VII SA/WA 351/21

VII SA/Wa 351/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 51/22 - Wyrok NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 31 zy1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2020 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2020 r. znak: [...]
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że decyzją z [...] lipca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] maja 2020 r., którą po wznowieniu postępowania organ ten uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2016 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oraz wewnętrznej linii zasilającej tę stację na działce nr ew. [...] w [...], gmina [...]i odmówił wydania ww. pozwolenia. Postępowanie zostało wznowione z urzędu przez PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Podejmując wskazane rozstrzygnięcie, organ przyjął, że decyzja PINB w [...]z [...] stycznia 2016 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana w związku z realizacją robót budowlanych przez inwestora w oparciu o wydaną przez Wojewodę [...] decyzję z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oraz wewnętrznej linii zasilającej tę stację na działce nr ew. [...] w [...], niemniej wskazane decyzje Starosty [...]i Wojewody [...]zostały uchylone jako wydane z naruszeniem prawa prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 marca 2016 r. sygn. II SA/Gd 361/15, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1959/16.
Pismem z [...] sierpnia 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2020 r., zarzucając PWINB naruszenie art. 31zy1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej: ustawa COVID-19 poprzez wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu na podstawie przepisów regulujących udzielanie pozwolenia na użytkowanie, których na dzień orzekania z mocy prawa nie stosowało się i wciąż nie stosuje się, co w sposób rażący naruszyło przepisy prawa i dotknęło postępowanie przed organem sankcją nieważności.
GINB w oparciu o powyższy wniosek wszczął postępowanie nadzorcze i decyzją z [...] listopada 2020 r. na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PWINB z [...] lipca 2020 r. GINB wyjaśnił co stanowi przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wskazał jak należy rozumieć wadę rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa to, jak wskazał, naruszenie ciężkie i oczywiste. Jego cechą jest to, że wydane rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. Rażące naruszenie prawa zachodzi przy tym wtedy, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Takich cech, zdaniem GINB, nie można przypisać decyzji PWINB z [...] lipca 2020 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31zy1 ustawy COVID-19, organ zauważył, że wprawdzie literalna treść tego przepisu mogłaby wskazywać na niedopuszczalność wydania badanej decyzji, jednakże należy mieć na uwadze, że cel wprowadzenia tego przepisu był zupełnie inny i pozostawał niezwiązany z weryfikacją decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w postępowaniu nadzwyczajnym. Celem tego przepisu było przede wszystkim przyspieszenie procesu inwestycyjnego, czy też zapobieżenie jego wstrzymaniu w wyniku ograniczeń w funkcjonowaniu administracji publicznej w czasie epidemii. Sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, jak zauważył organ nadzoru, nie ma z powyższym celem żadnego związku, gdyż pozwolenie na użytkowanie obiektu już wydano, natomiast w związku z uchyleniem pozwolenia na budowę zaszła konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. GINB zwrócił uwagę również na zamieszczone w przepisie zastrzeżenie odwołujące się do sformułowania "jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". W badanej sprawie organ podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została już wydana, a jedynie należało ją uchylić, a więc nie wydaje się, jak podniósł GINB, aby złożony [...] listopada 2015 r. wniosek o pozwolenie na użytkowanie należało po uchyleniu decyzji z [...] stycznia 2016 r. potraktować jako zawiadomienie o zakończeniu budowy na podstawie przepisu wprowadzonego 4 lata później w bardzo specyficznych okolicznościach i w konkretnym celu. Ewentualna konieczność zastosowania omawianego przepisu oznaczałaby, że w wyniku wznowienia postępowania należałoby uchylić decyzję z [...] stycznia 2016 r., a następnie wnieść sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy, co nie wydaje się właściwe. Powyższe każe przyjąć, jak podniósł GINB, że wykładnia językowa art. 31zy1 ustawy COVID-19 nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że powinien on znaleźć zastosowanie w badanej sprawie, natomiast wykładnia celowościowa tego przepisu jasno wskazuje, że nie miał on w nim zastosowania.
We wskazanej decyzji z [...] grudnia 2020 r. GINB utrzymując w mocy własną decyzję stwierdził, że należy podtrzymać w całości przedstawioną w niej argumentację prawną. Prowadzi ona do jednoznacznego wniosku, że art. 31 zy1 ustawy COVID-19, wbrew odmiennemu poglądowi spółki akcentowanemu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją PWINB. Organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że przepisy prawa co do zasady odnoszą się do sytuacji typowych, zaś ich zakres obowiązywania rekonstruowany jest za pomocą wykładni, nie tylko literalnej, ale też celowościowej i systemowej. GINB wskazał, że celem omawianego przepisu było przyspieszenie realizowanego prawidłowo procesu budowlanego w czasie epidemii, natomiast nie wydaje się, aby powinien on mieć wpływ na postępowania nadzwyczajne prowadzone w stosunku do rozstrzygnięć dotyczących zakończonych już inwestycji. GINB nie zgodził się również z argumentem skarżącej, że działanie przedmiotowej stacji bazowej stanowi element przeciwdziałania epidemii COVID-19 w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19. Strona skarżąca, jak stwierdził GINB, interpretuje ten przepis rozszerzająco w sposób nieuprawniony. Gdyby podzielić jej zdanie, to za przeciwdziałanie COVID-19 należałoby uznać każdą działalność istotną z punktu widzenia współczesnej gospodarki i stosunków społecznych, która ułatwia funkcjonowanie również w czasie epidemii. GINB podkreślił, że postępowanie objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzone jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Decydująca jest zatem kwestia ewentualnego wypełnienia przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa polega na oczywistej niezgodności rozstrzygnięcia z określonym przepisem prawa. Art. 31zy1 ustawy COVID-19 wymaga natomiast wykładni zmierzającej do odczytania jego sensu, a także należy mieć na uwadze cel i okoliczności, w jakich został wprowadzony, a więc nie może być mowy o jego oczywistym naruszeniu. Fakt, że analizowany przepis odmiennie interpretowany jest przez stronę skarżącą nie oznacza, że doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] grudnia 2020 r. złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PWINB z [...] lipca 2020 r.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31zy1 ustawy COVID-19 poprzez zaakceptowanie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie przepisów prawa regulujących udzielanie pozwolenia na użytkowanie, których na dzień orzekania z mocy prawa nie stosowało się i wciąż nie stosuje się, co w sposób rażący naruszyło przepisy prawa i dotknęło postępowanie przed organami nadzoru budowlanego I i II instancji sankcją nieważności, czego nie dostrzegł GINB;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w postępowaniu, a w szczególności pominięcie przedłożonych analiz wykazujących znaczenie stacji bazowej [...] [...] dla przeciwdziałania epidemii COVID-19 oraz skutki społeczno-gospodarcze kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji;
3) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich konkretnie przyczyn uznano, iż możliwe jest orzekanie na podstawie przepisów prawa, których stosowanie jest wyłączone z woli ustawodawcy, a nadto na jakiej podstawie kwestionuje się znaczenie sieci telekomunikacyjnej jako elementu przeciwdziałania epidemii COVID-19;
4) art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez GINB w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez zaakceptowanie decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz odmowę konieczności uwzględnienia negatywnych skutków społeczno-gospodarczych działania organów z punktu widzenia znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej będącej przedmiotem uchylonego pozwolenia na użytkowanie;
5) art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. 639), dalej: p.b. w zw. z art. 31zy1 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż przepis ten stosuje się w ramach wznowionego postępowania, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19;
6) art. 2 ust. 2 w zw. z art. 11e ustawy COVID-19 poprzez niewłaściwe uznanie, iż infrastruktura telekomunikacyjna, której element stanowi stacja bazowa [...], nie służy do wykonywania czynności z zakresu przeciwdziałania COVID-19, podczas gdy za pomocą ww. infrastruktury realizowanych jest szereg aktywności społeczno-gospodarczych, których w stanie epidemii da się realizować bez użycia środków komunikowania się na odległość.
W uzasadnieniu skargi spółka podkreśliła, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania w sprawie przez PINB i PWINB brak było prawnej możliwości orzeczenia na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., a nadto brak było możliwości uznania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowania za zgłoszenie zamiaru przystąpienia do użytkowania, jako że przed dniem wejścia w życie ww. ustawy wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co winno zostać przez organ nadzoru budowlanego uwzględnione w toku postępowania, do czasu zakończenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, jako że organ nadzoru budowlanego mógł orzekać we wznowionym postępowaniu wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącej, działania GINB nie można uznać za budzące zaufanie do organów władzy publicznej, albowiem mimo konieczności usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie przepisów, których stosowanie jest wyłączone, GINB pozostawił takie decyzje w obrocie jedynie w oparciu o stwierdzenie, iż "wydaje się", ze wyłączenia stosowania przepisów ustawy COVID-19 nic stosuje się. Działanie GINB jest dodatkowo naganne w sytuacji, w której, jak zauważyła spólka, akceptuje się odmowę pozwolenia na użytkowanie w pełni legalnie oddanej do użytkowania i całkowicie zgodnie z prawem użytkowanej stacji bazowej, która służy do prowadzenia działalności stanowiącej realizację celu publicznego, w tym wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Spółka wskazała na lokalizację stacji bazowej, podkreślając, że stanowi ona niezbędny element istniejącej siatki radiowej. Według bieżących danych za jej pośrednictwem wykonywanych jest rocznie ponad 600 połączeń alarmowych na sam tylko numer 112.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.
Złożony przez skarżącą spółkę wniosek z [...] sierpnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z [...] lipca 2020 r. został rozpatrzony przez GINB jako organ nadzoru w trybie art. 156-158 k.p.a. W postępowaniu zainicjowanym wskazanym wnioskiem, że względu na jego przedmiot, organ nadzoru ocenia wyłącznie to, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał na podstawowe zasady oceny legalności rozstrzygnięcia kwestionowanego przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i poprawnie określił jakie znaczenie należy przypisywać przesłankom opisanym w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadzie polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu, jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1368/18; wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16).
W kontekście przytoczonych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie budzi jego wątpliwości prawidłowość zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. Powyższe jest wynikiem poprawności ustaleń faktycznych i prawnych przyjętych w kontrolowanej sprawie przez GINB. Pozostają one zgodne z art. 156-158 k.p.a., którym to przepisom organ nadzoru budowlanego nadał w sprawie prawidłowe znaczenie. GINB nie można zarzucić błędu w ocenie okoliczności faktycznych, ponieważ poddając kontroli decyzję PWINB wydaną w ramach wznowionego postępowania, organ właściwie rozważył wszystkie kwestie wpływające na wynik kontroli legalności aktu, który skutkował uchyleniem udzielonego spółce na mocy decyzji PINB z [...] stycznia 2016 r. (k. 68) pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oraz wewnętrznej linii zasilającej tę stację na działce nr ew. [...] w [...] i odmową jego wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Za niesporne, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznać trzeba, że w przypadku podważenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, a ten stan w rozpatrywanej przez organ nadzoru budowlanego sprawie był procesowym skutkiem uchylenia decyzji Wojewody [...]z [...] kwietnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. w toku kontroli sądowej tychże rozstrzygnięć (prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 9 marca 2016 r. sygn. II SA/Gd 361/15), brak jest podstawy umożliwiającej obowiązywanie wydanego dla inwestycji pozwolenia na użytkowanie, które jest decyzją zależną od pozwolenia na budowę. W dotychczasowym orzecznictwie jednolicie uznaje się, że bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sprawia, iż wyeliminowanie tej ostatniej decyzji nakazuje organowi nadzoru budowlanego wznowić postępowanie z uwagi na zaistnienie przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione), a następnie w sytuacji niepozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego inwestorowi przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach merytorycznego rozpatrzenia sprawy – orzec o uchyleniu dotychczasowego pozwolenia na użytkowanie i odmowie jego wydania (por. wyrok NSA z 17 września 2019 r. sygn. II OSK 2583/17; wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 1637/16). Akceptacja przez GINB takiego stanowiska interpretacyjnego odnoszącego się do sekwencyjności procesu inwestycyjnego oraz zasad współistnienia pozwoleń udzielanych inwestorowi odpowiednio przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i organ nadzoru budowlanego nie stanowi jakiegokolwiek błędu, wobec czego organ podejmując zaskarżoną decyzję, nie miał podstaw, by w weryfikowanej decyzji z [...] lipca 2020 r., której podstawę prawną stanowił art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., dostrzec wadliwość nakazującą wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Na sposób rozstrzygnięcia wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB nie mogła mieć wpływu, zdaniem Sądu, treść art. 31zy1 ustawy COVID-19. Skarżąca spółka w podaniu z [...] sierpnia 2020 r., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2020 r., a następnie w złożonej skardze konsekwentnie zarzuca organom rażące naruszenie ww. przepisu wynikające z jego pominięcia prowadzącego do zastosowania względem spółki regulacji określonej w art. 55 ust. 1 pkt 1 p.b. Wbrew temu twierdzeniu, GINB prawidłowo jednakże rozważył w sprawie znaczenie normatywne art. 31zy1 ustawy COVID-19 i odstąpił od przypisania PWINB błędu w toku prowadzenia przez tenże organ postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), jak że wskazany przepis nie miał we wznowionym postępowaniu zastosowania. Wniosek ten sprzeciwia się tym samym możliwości uznawania, że decyzja merytoryczna podjęta we wznowionym postępowaniu (decyzja uchylająca pozwolenie na użytkowanie i odmawiająca jego wydania) została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego wadliwie miał nie dostrzec GINB, poddając ocenie zgłoszony przez skarżącą spółkę wniosek z [...] sierpnia 2020 r.
W myśl art. 31zy1 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 p.b. W przypadku wniosków, o których mowa w art. 31zy1 ust. 1, termin do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 31zy1 ust. 2). Wskazany przepis w dacie prowadzenia wznowionego postępowania miał moc obowiązującą, niemniej, jak trafnie zauważył GINB, PWINB nie mógł go uwzględnić, rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę wydania spółce pozwolenia na użytkowanie po stwierdzeniu zaistnienia przyczyny wznowienia, albowiem kontrolowany przypadek nie podlegał zakresowi zastosowania spornego przepisu. W jego treści uregulowane zostały dwie odrębne kwestie – ustawodawca, po pierwsze, zdecydował, że inwestorzy w przypadkach opisanych w art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., a zatem z wyłączeniem sytuacji, gdy w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 p.b., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie są zobowiązani do ubiegania się o wydanie pozwolenia na użytkowanie, gdyż wystarczające jest poprzestanie na zawiadomieniu przez nich organu o zakończeniu budowy, a po drugie, uregulował sposób załatwienia wniosków w tym zakresie już złożonych, przyjmując, że wnioskom o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, z którymi inwestorzy wystąpili przed dniem wejścia w życie ustawy, jeżeli organ nie wypowiedział się odnośnie do nich poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nadać należy z mocy prawa charakter zawiadomień o zakończeniu budowy, względem których może zostać złożony sprzeciw. Typ rozstrzygnięcia wydawanego przez organ w celu zakończenia wznowionego postępowania w przypadku, gdy stwierdzone jest istnienie podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., nie odpowiada – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - żadnej ze wskazanych wyżej sytuacji nakazujących zastosowanie art. 31zy1 ust. 1 ustawy COVID-19. Jakkolwiek art. 149 § 2 k.p.a. stanowi, że postanowienie wznawiające postępowanie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i w tym zakresie, jak się zauważa w piśmiennictwie, organ zobowiązany jest merytorycznie rozpatrzeć sprawę administracyjną w jej całokształcie na zasadach ogólnych (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1031-1033), tym niemniej fazy rozstrzygnięcia istoty sprawy nie można utożsamiać z załatwieniem sprawy w toku postępowania zwyczajnego, do którego zasadniczo odwołał się ustawodawca w art. 31zy1 ust. 1 ustawy COVID-19. Specyfika rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., opiera się na uznaniu, że rozpatrzeniu podlega istniejące żądanie strony, a równocześnie pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna. Na gruncie rozpatrywanego przez GINB przypadku nie został spełniony ustawowy warunek "niewydania" w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. PWINB nie mógł w tych warunkach abstrahować od tego, że orzekając co do istoty sprawy, uwzględniona powinna była zostać kwestia dalszego obowiązywania decyzji z [...] stycznia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie i jej uprzednie wydanie przez PINB stanowiło przeszkodę, by podejmowane rozstrzygnięcie poddać trybowi określonemu w art. 31zy1 ust. 1 ustawy COVID-19.
W całości ma rację GINB, wskazując na cel wprowadzonej do ustawy COVID-19 regulacji szczególnej. Ustawodawca, co wynika jednoznacznie z treści przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie wyłączył w całości obowiązywania instytucji pozwolenia na użytkowanie wydawanego przez organy nadzoru budowlanego, a jedynie zniósł częściowo obowiązek ubiegania się przez inwestorów o tego rodzaju decyzje w przewidzianych przez siebie przypadkach, przez co te przepisy, które taki skutek prawny wywierają, nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej, a taką konsekwencję niosłoby przyjęcie przez GINB, że również w toku postępowania nadzwyczajnego, w którym weryfikacji podlega udzielone inwestorowi pozwolenie na użytkowanie na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii art. 31zy1 ust. 1 ustawy COVID-19 powinien znajdować zastosowanie.
Formułując taki pogląd, który odzwierciedlają postawione w skardze GINB zarzuty, skarżąca spółka w całości pominęła charakter wadliwości odnoszącej się do dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji, co zostało już wcześniej zauważone, jest oczywistość naruszenia korespondująca z uznaniem, że nadane przepisowi znaczenie nie znajduje zakotwiczenia w jego treści, która to treść – co istotne dodatkowo - nie cechuje się niejednoznacznością pozwalającą na jej różną wykładnię. Na tę kwestię zwrócił słusznie uwagę GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co jednakże nie podlegało koniecznemu rozważeniu wskutek braku rozgraniczenia przez stronę wadliwości stanowiącej rażące naruszenie prawa od innych postaci wad prawnych, znajdującego swoje źródło na gruncie prawa administracyjnego procesowego w zasadzie gradacji wadliwości aktów administracyjnych (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 28–45).
W skardze spółka zaakcentowała znaczenie stacji bazowej [...] jako elementu infrastruktury telekomunikacyjnej w przeciwdziałaniu epidemii COVID-19 oraz wskazała na skutki społeczno-gospodarcze wynikające z wydania rozstrzygnięcia poddanego badaniu w postępowaniu nieważnościowym. Zarzuty, które odwołują się do tych kwestii, pozostają jednakże bez adekwatnego związku z przedmiotowym postępowaniem w sytuacji, gdy GINB jako organ nadzoru nie stwierdził, by wydając decyzję z [...] lipca 2020 r., PWINB dopuścił się naruszenia prawa. Skutki społeczno-gospodarcze podważenia decyzji administracyjnej mogą podlegać rozważeniu w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże ocena nawiązująca do następstw, jakie wywoła wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, ma charakter wtórny, ponieważ aktualizuje ją dopiero ustalenie, że organ, podejmując kwestionowaną w toku postępowania decyzję, dopuścił się oczywistego złamania prawa. W kontrolowanej sprawie brak stwierdzenia, by PWINB naruszył art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31zy1 ust. 1 ustawy COVID-19 sprawia, że płaszczyzna formułowanych przez stronę twierdzeń dowodząca, że sporna inwestycja celu publicznego stanowi "wydatny" element przeciwdziałania COVID-19, jak też odwołanie się do kryterium prawnego opisanego w art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 pozbawione były z tego względu jakiejkolwiek doniosłości prawnej w zakończonym zaskarżoną decyzją postępowaniu nadzorczym. Próba powiązania rodzaju inwestycji, której legalność w zakresie udzielonego pozwolenia na użytkowanie podlegać ma kontroli we wznowionym postępowaniu, z art. 31zy1 ust. 1 ustawy COVID-19 nie znajduje umocowania w treści ww. przepisu i celu jego wprowadzenia do ustawy, toteż zarzut "bagatelizowania" wagi sprawnego działania sieci telekomunikacyjnej i podważanie przez GINB ratio legis spornej regulacji prawnej, pozostające działaniami, zdaniem skarżącej, "nagannymi", nie znajduje uzasadnienia.
Zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2020 r., zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie uchybia przepisom procesowym, albowiem w kontrolowanej sprawie organ miał na uwadze potrzebę kierowania się kodeksowymi zasadami ogólnymi, dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. h p.b. W zaskarżonej decyzji GINB powody odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PWINB z [...] lipca 2020 r., w ocenie Sądu, zostały w wystarczający sposób ujawnione w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddając weryfikacji wszystkie argumenty postawione przez stronę decyzji z [...] listopada 2020 r. w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.