VII SA/Wa 348/22

VII SA/Wa 348/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 796/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-18
VII SA/Wa 1890/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-20
II OSK 1890/22 - Wyrok NSA z 2025-03-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art.81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2021 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej oddala skargę
Uzasadnienie
1. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu zażalenia J. P. (dalej: "skarżący") - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] października 2021 r., nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 26 kwietnia 2021 r. do PINB wpłynął wniosek J. K. i D. K., w którym wnoszą o "(...) pilne ustalenie przyczyny nagłego wzrostu poziomu wód gruntowych, którego skutkiem jest występowanie miejscowych podtopień na terenie działki nr [...] obręb [...] położonej w C. gm. J.". Do pisma załączono dokumentację fotograficzną.
W wyniku złożonego wniosku przedstawiciel PINB przeprowadził w dniu 19 lipca 2021 r. kontrolę na dz. nr ew. [...]przy ul. W. [...] w miejscowości C.. Z protokołu kontroli wynika, że "(...) widać różnicę terenu przy ogrodzeniu międzysąsiedzkim ok. 40 cm". Do protokołu kontroli załączono dokumentację fotograficzną.
Zawiadomieniem z 27 lipca 2021 r. PINB poinformował, że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa na dz. nr [...] w miejscowości C., gm. J..
W wyniku złożonego wniosku przedstawiciel PINB przeprowadził w dniu [...] października 2021 r. oględziny na dz. nr ew. [...]przy ul. W. [...] w miejscowości C., podczas której ustalił, że "(...) przy granicy międzysąsiedzkiej przy cokole ogrodzeniowym betonowym jest uskok gruntu wysokości cokolika (40 cm) co może powodować przepływ wód opadowych na działki sąsiednie".
Następnie PINB postanowieniem z [...] października 2021 r., nr [...] nałożył na właściciela J. P. obowiązek dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem wód opadowych na dz. nr ew. [...]przy ul. W. [...] w miejscowości C. i sprawdzającej o ile podniesiono teren działki, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Wymagane opracowanie winno zawierać dokładny i szczegółowy zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu zgodnego z prawem - tak aby nie zmieniać naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej działki.
Zażalenie na ww. postanowienie w ustawowym terminie złożył skarżący.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia MWINB wskazał, że przedmiotem prowadzonego przez PINB postępowania jest zgodność realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa na dz. nr [...]w miejscowości C., gm. J., w ramach którego organ bada prawidłowe zagospodarowanie wód opadowych.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ww. sprawie PINB przeprowadził dwukrotnie czynności kontrolne (19 lipca 2021 r. i 1 października 2021 r.) z których wynika, że "przy granicy międzysąsiedzkiej przy cokole ogrodzeniowym betonowym jest uskok gruntu wysokości cokolika (40 cm) co może powodować przepływ wód opadowych na działki sąsiednie". Ponadto w treści uzasadnienia organ I instancji wskazał, że "J.P., właściciel działki [...]wyjaśnił, że nie nawoził ziemi wzdłuż ogrodzenia a jedynie na istniejącym gruncie ułożył drogę z kostki betonowej, co mogło zwiększyć wysokość terenu o grubość kostki i podkład betonowy. Okazano zatwierdzony decyzją Starosty G. Nr [...] z dnia [...].08.16 r. projekt budowlany, z którego wynika, że droga ta była przewidziana w tym projekcie budowlanym. Budynek jednak nie jest podłączony do kanalizacji deszczowej (taka w rejonie nie istnieje), nie posiada drenażu wody deszczowej na własnej działce, studni chłonnych i dołów chłonnych - bo nie były takie przewidziane w projekcie. Istniejące jednak w terenie grunty z domieszką glin, bez zastosowania odpowiednich w/w urządzeń, nie zapewnią odprowadzenia wód na własną nieruchomość. Z tego względu powstała uzasadniona wątpliwość, co do rozwiązań projektowych dotyczących zagospodarowana wód opadowych na własnym terenie (w zatwierdzonym projekcie jest jedynie zapis: "wody opadowe z odprowadzeniem na własną posesję"). W konsekwencji rozwiązania projektowe budzą wątpliwości w odniesieniu do jakości wykonanych w tym zakresie robót budowlanych".
MWINB w kontekście powyższych okoliczności przywołał § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r. Nr 75 poz. 690, dalej: "r.w.t."). Wyjaśnił, że PINB jako podstawę materialno-prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia zastosował art. 81 c ust. 2 p.b. Wyjaśnił również, że postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania (tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku) bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania.
MWINB stwierdził, że stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia przesłanki wynikające z art. 81 c ust. 2 p.b.. Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie na takie właśnie wątpliwości wskazuje, dlatego też nałożenie na zobowiązanego obowiązku przedłożenia oceny technicznej jest słuszne, celowe i zgodne z przepisami p.b.
Ponadto zaznaczył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na uzasadnione wątpliwości co do właściwego zagospodarowania wód opadowych na dz. nr [...]przy ul. W. [...] w miejscowości C.. Wskazał, że w przypadku stwierdzenia, iż wykonane roboty budowlane (utwardzenie, podniesienie) nie odpowiadają przepisom lub normom, wymagane opracowanie winno zawierać szczegółowy zakres robót budowlanych, niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego z czynności kontrolnych wynika, że różnica poziomów pomiędzy dz. nr ew. [...]a dz.nr ew. [...] to ok. 40 cm. Jakkolwiek z map projektowych wynika, że pierwotnie teren był o zróżnicowanym ukształtowaniu (20-30 cm), niemniej jednak dodatkowe podniesienie przez inwestora terenu dz. nr ew. [...]przy już pierwotnej różnicy mogło przyczynić się do niewłaściwego odprowadzenia wód opadowych i kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, co w świetle ww. rozporządzenia jest niedopuszczalne. Ponadto MWINB wskazał, że wątpliwości w ww. kwestii potwierdza także obszerna dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy.
Organu odwoławczego wskazał, że po analizie akt sprawy bezsporne jest także wyłączenie możliwości dokonania oceny powyższych kwestii przez pracowników organu nadzoru w ramach możliwości samego organu, bez potrzeby sporządzenia spornej oceny technicznej. Podniósł ponadto, że z uwagi na charakter zagadnienia - właściwego zagospodarowania wód opadowych bez uszczerbku dla działek sąsiednich, który odnieść należy do różnicy wysokości pomiędzy działkami, chłonności gruntu, utwardzenia dz.nr [...], ewentualnych spadków w kierunku działki sąsiedniej o nr [...], stan faktyczny wymaga oceny przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności przy użyciu specjalnego sprzętu. W ocenie MWINB powiatowy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje - rozstrzygnąć wątpliwości co do ww. kwestii, bowiem ustalenia organu powiatowego oparte mogą zostać jedynie na zewnętrznych, wizualnych oględzinach, tymczasem kompleksowa ocena podnoszonych kwestii (w tym np. chłonności gruntu, powierzchni biologicznie czynnej wymaganej do przejęcia wód opadowych) nie jest możliwa wyłącznie na podstawie wizualnych oględzin. Ponadto wskazał, że za koniecznością nałożenia obowiązku na skarżącego przemawia także - czego nie można w rozważanej sytuacji wykluczać - konieczność opracowania rozwiązań technicznych doprowadzających zagospodarowanie wód opadowych do stanu zgodnego z prawem z uwzględnieniem rozwiązań zgodnych z wolą właściciela w tym np. wykonania dołów chłonnych wzdłuż granicy z dz. nr [...]. Te zaś przy sporządzaniu jej na zlecenie właściciela uwzględnią jego wolę, przy jednoczesnym zachowaniu norm prawnych.
Organ odwoławczy podniósł, że rację ma PINB, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził konieczność nałożenia obowiązku wykonania oceny technicznej, która wykracza poza uprawnienia pracowników organu. Jednocześnie wskazał, że powyższy stan faktyczny uprawniał do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości i należało zastosować art. 81 c ust. 2 p.b. nakładając obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji. Wyjaśnił również, że nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale jest uzupełnieniem materiału dowodowego, służącym realizacji podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego.
Dalej organ odwoławczy uznał, że PINB zasadnie podjął stosowne czynności z zakresu nadzoru budowlanego. Wyjaśnił przy tym, że jeżeli do wydania rozstrzygnięcia w sprawie niezbędne jest uzyskanie materiału dowodowego, to organ prowadzący postępowanie może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Wskazał ponadto, że nie widzi podstaw do kwestionowania obowiązku przedłożenia przez zobowiązanego oceny technicznej.
W związku z powyższym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. MWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] października 2021 r., nr [...].
MWINB odnosząc się do argumentów przedstawionych przez skarżącego w zażaleniu wskazał, że nie wnoszą one do sprawy istotnych elementów i w świetle p.b. nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podniósł, że nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącego, który w badaniu właściwego zagospodarowania wód opadowych nie upatruje kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zaznaczył, że w okolicznościach niniejszej sprawy fakt budowy budynku mieszkalnego oraz zagospodarowania działki w tym jej utwardzenia bezpośrednio wpływa na zakres uprawnień organów nadzoru budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego badanie właściwego zagospodarowania wód opadowych, jeśli ma związek z budową obiektu, może być przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego na gruncie art. 50 ust. 1 pkt 2, 4 p.b. Stwierdził również, że powyższe nie wyłącza także kompetencji organów regulujących stosunki wodne na danym terenie w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Za chybione i nieznajdujące uzasadnionych podstaw prawnych M. WINB uznał również twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym wydanie postanowienia uzależnione jest od przyszłej decyzji którą organ zamierza podjąć. Wyjaśnił, że powyższe rozstrzygnięcie ma charakter dowodowy. Ponadto wskazał, że dopiero treść przedłożonej dokumentacji determinować będzie dalsze czynności. Odnosząc się do naruszenia art. 28 k.p.a., wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania, którego stronami są D. K. i J.K., stąd też prawidłowo organ powiatowy ww. podmiotom doręczył ww. rozstrzygnięcie, zapadłe w jego toku.
2. Skargę do WSA w Warszawie na ww. postanowienie MWINB z [...] grudnia 2021 r. złożył J. P. i domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił naruszenie:
- art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. polegającym na nierozpatrzeniu oraz pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia obszernie umotywowanych zarzutów zażalenia;
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. polegającym na zobowiązaniu skarżącego do dostarczenia oceny technicznej bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego uzasadnienia potrzeby przerzucenia na stronę ciężaru dowodu;
- art. 81 c ust. 2 p.b. poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej pomimo, że: nie zostało w żaden sposób wykazane aby istniała wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, PINB jest w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałe wątpliwości, nie jest wiadomym w oparciu o jaką z podstaw prawnych, określonych w art. 51 p.b., w przyszłości pragnie orzec organ I instancji;
- art. 81c ust. 2 p.b. poprzez sformułowanie zakresu oceny sugerującego, że: podniesiono teren działki [...], zagospodarowanie działki [...] jest niezgodne z prawem, zmieniono na dz. [...] naturalny spływ wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej działki;
- art. 81 c ust. 2 p.b. w zw. z § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 r.w.t. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie odprowadza wód opadowych na własny teren nieutwardzony lecz kieruje je na teren sąsiedniej nieruchomości;
- art 81 c ust. 2 p.b. poprzez przeniesienie przez organ I instancji na podmiot sporządzający ekspertyzę, swoich obowiązków w zakresie ustalenia stanu prawnego i rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nakazano aby ocena techniczna zawierała "dokładny i szczegółowy zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu zgodnego z prawem";
- art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81c ust, 2 p.b. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania polegające na zobowiązaniu skarżącego do dostarczenia wskazanej wyżej oceny technicznej, bez uprzedniego nałożenia tożsamego obowiązku na D. K. i J. K. bądź chociaż zweryfikowania czy: zgłaszane przez te osoby szkody nie są spowodowane przez wody opadowe pochodzące z należącej do nich działki [...], nie wynikają ze złej jakości zastosowanych materiałów budowlanych oraz złej jakości prac budowlanych, D. K. i J. K. nie kierują wód opadowych z własnej nieruchomości na teren sąsiedniej nieruchomości;
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. poprzez uczynienie stroną incydentalnego postępowania dotyczącego obowiązku sporządzenia oceny technicznej D. K. i J. K. w sytuacji, gdy nie mają oni interesu prawnego w tym postępowaniu;
- art. 51 p.b. i art. 81 c ust. 2 p.b. w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) poprzez badanie przez PINB wpływu rzekomego podniesienia terenu działki [...]na rzekome zalewanie wodą działki sąsiedniej, w sytuacji gdy właściwym w tego typu sprawie jest Wójt Gminy J., zaś zakres postępowania w tym przedmiocie wykracza poza przedmiot określony art. 51 p.b.
Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Ponadto uzasadniając skargę skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto poddała w wątpliwość dokonane przez organy ustalenia, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Wskazał również, że organy nadzoru budowlanego posiadając szczególną wiedzę fachową, dysponują ogólnymi oraz szczegółowymi informacjami dotyczącymi budowy geologicznej oraz hydrogeologicznej terenu ich właściwości. Zdaniem skarżącego mają możliwość uzyskania na podstawie art. 7b k.p.a. od innych organów administracji wszelkich dokumentów i opracowań związanych z realizacją na ocenianym terenie obiektów budowlanych oraz panujących na tym terenie stosunków wodnych (organów architektoniczno-budowlanych, regionalnych zarządów gospodarki wodnej). Zaznaczył jednocześnie, że pomimo powyższego w niniejszej sprawie właściwe organy nie podjęły trudu zbadania stanu faktycznego sprawy oraz jego szczegółowej analizy. W ocenie skarżącego działki [...]i [...] nie są położone na terenie korzystnym do budownictwa. Skarżący przechodząc do analizy działek [...]i [...] stwierdził, że organy nadzoru budowlanego uczyniły bezpodstawne i niezrozumiałe założenia, iż budynek na działce [...] został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, a jego właściciele w sposób zgodny z przepisami p.b. gospodarują wodami opadowymi na swojej działce, której wysokości w żaden sposób nie zmienili. Zaznaczył również, że szkody zgłaszane przez tych właścicieli, a mianowicie podniesienie poziomu wód na działce [...] powodujące podmakanie garażu spowodowane zostały przez właściciela działki [...], który wprawdzie zrealizował budynki oraz drogę dojazdową na swoją posesję zgodnie z dokumentacją projektową, jednak w bliżej nieokreślony i nie dający się zbadać bez specjalistycznego sprzętu sposób zmienił naturalny spływ wód opadowych. Podkreślił ponadto, że organy nadzoru budowlanego nie uznały za uzasadnione ustalenie naturalnego spływu wód opadowych, pomimo iż z łatwością mogły to zrobić na podstawie map wysokościowych służących co celów projektowych przy realizacji budynków wznoszonych na ocenianym terenie.
3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których nałożono na skarżącego obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonywanych robót budowlanych związanych z zagospodarowywaniem wód opadowych, i sprawdzającej o ile podniesiono teren działki (sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane). Wymagane opracowanie winno zawierać dokładny i szczegółowy zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu zgodnego z prawem - tak aby nie zmieniać naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej działki. Wskazany obowiązek należało wykonać w terminie dwóch miesięcy, od dnia, w którym postanowienie organu stało się ostateczne. Inaczej mówiąc, przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania jest zgodność realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa na dz. nr [...]w miejscowości C., gm. J., w ramach którego organy badały prawidłowe zagospodarowanie wód opadowych.
2. Podstawą prawną zaskarżonych rozstrzygnięć organów był art. 81c ust. 2 p.b., zgodnie z którym, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na konkretne osoby (tj. uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zasadnie przywołano również § 28 r.w.t., zgodnie z którym działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 28 ust. 1 r.w.t.). W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28 ust. 2 r.w.t.).
Podkreślić należy, że nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 527/21). Organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 662/21). Te "wątpliwości" organu muszą być zatem "uzasadnione" a organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 988/21). Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/21).
3. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy na kluczowe okoliczności sprawy:
- PINB dwukrotnie przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości (19 lipca 2021 r. i 1 października 2021 r.);
- w wyniku kontroli stwierdzono, że "(...) przy granicy międzysąsiedzkiej przy cokole ogrodzeniowym betonowym jest uskok gruntu wysokości cokolika (40 cm) co może powodować przepływ wód opadowych na działki sąsiednie";
- skarżący wyjaśnił, między innymi, że: "(...) nie nawoził ziemi wzdłuż ogrodzenia a jedynie na istniejącym gruncie ułożył drogę z kostki betonowej, co mogło zwiększyć wysokość terenu o grubość kostki i podkład betonowy";
- budynek skarżącego nie jest podłączony do kanalizacji deszczowej, nie posiada drenażu wody deszczowej na własnej działce, studni chłonnych i dołów chłonnych (nie były przewidziane w projekcie budowlanym);
- istniejące w terenie grunty z domieszką glin, bez zastosowania odpowiednich urządzeń, nie zapewnią odprowadzenia wód na własną nieruchomość.
W ocenie organów, w niniejszej sprawie powstała "uzasadniona wątpliwość" odnośnie do rozwiązań projektowych dotyczących zagospodarowana wód opadowych na terenie skarżącego (w zatwierdzonym projekcie jest jedynie sformułowanie: "wody opadowe z odprowadzeniem na własną posesję"). W konsekwencji rozwiązania projektowe budziły "uzasadnione wątpliwości" organów w odniesieniu do jakości wykonanych w tym zakresie robót budowlanych w kontekście zagospodarowania wód opadowych. Sąd podziela takie spostrzeżenie organów w niniejszej sprawie z kilu względów.
Po pierwsze - stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia przesłanki wynikające z art. 81c ust. 2 p.b. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie na takie właśnie "uzasadnione wątpliwości" wskazuje odnośnie do właściwego zagospodarowania wód opadowych na dz. nr [...]przy ul. W. [...] w miejscowości C.. W związku z tym, nałożenie na zobowiązanego obowiązku przedłożenia oceny technicznej jest słuszne, celowe i zgodne z przepisami p.b.
Po drugie - w przypadku stwierdzenia, że wykonane roboty budowlane (utwardzenie, podniesienie) nie odpowiadają przepisom lub normom, wymagane przez organy opracowanie winno zawierać szczegółowy zakres robót budowlanych, niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Z czynności kontrolnych wynika, że różnica poziomów pomiędzy dz. nr ewid. [...]a dz. nr ewid. [...] to około 40 cm. Jakkolwiek z map projektowych wynika, że pierwotnie teren był o zróżnicowanym ukształtowaniu (20-30 cm), niemniej jednak dodatkowe podniesienie przez inwestora terenu dz. nr ewid. [...]przy już pierwotnej różnicy mogło przyczynić się do niewłaściwego odprowadzenia wód opadowych i kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Uzasadnione wątpliwości organów w tej kwestii potwierdza także obszerna dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy.
Po trzecie – w niniejszej sprawie bezsporne jest także wyłączenie możliwości dokonania oceny powyższych kwestii przez pracowników organu nadzoru w ramach możliwości samego organu, bez potrzeby sporządzenia spornej oceny technicznej. Art. 81c ust. 2 p.b. winien być zatem stosowany, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Kielcach z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 449/21). Z uwagi zatem na charakter zagadnienia - tj. właściwego zagospodarowania wód opadowych bez uszczerbku dla działek sąsiednich, który odnieść należy do różnicy wysokości pomiędzy działkami, chłonności gruntu, utwardzenia dz. nr [...], ewentualnych spadków w kierunku działki sąsiedniej o nr [...], stan faktyczny wymagał w niniejszej sprawie oceny przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności przy użyciu specjalnego sprzętu. Zasadnie zatem przyjęły organy, że nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i własnych środków - rozstrzygnąć wątpliwości co do wskazanych kwestii, bowiem ustalenia organu powiatowego oparte mogły zostać jedynie na zewnętrznych, wizualnych oględzinach. Tymczasem kompleksowa ocena podnoszonych kwestii (w tym np. chłonności gruntu, powierzchni biologicznie czynnej wymaganej do przejęcia wód opadowych) nie jest możliwa wyłącznie na podstawie wizualnych oględzin. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził konieczność nałożenia obowiązku wykonania oceny technicznej, która wykraczała poza uprawnienia pracowników organu.
Po czwarte – zasadnie wskazał MWINB, że za koniecznością nałożenia obowiązku na skarżącego przemawia także konieczność opracowania rozwiązań technicznych doprowadzających zagospodarowanie wód opadowych do stanu zgodnego z prawem z uwzględnieniem rozwiązań zgodnych z wolą właściciela w tym np. wykonania dołów chłonnych wzdłuż granicy z dz. nr [...]. Te zaś przy sporządzaniu jej na zlecenie właściciela uwzględnią jego wolę, przy jednoczesnym zachowaniu norm prawnych.
4. Podsumowując, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodzą "uzasadnione wątpliwości" i należało zastosować art. 81 c ust. 2 p.b. nakładając obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji.
Pamiętać należy, że nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale jest uzupełnieniem materiału dowodowego, służącym realizacji podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, iż skarżone postanowienia organów zostały podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania ich treści.
Rację ma również MWINB wskazując, że nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącego, który w badaniu właściwego zagospodarowania wód opadowych nie upatruje kompetencji organów nadzoru budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy fakt budowy budynku mieszkalnego oraz zagospodarowania działki w tym jej utwardzenia bezpośrednio wpływa na zakres uprawnień organów nadzoru budowlanego. Badanie właściwego zagospodarowania wód opadowych, jeśli ma związek z budową obiektu, może być przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, 4 p.b. Powyższe nie wyłącza także kompetencji organów regulujących stosunki wodne na danym terenie w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. W sposób prawidłowy organy odniosły się również do naruszenia art. 28 k.p.a., wskazując że zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego, którego stronami byli D. i J. K., stąd też prawidłowo doręczono im wskazane postanowienie. W ocenie Sądu, wszelkie zarzuty podnoszone w skardze są bezzasadne w szczególności te, odnoszące się do odmiennej oceny przez skarżących stanu faktycznego (fotografie, nagrania). Pamiętać bowiem należy, że postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2 p.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym. Ma jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 953/19). Nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, służąc wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów do prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. W związku z tym, zarzut skarżącego wskazujący na "niczym nie uzasadnione obciążenie finansowe oraz swoistą szykanę" nie jest uzasadniony w kontekście wskazanego i opisanego przez organy stanu faktycznego, z którego właśnie wynikają "uzasadnione wątpliwości" co do robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem wód opadowych. Oczywistym jest, że nakładany na adresata postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., obowiązek stanowi dolegliwość prawną w wymiarze finansowo-organizacyjnym, wobec czego wydanie tego rodzaju aktu administracyjnego musi bazować na konkretnych ustaleniach bezwzględnie potwierdzających brak możliwości zweryfikowania (potwierdzenia) określonych kwestii we własnym zakresie przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1739/20). A taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sad działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.