnienia w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Niepowołanie przez Ministra w osnowie zaskarżonej decyzji przepisu art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. pozostawało bowiem bez wpływu na wynik sprawy, uwzględniając treść rozstrzygnięcia oraz okoliczności powołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji.
Skargę kasacyjną wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.:
1) art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prace na nieruchomości wykonane zostały bez pozwolenia organu konserwatorskiego, w rzeczywistości kiedy Stołeczny Konserwator Zabytków, jak i MWKZ wydał ostateczne decyzje zezwalające na prace, na podstawie uzgodnionego projektu budowlanego, a MWKZ miał możliwość odniesienia się do wszystkich rozwiązań projektowych, czego nie zrobił, a następnie wyciągnął z tego negatywne dla strony skutki prawne;
2) art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia, które pozostaje w sprzeczności z ostateczną decyzją - pozwoleniem na budowę, wydaną na podstawie przepisów ustawy Prawo Budowlane, przez inny organ w postępowaniu, w którym badane były m. in. ostateczne decyzje zezwalające spółce na prace przy zabytku, a także uzgodniony projekt budowlany;
3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wyznaczenia stronie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, całkowity brak uwzględnienia złożonej przez spółkę opinii oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ lI instancji;
4) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 19 w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. oraz 43 ust. 2 u.o.z., poprzez nieuwzględnienie, iż organ II Instancji wydał decyzję, w której wstrzymał wykonywanie prac budowlanych na inwestycji bez podstawy prawnej, co obligowało Sąd do uwzględnienia przesłanki nieważnościowej decyzji z urzędu;
5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: niedostateczne, niedokładne i w konsekwencji błędne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności: a) brak uwzględnienia uzyskania przez inwestora pozwoleń na prace przy zabytku, wynikających z faktu uzgodnienia projektu budowlanego (3 ostateczne decyzje, w tym pozwolenie na budowę wydane na podstawie ustawy Prawo Budowlane), na podstawie którego prowadzone są prace; b) braku uwzględnienia, że prawidłowo uzgodniony przez organ konserwatorski projekt budowlany zakłada zamianę całej wewnętrznej konstrukcji budynku na żelbetową, wykonanie zewnętrznego muru z przemurowanej i odzyskanej przy demontażu oficyn cegły w grubości 35cm, zamiast istniejącego muru o grubości circa 90cm, a także usunięcie zdobień elewacji, montaż styropianu i odtworzenie zdobień elewacji na styropianie; c) całkowitym pominięciu, że organ I Instancji miał możliwość zajęcia stanowiska co do wszystkich rozwiązań projektowych i z tej możliwości nie skorzystał, posiadając dokumenty w żaden sposób nie ujawnił swojej negatywnej ich oceny, co nastąpiło dopiero po rozpoczęciu inwestycji, na skutek zawiadomienia podmiotu - organizacji pozarządowej; d) twierdzenie, że wykonane na nieruchomości prace stoją w sprzeczności z projektem budowlanym, pomimo braku jakichkolwiek dowodów w tym zakresie, zwłaszcza wobec konieczności oceny rozwiązań projektowych przez biegłego; e) twierdzenie, że w przypadku oficyn na środku działki spółka dokonała nieuprawnionej rozbiórki, w sytuacji gdy budynek nie został trwale usunięty z przestrzeni, a na nieruchomości dokonana została odbudowa, tj. postawienie budynku w tym miejscu od nowa, co wynika z uzgodnionego projektu budowlanego i nie ma jakiegokolwiek negatywnego wpływu na zabytek - układ urbanistyczny, jakim jest wzajemna relacja budynków w przestrzeni.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, poprzedzającej go decyzji Ministra oraz umorzenie postępowania. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 193. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów, na okoliczność wykazania, że spółka nie ponowi i odpowiedzialności za sposób przekazywania dokumentów pomiędzy urzędami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy ochrony konserwatorskiej przeprowadziły postępowanie z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zakres tego postępowania był determinowany przepisem prawa materialnego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji tj. art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. Zatem w ramach tego postępowania niezbędne było ustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych w zestawieniu z udzielonym pozwoleniem konserwatorskim. Takie też czynności zostały przez organy konserwatorskie wykonane. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z dnia: 14 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2600/04; 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 391/05; 6 lutego 2007 r., sygn. akt I FSK 400/06; 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1870/13). Natomiast z samego faktu, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń nie wynika jeszcze, że doszło do naruszenia zasad postępowania wynikających z powołanych w zarzucie przepisów k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy zebrały niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który poddały należytej ocenie, wyciągając na jego podstawie uzasadnione wnioski, pozbawione cech dowolności, dając temu wraz w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach wydanych decyzji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych należy wskazać, że chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., którego to naruszenia skarżąca upatruje w przyjęciu, że prace na nieruchomości zostały wykonane bez pozwolenia organu konserwatorskiego. Wbrew temu twierdzeniu Minister w zaskarżonej decyzji wprost wskazał, że prowadzono roboty budowlane niezgodnie z treścią wydanych pozwoleń konserwatorskich. Zasadnie przy tym wyjaśnił, że udzielone pozwolenie z dnia 20 września 2017 r. nie obejmowało robót budowlanych polegających na odbudowie budynków oficyn wschodniej i zachodniej po uprzedniej ich rozbiórce. Bez znaczenia pozostaje również fakt, że obiekt ten jest objęty jedynie ochroną obszarową a rozbiórka i odbudowa spornego obiektu nie doprowadzi do trwałego usunięcia. Wpisanie bowiem do rejestru zabytków układu urbanistycznego oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków jednego z ww. rodzajów zabytków nieruchomych. Dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie jest zatem konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), nie można więc wykluczyć, że poczyniona samowolnie przez inwestora rozbiórka może ingerować w zakres przedmiotowy ochrony ww. układu urbanistycznego.
Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 2 ust. 1 u.o.z. poprzez wydanie orzeczenia, które pozostaje w sprzeczności z ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Po raz kolejny należy stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie nie otrzymała pozwolenia konserwatorskiego na prowadzone roboty rozbiórkowe. Z całą pewnością nie można za takie uznać próby uzgodnienia zmian dokonanych w tym zakresie w projekcie budowlanym, ponieważ w stosunku do zabytków rejestrowych (obiektów i obszarów) istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych, nie stosuje się natomiast przepisów o uzgodnieniach z art. 39 ust. 3 p.b. Wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru jest rozstrzygnięciem, w którym organ administracji ocenia dopuszczalność prowadzenia robót budowlanych przy zabytku pod kątem ochrony walorów zabytkowych obiektu budowlanego. Nie zwalania to inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jeśli wymagają tego przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Art. 2 ust. 1 u.o.z. stanowi bowiem, że ustawa ta nie narusza m.in. przepisów Prawa budowlanego. Odnośnie do wzajemnych relacji pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz pozwolenia na budowę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że pierwsze z pozwoleń jest rozstrzygnięciem warunkującym wydanie drugiego pozwolenia. Ustawa Prawo budowlane reguluje generalnie kwestie związane z realizacją inwestycji budowlanej zaś ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami reguluje tylko pewne kwestie szczegółowe jakimi są warunki prac przy obiekcie będącym zabytkiem wpisanym do rejestru. Uzyskanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru jest warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na budowę dotyczącego takiego zabytku. Wynika to wprost z treści art. 39 ust. 1 p.b., który stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem w sytuacji gdy skarżąca nie uzyskała pozwolenia organu konserwatorskiego na zmianę projektu budowlanego w zakresie dokonania rozbiórki budynków oficyn i ich odbudowy, zasadnie organ konserwatorski przyjął, że doszło w niniejszej sprawie do wykonania robót budowlanych niezgodnie z treścią udzielonego pozwolenia konserwatorskiego.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy wskazać, że przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a., należało uznać za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z ugruntowanego orzecznictwa NSA wynika, że dla skuteczności zarzutu naruszenia tej zasady, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie powinna zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z dnia: 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 842/20, LEX nr 3608911, 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 6/22, LEX nr 3591191; 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1536/21, LEX nr 3589012; 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2157/20, LEX nr 3604958).
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by wskazane przez nią uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Z treści zarzutu wynika, że uchybienie to polegało na nieuwzględnieniu przez organ złożonych przez spółkę opinii oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnej argumentacji w tym zakresie. Zatem skarżąca nie wskazał na konkretne czynności, których nie mogła dokonać, a wręcz przeciwnie wskazała, że przed wydaniem decyzji zajęła określone stanowisko, które nie zostało uwzględnione przez organ. W przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy, brak jest podstaw do uznania, że sprostanie przez organ wymogom określonym w art. 10 § 1 k.p.a. doprowadziłoby do osiągnięcia przez skarżącą kasacyjnie celu w postaci nie wydania decyzji w trybie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.
Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 19 w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. oraz 43 ust. 2 u.o.z. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Wymaga wyjaśnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, w odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, co prowadzi do wniosku, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Innymi słowy, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja lub postanowienie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r.; sygn. akt I OSK 717/17). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w kontrolowanej sprawie organy ochrony konserwatorskiej były uprawnione do wydania decyzji w trybie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., a brak powołania tego przepisu w osnowie decyzji przez Ministra nie powoduje, że została ona wydana bez podstawy prawnej. Nie sposób również zaakceptować poglądów skargi kasacyjnej, że skoro art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. jako organ właściwy do wydania decyzji wskazuje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków to Minister nie może w tym zakresie orzekać. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.o.z. w sprawach określonych w ustawie i w odrębnych przepisach organem pierwszej instancji jest wojewódzki konserwator zabytków, a organem wyższego stopnia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Natomiast kompetencja do wydania decyzji reforamtoryjnej w ramach postępowania administracyjnego wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.