VII SA/Wa 359/21

VII SA/Wa 359/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2261/21 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art 3 pkt 20 i art 28 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania O. z siedzibą w R. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] umarzającą wszczęte na wniosek [...] sp. j. z siedzibą w [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Polskiej Telefonii Komórkowej [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...]: wieży stalowej h=50 m z systemem anten, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego, na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że wobec prawomocnego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 423/17 decyzji z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] umarzającej postępowanie odwoławcze wywołane złożonym przez O. odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. ze względu na niepodzielenie przez Sąd stanowiska GINB odmawiającego odwołującemu posiadania legitymacji do wniesienia środka odwoławczego organ odwoławczy zobowiązany był ponownie rozpatrzeć sprawę w toku instancji. GINB utrzymując w mocy decyzję z [...] marca 2016 r. wskazał, że kontrolowane rozstrzygnięcie organu I instancji pozostaje prawidłowe, albowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. zostało wszczęte na wniosek [...] sp. j., która nie posiada przymiotu strony. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku spółki w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b. Powyższe obligowało zatem organ do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Uszczegóławiając przedstawiony wniosek, GINB wyjaśnił, że wnioskodawca - [...] sp. j. jakkolwiek nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...], to wywodzi swój interes prawny w sprawie z tytułu posiadania prawa własności działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w sprawie został wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2015 r. sygn. II OSK 2002/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 września 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1553/15, które to orzeczenia odnosiły się do oceny interesu prawnego spółki. Przywołał treść wyroku z 30 września 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1553/15, w którym Sąd wskazał, że rozważania przedstawione w zakresie braku ponadnormatywnych uciążliwości odnośnie do emisji pól elektromagnetycznych, odległości na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowania izotropowo) przy uwzględnieniu dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku należało ocenić jako zbyt lakoniczne. Organ nie przedstawił bowiem w oparciu o przedstawioną dokumentację konkretnych ustaleń wskazujących, że rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2), wytwarzanych przez anteny tej stacji o podanych trzech azymutach, nie obejmuje działki wnioskodawcy. Ponadto, zgodnie z treścią powyższego wyroku przy ocenie interesu prawnego spółki organy powinny uwzględnić rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Organ przytoczył art. 153 p.p.s.a., wskazując, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym kontekście organ wskazał na obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), a także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) ustanawiające dopuszczalne normy na poziomie znacznie wyższym niż dotychczasowe ustalone rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), co wprost przekłada się na znaczne zmniejszenie zasięgu obszaru, w którym wystąpi pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych (obszar oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b.). Zgodnie z tabelą nr 2 załącznika nr 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r., jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 300 MHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. W załączniku nr 1 tabela 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. ustalono zróżnicowane dopuszczalne wartości pól elektromagnetycznych w środowisku, w zależności od częstotliwości - analogicznie, jak miało to miejsce dotychczas - wyłącznie w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności. Zgodnie z tą tabelą: - jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 10 MHz do 400 MHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 2 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania (dopuszczalna norma jest 20-krotnie wyższa niż 0,1 W/m2); - jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 400 MHz do 2000 MHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość wyrażoną wzorem f/200 (gdzie "f" to wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego z tego samego wiersza kolumny "Zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego") jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. Przykładowo dla 1800 MHz wartość graniczna wynosi 9 W/m2 (dopuszczalna norma jest 90-krotnie wyższa niż 0,1 W/m2); - jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 2 GHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 10 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania (dopuszczalna norma jest 100-krotnie wyższa niż 0,1 W/m2). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak stwierdził GINB, nie wynika, żeby sporna inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie i zakresie wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, nieruchomości należącej do wnioskodawczyni zarówno na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r., a tym bardziej na podstawie aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. Z projektu zagospodarowania terenu, jak przypomniał organ odwoławczy, wynika, że sporna inwestycja polega na budowie: wieży stalowej o wys. 50 m z zainstalowanymi na niej na wysokości 49 m n.p.t.: 9 antenami sektorowymi GSM 900/1800 (po trzy anteny na każdy z trzech azymutów - 0°, 90° i 210°), 4 antenami parabolicznymi na wys. 46 m n.p.t., kontenera technologicznego o wym. 250 x 390 cm, przyłącza energetycznego oraz ażurowego ogrodzenia wokół stacji bazowej o wys. 2 m. Stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] zaprojektowana została na działce nr ew. [...] i jest oddalona od granicy działki wnioskodawcy o ok. 82,5 m (Projekt budowlany. Opis techniczny, s. 85; Projekt zagospodarowania terenu, s. 91). Na azymut 90° przewidziane zostały dwie anteny sektorowe BSA004, każda o maksymalnej mocy EIRP 660,69 W, oraz jedna antena sektorowa BSA001, o maksymalnej mocy EIRP 2767,32 W. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na to, że na azymucie 90° znajduje się sporna działka nr ew. [...] należąca do spółki. Częstotliwość pola elektromagnetycznego dla projektowanych anten BSA004 wynosi 900 MHz, a dla anteny BSA001 1800 MHz. Każda z anten może zostać pochylona w przedziale od 0° do 6° (Projekt budowlany. Kwalifikacja przedsięwzięcia, s. 17, Widok osi głównych promieniowania wiązek anten sektorowych w rzucie poziomym, na planie otoczenia stacji, s. 18, Widok pionowy stacji wraz z naniesionymi osiami głównymi promieniowania wiązek anten sektorowych, s. 21 - 23; Parametry legalizacyjne, s. 27). GINB wskazał, że w aktach postępowania zwykłego brak jest mapy ukazującej rozkład pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2, w związku czym pismem z 9 października 2018 r. inwestor został wezwany do przesłania rysunków z naniesionym przewidywanym zasięgiem występowania pól elektromagnetycznych przekraczających wartość 0,1 W/m2 emitowanych przez inwestycję. W odpowiedzi na powyższe wezwanie przedłożone zostały: Kwalifikacja przedsięwzięcia oraz Analiza środowiskowa zawierające m. in. mapę w skali 1:1000 ukazującą rozkład pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2. Z analizy powyższych dokumentów wynika, że dotyczą one modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, położonej przy ul. [...] w [...]. W ocenie GINB, pomimo że powyższe dokumenty odnoszą się do modernizacji stacji bazowej, na ich podstawie można jednakże ustalić, że nieruchomość wnioskującej o wszczęcie postępowania nieważności spółki nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w jej pierwotnie zaplanowanym kształcie). Jak wynika z Kwalifikacji przedsięwzięcia oraz Analizy środowiskowej dotyczących modernizacji stacji, na azymut 90° przewidziane zostały: jedna antena sektorowa S1A1, o maksymalnej mocy EIRP 9207 W, zawieszona na wysokości 43 m n.p.t., tilt od 0° do 8°, częstotliwość pola elektromagnetycznego 2600 MHz (LTE); trzy anteny sektorowe S2A2, S2A3 i S2A4, odpowiednio o maksymalnych mocach EIRP 2507 W (GSM 900+UMTS 900), 5360 W (GSM 1800), 6748 W (UMTS 2100), 1791 W (LTE 800) i 1706 W (LTE 1800), zawieszone na wysokości 49 m n.p.t., tilt od 0° do 10°, częstotliwość pola elektromagnetycznego 900 MHz (GSM/UMTS), 1800 MHz (GSM/LTE), 2100 MHz (UMTS), 800 MHz (LTE). Także na azymuty 0° i 210° zaplanowane zostały anteny o identycznych parametrach (Kwalifikacja, s. 3, Parametry legalizacyjne; Analiza środowiskowa, Załącznik nr 2 Wyniki obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2, Załącznik nr 3 Wyniki obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 - Widok poziomy - mapa w skali 1:1000). Uwzględniając powyższe parametry zmodernizowanej stacji bazowej i porównując je z opisanymi powyżej parametrami spornej stacji bazowej, GINB wyjaśnił, że rozkład pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 nie obejmuje nieruchomości spółki, tj. działki nr ew. [...]. Skoro bowiem z mapy w skali 1:1000 ukazującej rozkład pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 dla dużo mocniejszych czterech anten sektorowych S2A1 (EIRP 9207 W), S2A2, S2A3 i S2A4 (np. EIRP 5360 W i 6748 W), gdzie maksymalne pochylenie (tzw. tilt) wynosi 8° i 10°, wynika, że ponadnormatywna gęstość mocy dla każdej anteny nie obejmuje ww. działki, to tym bardziej przy dużo słabszych dwóch antenach BSA004 (EIRP 660,69 W) i jednej antenie BSA001 (EIRP 2767,32 W) nie obejmuje ona nieruchomości wnioskującej spółki. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. dla dwóch anten BSA004, działających w paśmie 900 MHz, maksymalna dopuszczalna gęstość mocy wynosi 4,5 W/m2 (900 MHz/200) i jest 45 - krotnie większa niż poprzednio obowiązująca norma (0,1 W/m2). Natomiast dla anteny BSA001, działającej w paśmie 1800 MHz, maksymalna dopuszczalna gęstość mocy wynosi 9 W/m2 (1800 MHz/200) i jest 90-krotnie większa niż poprzednio obowiązująca norma (0,1 W/m2). Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w związku z przedmiotową inwestycją nie wynikają także z ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a także z aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. Zgodnie z Kwalifikacją przedsięwzięcia z czerwca 2008 r. (znajdującą się w projekcie budowlanym) wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania każdej z anten sektorowych w odległościach podanych w powyższym rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności (Projekt budowlany, s. 17-18, 20, 22, 25). Dla dwóch anten BSA004 o mocy EIRP 660,69 W ta odległość wynosi jedynie 40 m (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r.). Natomiast dla anteny BSA001 o mocy EIRP 2767,32 W badana odległość wynosi od 100 do 150 m i również w tym przedziale nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r.). Odległości podlegające kontroli są takie same w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, e). Zgodnie z dokumentacją projektową obszary pól elektromagnetycznych występują jedynie na wysokości powyżej 40 m od terenu na kierunkach promieniowania anten w odległości do 84,1 m od wieży w obszarze niedostępnym dla ludzi (Projekt budowlany, str. 86). Uwzględniając powyższe rozważania, jak wskazał GINB, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) oraz mając na uwadze, że w sąsiedztwie spornej inwestycji, na azymucie 90°, wysokość zabudowy nie przekracza 11 m, stwierdzić należało, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania każdej z anten sektorowych nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Powyższe wnioski kazały, jak podkreślił organ odwoławczy, decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie uznać za zgodną z prawem.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] stycznia 2021 r. złożyło O., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z:
1) art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, że kwestia istnienia interesu prawnego została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2015 r. sygn. II OSK 2002/13 i nie podlega już odmiennej ocenie;
2) art. 153, art. 170, art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie, jak organ ustalił maksymalne tilty anten w sytuacji, w której weryfikacja w omawianym zakresie powinna być dokonana na podstawie kart katalogowych anten;
3) art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt. 20 p.b. w związku z art.5 ust 1 pkt 9 p.b. w powiazaniu z art. 143 k.c. oraz 64 ust 3 Konstytucji w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji, w której z jednolitego orzecznictwa wynika, że interes prawny istnieje wtedy, kiedy organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego i bez znaczenia jest, czy zostały one naruszone;
4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy z jednoczesnym uznaniem, że jest ona bezprzedmiotowa.
Powyższe zarzuty strona rozwinęła w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie albo też stwierdzenie jej nieważności.
Wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu nadzoru, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Ponieważ kwestii tej przepisy rozdziału 13 działu II k.p.a. nie normują autonomicznie, jest ona kształtowana przepisami ogólnymi regulującymi zagadnienie wszczęcia postępowania administracyjnego (Rozdział 1. Wszczęcie postępowania). Brak posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony stanowi przesłankę wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), z tym że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższego przepisu jednolicie przyjmuje się, że dla prawidłowego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. brak przymiotu strony powinien być oczywisty i nie wymagać specjalnych ustaleń i rozważań, albowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3273/17; wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. II OSK 2395/18; wyrok NSA z 16 lutego 2017 r. sygn. I OSK 988/15; wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. II OSK 330/17). Jeżeli w wyniku przeprowadzenia tychże czynności sprawdzających organ stanie na stanowisku, że osoba, na wniosek której zostało wszczęte postępowanie, nie posiada legitymacji umożliwiającej jego prawidłowe zainicjowanie, powinien postępowanie zakończyć rozstrzygnięciem formalnym, tj. decyzją umarzającą to postępowanie (por. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2759/16; wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. I OSK 2641/17; wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1387/16; wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. II OSK 337/17; wyrok NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1625/15).
Podstawę prawną wydania przez GINB zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i argumentacja odwołująca się do wskazanej wyżej przesłanki podmiotowej niedopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Skarżące Stowarzyszenie w całości zakwestionowało tę podstawę, niemniej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odpowiada ona w całości prawu, ponieważ wskutek czynności wyjaśniających organ nadzoru doszedł do trafnego wniosku, że [...] sp.j. jako właściciel działki nr ew. [...] nie pozostaje stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r., albowiem sporne przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zaprojektowanej na działce nr ew. [...] nie prowadzi do powstania ograniczeń w zagospodarowaniu działki wnioskodawcy, w tym jej zabudowy w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b.
W pierwszym rzędzie wymaga podkreślenia, zdaniem Sądu, to, że kwestia przysługującej spółce legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego mogła zostać merytorycznie rozpatrzona przez organ nadzoru, który w tym zakresie był upoważniony do przyjęcia również oceny negującej posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego, ponieważ kwestia ta miała charakter "otwarty". Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, który, powołując się na art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a., wskazał, że zagadnienie interesu prawnego spółki przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2015 r. sygn. II OSK 2002/13, wobec czego nie może ono podlegać już odmiennej ocenie. Pogląd ten należy uznać za błędny. Treść podjętego przez GINB rozstrzygnięcia mogła w sprawie podlegać kontroli legalności na płaszczyźnie niewykroczenia przez organ odwoławczy względem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych bezpośrednio w wyroku WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 423/17 oraz w wyroku tego Sądu z 30 września 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1553/15. To ostatnie orzeczenie w świetle dyspozycji art. 153 p.p.s.a. ma kluczowy wpływ na poprawność przyjętych przez GINB ustaleń odnośnie do oceny interesu prawnego spółki. Wyłącznie pośrednie znaczenie można natomiast przypisać wyrokowi z 24 marca 2015 r. i normie art. 190 p.p.s.a., albowiem jakkolwiek wyrok uchylający wyrok sądu I instancji i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi wymusza związanie sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, niemniej wynik tego podporządkowania procesowo ujawnia się w wyroku sądu I instancji, które to orzeczenie, jeżeli nie zostało zaskarżone z powołaniem się przez stronę na uchybienie art. 190 p.p.s.a. wynikające z nierespektowania przez sąd I instancji stanu związania wykładnią prawa, jako orzeczenie prawomocne musi być traktowane jako prawidłowe, a zatem w sposób adekwatny do obowiązku prawnego realizujące związanie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jeżeli zatem w wyroku z 30 września 2015 r. Sąd, rekapitulując swoje wyjaśnienia, wyraźnie stwierdził, że organ nadzoru powinien przeprowadzić ponownie postępowanie, w którym zostanie określony obszar oddziaływania spornego obiektu na nieruchomość [...] Sp. j., gdyż dopiero wnioski wywiedzione na tej podstawie pozwolą na jednoznaczne ustalenie, czy jest ona stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a na gruncie badanego materiału dowodowego zarówno uznanie, jak i odmowa uznania spółki za stronę postępowania jest przedwczesne, Stowarzyszenie w świetle art. 153 p.p.s.a. nie może w sposób odmienny od wyżej przedstawionego twierdzić, że cecha "przedwczesności" nadawana przez Sąd ocenie interesu prawnego spółki takiego charakteru w rzeczywistości nie posiada, a wywiedziona w oparciu o ocenę Sądu I instancji argumentacja GINB ignoruje powagę rzeczy osądzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłącznie na marginesie powyższego stanowiska zwraca uwagę, że zasadność stanowiska formułowanego przez skarżącego nie może być dowodzona fragmentarycznym odwołaniem się do konkretnej tezy wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2015 r., ponieważ obszerność uzasadnienia ww. wyroku i wielowątkowość wypowiedzi Sądu odnośnie do wykładni, która powinna być nadawana art. 3 pkt 20 p.b. połączone z konkretnymi zastrzeżeniami kierowanymi względem analizy parametrów technicznych i użytkowych stacji bazowej wraz z ujawnionym stanowiskiem Sądu, jakie aspekty sprawy wymagają szczególnej uwagi, determinują, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, konieczność uwzględnienia pełnej treści wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego i dopiero na jej podstawie formułowania określonego stanowiska interpretacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w ramach oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku z 30 września 2015 r. GINB był zobowiązany wziąć pod uwagę, że art. 3 pkt 20 p.b. określający definicję obszaru oddziaływania obiektu odwołuje się do terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu i jego zabudowy. Jak wskazał Sąd I instancji, powołany przepis odsyła do innych aktów prawnych przewidujących ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, do których niewątpliwie zalicza się regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę w sprawie na to, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie pod warunkiem, że przepisy prawa nie uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie taka zmiana normatywna wystąpiła, co musiało oddziaływać na postępowanie GINB. Teza, że organ bierze pod uwagę zasadniczo określony stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jego orzekania jest niekwestionowana zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 648/18), jak i w piśmiennictwie zwracającym uwagę na konieczność stosowania przez organ administracji publicznej zasady aktualności (por. Z. R. Kmiecik [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego. Tom II, Część 4, red. Cz. Martysz, Warszawa 2021, s. 726 i n.). GINB, co warte podkreślenia, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji nie tyle stwierdził, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nie musi kierować się wcześniej wydanym prawomocnym orzeczeniem sądowym, ale trafnie wziął pod uwagę potrzebę nadania ocenie prawnej i wskazaniom Sądu funkcjonalnego znaczenia. Skutkowało ono uwzględnieniem przez organ stanowiska Sądu w takiej formie, w jakiej zostało ono sformułowane w wyroku, przy poddaniu go w koniecznym zakresie modyfikacji kształtowanej zmianami normatywnymi wynikającymi z wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W tym ostatnim rozporządzeniu określone zostały nowe dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, przyjęto również, że podlegają one ocenie dla miejsc dostępnych dla ludności, które rozumiane być powinny jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Rozwiązanie to odpowiada nowemu brzmieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) zmienionego z dniem 25 października 2019 r. przez art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815). Nie pozwalało to za wiążące uznać stanowiska Sądu wskazującego, że przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie nie tylko na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również na tereny, na których taka zabudowa może powstać zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, co nakazywać powinno poddanie przez organ szczegółowej analizie potencjalnej możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej zgodnie z przepisami. Istotą wymagania wyrażonego w wyroku z 30 września 2015 r. pozostawał obowiązek dokonania przez organ w ponownym postępowaniu wyjaśniającym konkretnych ustaleń pozwalających stwierdzić, czy rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2), wytwarzanych przez anteny stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] nie obejmuje działki nr ew. [...] należącej do spółki.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to zobowiązanie zostało przez GINB zrealizowane, doprowadzając organ do zasadnego wniosku, że sporna inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie nieruchomości wnioskodawcy w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., brak jest bowiem podstaw, by uznać, że pole elektromagnetyczne o gęstości wyższej niż dopuszczalna dla miejsc dostępnych dla ludności występuje na działce nr ew. [...]. Wpadkowy charakter kwestii, która powinna zostać przez organ nadzoru ustalona, różnicująca ją względem rozstrzygnięcia kwestii stanowiącej przedmiot postępowania głównego, tj. tego, czy inwestor w pełni dochował warunków umożliwiających wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę w świetle podlegających zastosowaniu przepisów administracyjnego prawa materialnego, pozwalał organowi ograniczyć postępowanie dowodowe do ustaleń ściśle dotyczących nieruchomości wnioskodawcy. Wnioski wywiedzione ze zgromadzonego materiału dowodowego, zdaniem Sądu, mogły równocześnie odznaczać się swoistością wynikającą z charakteru zagadnienia, które na ich podstawie miało zostać przesądzone. Przyjmując, że w aktach sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] brak jest mapy ukazującej rozkład pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2, a równocześnie zastosowaniu powinien podlegać załącznik nr 1 tabela 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, zgodnie z którym przy częstotliwości pola elektromagnetycznego 900 MHz (dotyczy anten BSA004) nowa wartość graniczna gęstości mocy wynosi 4,5 W/m2, a przy częstotliwości pola elektromagnetycznego 1800 MHz (dotyczy anteny BSA001) - 9 W/m2, GINB zasadnie odwołał się do przedstawionego przez inwestora opracowania dotyczącego modernizacji stacji bazowej. Sąd podziela pogląd organu, że w sytuacji, gdy opracowanie to uwzględniało oddziaływanie anten sektorowych w tym samym azymucie (90o), poprzez analizę równoważnej mocy promieniowanej izotropowo poszczególnych anten (EIRP), wysokości ich zawieszenia oraz maksymalnych tiltów, przy posłużeniu się wnioskowaniami różnicującymi parametry spornej inwestycji i inwestycji zmodernizowanej (zsumowana moc 4 anten sektorowych – 27 319 W) w dostatecznie pewny sposób możliwe było określenie, czy wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania każdej z trzech anten sektorowych (dwie anteny BSA004 o maksymalnej mocy EIRP 660,69 W oraz jedna antena BSA001 o maksymalnej mocy EIRP 2767,32 W), a także biorąc pod uwagę sumowanie EIRP znajdują się na działce nr ew. [...] miejsca dostępne dla ludności, na których pole elektromagnetyczne będzie miało gęstość wyższą niż dopuszczalna. Przyjęty przez organ wniosek negatywnie przesądzający wskazaną wyżej kwestię został szczegółowo uzasadniony, jest przy tym racjonalny i logiczny. Determinuje on uznanie, że spółka może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość i zrealizowana inwestycja nie ogranicza jej w tym. W wyroku z 24 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. Inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. W rozpatrywanej sprawie GINB taką sytuację wykluczył. Ocena ta nie ma cechy arbitralności, jeżeli organ odniósł ją do obowiązującego (nowego) stanu prawnego opierającego się na wyznaczeniu standardów jakości środowiska dotyczących ochrony przed polami elektromagnetycznymi z uwzględnieniem zaleceń Rady 1999/519/WE z dnia 12 lipca 1999 r., co doprowadziło do zrównania wartości dopuszczalnych w zakresie częstotliwości radiowych z wartościami dopuszczalnymi obowiązującymi od dawna w większości pozostałych krajów UE i świata, zdefiniowanymi na podstawie poziomów odniesienia określonych w ww. zaleceniu 1999/519/WE, a przy tym posłużył się parametrami zmodernizowanej stacji bazowej, które ze względu na swoje cechy charakterystyczne zbieżne lub znacznie przewyższające parametry kwestionowanej inwestycji pozwalały organowi przyjąć ustalenia odnoszące się do zasięgu pól wokół anten stacji bazowej telefonii komórkowej nr 8766/6652. Ustalenia te, w ocenie Sądu, nie uchybiają przepisom rozdziału 4 działu II k.p.a., które wskazują, co może stanowić dowód (art. 75 § 1 k.p.a.) i na jakich zasadach organ jest uprawniony przyjąć, że dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu, sporna inwestycja, jak zasadnie przyjął organ, nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, nie powoduje w związku z tym jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości spółki wnioskującej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego ani innego rodzaju immisji. Należy się zgodzić ze stanowiskiem Stowarzyszenia, że normy oddziaływania nie muszą być przekroczone, żeby uznać określony podmiot za stronę postępowania administracyjnego. Ocena ta nie może tym niemniej abstrahować od rozważenia ograniczeń w zagospodarowaniu działki powstałych na skutek inwestycji, której legalność podlega podważaniu, jeżeli norma art. 3 pkt 20 p.b. do tychże ograniczeń bezpośrednio się odnosi. W realiach niniejszej sprawy w świetle dokonanej przez GINB interpretacji poziomu oddziaływania stacji bazowej nie można dostrzec takich ograniczeń. Skarżący nie wskazał tychże ograniczeń, nie wykazał również wadliwości przeprowadzonej przez organ analizy, której przedmiotem była ocena rozkładu pól elektromagnetycznych anten kierunkowych w przestrzeni nad jego działką nr ew. [...], odstępując od wniesienia skargi na decyzję GINB z [...] stycznia 2021 r.
GINB odniósł się w treści zaskarżonej decyzji do kwestii możliwości pochylenia anteny mającej wpływ na sposób oceny oddziaływania stacji bazowej. W uzasadnieniu wyroku z 30 września 2015 r. Sąd wyraźnie odwołał się do minimalnego i maksymalnego tiltu wynikającego z projektu budowlanego, wobec czego organ odwoławczy zasadnie swoją analizą objął maksymalne pochylenie anten (6o) wynikające z dokumentacji przedłożonej przez inwestora, która podlegała zatwierdzeniu kwestionowaną przez spółkę decyzją, a nie, co stanowiło przedmiot zarzutu skargi, wynikające z możliwości technicznych urządzenia (kart katalogowych anten, które do projektu budowlanego nie zostały włączone). Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym został sformułowany pogląd, iż stanowiące przedmiot skargi przedsięwzięcie może być badane przez organ tylko pod kątem założeń technicznych, które zostały wskazane przez inwestora do wykorzystania. Należy bowiem odróżnić etap planowania i realizacji przedsięwzięcia od etapu jego użytkowania. Możliwe jest zatem pominięcie przy kwalifikacji przedsięwzięcia minimalnego oraz maksymalnego pochylenia anteny, ponieważ to inwestor deklaruje, że nie zamierza z takich ustawień korzystać, a zatem deklaruje parametry planowanego do realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. III OSK 3455/21). Obowiązkiem inwestora jest użytkowanie obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia. Ewentualne naruszenia w tym zakresie mogą i powinny stanowić przedmiot zainteresowania właściwych organów, w tym nadzoru budowlanego, powołanych do strzeżenia porządku prawnego (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1471/18). Ten wniosek nie pozostaje sprzeczny ze wskazaniami Sądu, którymi organ nadzoru był związany, a równocześnie odpowiadał istocie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które ma charakter weryfikacyjny, a nie merytoryczny.
Jakkolwiek emisja fal elektromagnetycznych nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, ponieważ oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, jednakże na gruncie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b. GINB, oceniając poprawnie zgromadzony materiał dowodowy, nie miał podstaw, by przyjąć, że ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ew. [...], w tym jej zabudowy wynikają z innych relewantnych okoliczności prawnie doniosłych.
Powołanie się przez skarżące Stowarzyszenie na orzecznictwo sądowoadministracyjne i w jego ramach konkretne poglądy interpretacyjne nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, zważywszy że GINB przy rozpatrywaniu sprawy w toku instancji był związany oceną prawną dotyczącą wykładni nadawanej art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b. sformułowaną w prawomocnym wyroku z 30 września 2015 r., a także wskazaniami określającymi zakres wymaganych ustaleń pozwalających wyznaczyć obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...]. Ustalenia te miały charakter merytoryczny, co nie znaczy jednakże, że w prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., organ rozpoznał (załatwił) sprawę merytorycznie.
Kierując się przedstawionymi wnioskami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.