VII SA/WA 1309/20

VII SA/Wa 1309/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Tomasz Stawecki
Wojciech Sawczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Fundacje
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 95/23 - Wyrok NSA z 2024-06-25
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1255
art. 11 d ust. 5
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oddala skargę.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 11d ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 294 - dalej jako ustawa) odmówił [...] w [...] (dalej jako Skarżąca, Fundacja) wpisu na prowadzoną przez siebie listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (zgodnie z zakresem wniosku).
Zdaniem Wojewody Fundacja potwierdziła spełnienie części ustawowych wymogów niezbędnych do wpis, jednakże nie spełniła wszystkich przesłanek oraz zachodzi przesłanka negatywna.
Organ wymienił wszystkie powiaty, z których otrzymał informacje na temat Fundacji (zob. str. 5-6 decyzji). Następnie wskazał, że na podstawie szczegółowej weryfikacji informacji przedłożonych przez wszystkich starostów z terenu kraju stwierdził, że Fundacja została wskazana w co najmniej dwudziestu siedmiu spośród nich, jako nierzetelnie wykonująca usługi poradnictwa lub nie przystępująca do ich realizacji pomimo wygranego konkursu na realizację zadania (w odniesieniu do poradnictwa obywatelskiego). W szczególności, w pięciu powiatach ([...], [...], [...], [...]oraz [...]), doszło do rozwiązania umowy, co spełnia zdaniem Wojewody [...] negatywne przesłanki wpisu wskazane w art. 11d ust. 5 ustawy.
W kontekście oceny rokowań na poprawne wykonywanie zadań, ujemnie należało ocenić fakt, że w kolejnych kilkunastu powiatach Fundacja, pomimo wygranego postępowania konkursowego, nie podpisała umowy na świadczenie usług lub rozwiązała umowę za porozumieniem stron, stawiając tym samym powiat w niezwykle niekorzystnym położeniu jeśli chodzi o możliwość zapewnienia obsługi mieszkańców w zbliżającym się roku.
W ocenie Wojewody niepodpisanie umowy lub odstąpienie od niej w relatywnie dużej liczbie jednostek, pomimo gotowości z ich strony do zawarcia umów (w pojedynczym przypadku zgodnie z informacją starosty [...] brak odpowiedzi przez Fundację na monity telefoniczne i mailowe), jest kwalifikowany jako upoważniający do dokonania przez organ oceny, iż istnieje nieakceptowalne ryzyko, że podobne działania w roku bieżącym i latach kolejnych mogą się powtórzyć, a co za tym idzie - znacznie utrudnić prawidłowy proces organizacji sieci jednostek poradnictwa w powiatach. Należy również założyć, że relatywnie duża liczba sytuacji, w których ze względów organizacyjnych (brak niezbędnej kadry do realizacji usługi), Fundacja nie podjęła się wykonania umów lub zawarte umowy rozwiązała, ewentualnie postąpiła tak w oparciu o prawo strony do uchylenia się od zawarcia umowy bez podania przyczyny - jako działania, których charakteru nie można ocenić jako jednostkowego - mogą skutkować brakiem możliwości realizacji usługi przez inne podmioty, które w danym powiecie złożą oferty na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa, a których wnioski sporządzone w oparciu o faktyczne możliwości jej świadczenia zostaną odrzucone w postępowaniu konkursowym. Dokonując zatem oceny spełniania przesłanki "dawania gwarancji" i oceny dowodów w tym zakresie, można przyjąć, że rokowania w tym zakresie są niepewne, ponieważ przypadki nierealizowania podjętego zobowiązania przez Fundację są zbyt liczne, aby można było przyjąć uprawnione założenie, że podobne działania zostaną widocznie ograniczone w kolejnych latach.
W stosunku do Fundacji nastąpiły także przypadki rozwiązania umów przez starostów.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania Fundacji, Minister Sprawiedliwości decyzją z [...]maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...].
Powołując się na art. 11d ust. 5 ustawy Minister zauważył, że rozwiązanie w ciągu dwóch lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie). Już sam fakt rozwiązania przez starostów umów z Fundacją w roku 2019 stanowi powód do odmowy wpisu na listę organizacji uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie województwa [...].
W niniejszej sprawie zdaniem Ministra Fundacja spełniła część przesłanek pozytywnych określonych w art. 11d ust. 2-3. Załączyła do wniosku dokumenty potwierdzające spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych. W rekomendacjach tych jednostki samorządu terytorialnego potwierdziły prowadzenie przez Fundację punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej w okresie od 2016 do 2019 roku oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w 2019 roku.
Złożyła również listę adwokatów, radców prawnych, doradców oraz mediatorów, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub prowadzenie nieodpłatnej mediacji.
Do wniosku załączono zaświadczenia wystawione dla osób posiadających wiedzę i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz potwierdzenia wpisu na listy stałych mediatorów prowadzone przez prezesów sądów okręgowych. Ponadto wraz z wnioskiem przedłożono dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Minister zgodził się z oceną dokonaną przez Wojewodę w zakresie nie spełnienia przez Fundację wszystkich przesłanek pozytywnych. Fundacja nie spełniła przesłanek, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy, a zatem nie daje gwarancji należytego wykonania zadań. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia (...)" oznaczą, że przypadki wymienione w lit. a-c nie stanowią katalogu zanikniętego zakresu tych gwarancji, a jedynie przykładowe ich wyszczególnienie.
Zgodnie z przytoczoną przez Wojewodę definicją słowa "gwarantować" ze Słownika [...] ([...]), "gwarantować" to inaczej "poręczyć, że coś nastąpi albo że jest prawdziwe". Obowiązek złożenia przez daną organizację wymienionych w ustawie dokumentów służy zatem zapewnieniu, że organizacja pozarządowa wykona zadanie publiczne w sposób niezakłócony i profesjonalny. Zawierając z daną organizacją umowę właściwy organ musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami, sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). W celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje) a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy powinno być jednoznaczne, graniczące z pewnością przekonanie organu, że dana organizacja będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków, że w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca, że wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami, a następnie zostanie ono starannie udokumentowane i rozliczone.
Fundacja przystąpiła do konkursu na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią liczbą osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkował koniecznością odstąpienia przez Fundację od umów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego m.in. w powiatach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]oraz [...]. Natomiast w powiatach [...]i [...]ze względu na brak realizacji usługi nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego doszło do rozwiązania umowy przez starostę.
Bezsporne jest zatem, że Fundacja przystępowała do konkursów na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, deklarowała gotowość wykonywania zadań z tego zakresu, nie posiadając osób z wymaganymi ustawą kwalifikacjami, pozwalającymi na wykonywanie tego rodzaju czynności. Następstwem takiego działania była konieczność, odstępowania od zawartych umów, ich rozwiązywanie przez starostów, czy też uchylanie się przez Fundację od podpisania umów (sygnalizowany w powiecie [...]brak kontaktu po przekazaniu umowy celem jej podpisania przez Fundację).
Z analizy materiału dowodowego wynika, że poza wywołanym działaniem Fundacji (brakiem wykwalifikowanych osób mających świadczyć poradnictwo obywatelskie) rozwiązaniem umów przez starostów ze skutkiem natychmiastowym w powiatach [...]oraz [...]nastąpił także szereg innych nieprawidłowości podczas ich wykonywania.
Starosta [...]poinformował, że Fundacja próbowała odstąpić od zawartej umowy już po przekazaniu pierwszej transzy dotacji, co było sprzeczne z postanowieniami zawartej umowy.
Z kolei w powiecie [...]Fundacja wygrała konkurs na realizację zadania z zakresu prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Po uzyskaniu informacji o wyborze Fundacja początkowo była zainteresowana realizacją zadania, jednak po wysłaniu umowy do podpisu Fundacja zaprzestała kontaktu ze Starostwem. Finalnie Fundacja nie zawarła umowy z powiatem i nie wskazała przyczyn jej niezawarcia.
W powiecie węgrowskim ujawniono przypadek świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę, która nie była doradcą i nie posiadała odpowiednich kwalifikacji, co było przyczyną zawarcia porozumienia o rozwiązaniu umowy.
Zawarcie porozumienia o rozwiązaniu umowy z przyczyny braku możliwości zapewnienia stabilnej obsady punktu w części dotyczącej poradnictwa obywatelskiego nastąpiło także w powiecie [...].
Z kolei dyrektor Biura [...]poinformował, że Prezydent [...] zawarł z Fundacją umowę w przedmiocie prowadzenia trzech punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Podczas wykonywania tej umowy stwierdzono nieprawidłowości w realizacji zadania w okresie od [...]stycznia do [...] lutego 2019 r., polegające na: pełnieniu części dyżurów w dwóch punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez prawników, którzy w tym czasie nie zdobyli jeszcze uprawnień w zakresie świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz czterech niezgłoszonych nieobecnościach na dyżurach w punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Z kolei w powiecie [...], z uwagi na brak osób uprawnionych do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, umowa z Fundacją nie została podpisana. Brak odpowiedniej ilości kadry uprawnionej do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego został ujawniony w momencie przystąpienia do podpisywania umowy, co Starosta [...] zakwalifikował jako brak rękojmi należytego wykonania przez Fundację zadania publicznego. W tym wypadku nie było więc konieczności rozwiązywania umowy, bowiem starosta - tak jak wielu innych starostów - zapobiegł temu na wcześniejszym etapie, nie podpisując umowy, która musiałaby by zostać rozwiązana z przyczyn leżących po stronie Fundacji (braku spełniającej wymagania ustawowe obsady).
Podobna sytuacja miała miejsce w powiecie iławskim, który również z uwagi na niespełnienie przez Fundację wymogu określonego w art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, nie zawarł z Fundacją umowy na realizację zadania z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Powyższe wskazuje, że nie były to sytuacje incydentalne, których wystąpienie miało charakter przypadkowy i niezależny od Fundacji.
Skutkiem powyższej praktyki może być, poza wspomnianymi problemami organizacyjnymi i niemożnością zapewnienia ciągłego wykonywania przez powiat zadania, również brak możliwości realizacji usługi przez inne, zainteresowane podmioty, które w danym powiecie złożyły oferty. Powyższe stanowi przejaw działania utrudniającego uczciwą konkurencję innym podmiotom, skoro rezultatem zadeklarowania do realizacji zadania zasobów ludzkich, którymi Fundacja nie dysponowała było pozbawienie innych organizacji, potencjalnie zainteresowanych i zdolnych do wykonania zadania możliwości zawarcia z danym powiatem umowy i realizacji jej zakresu.
W ocenie Ministra Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania świadczą o wprowadzaniu starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie, mimo braku zdolności do jego wykonania. Spowodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się do samorządów prawniczych o zapewnienie obsługi tych punktów, w wyniku czego w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.
W sprawie zachodzi także przesłanka z art. 11d ust. 5 ustawy.
Wobec Fundacji z całą pewności wystąpiły sytuacje rozwiązania umów przez starostów. W zakresie rozwiązania umowy przez Starostę [...], złożone zostało przez niego oświadczenie w tym zakresie, przy czym jako przyczynę rozwiązania umowy podano nienależyte wykonywanie tej umowy. Lektura pisma w przedmiocie rozwiązania umowy wskazuje, że w ocenie Starosty Fundacja nie skierowała do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego. W § 14 ust. 1 pkt 2 umowy z 20 grudnia 2018 r. postanowiono, że umowa może być rozwiązana przez Powiat [...] ze skutkiem natychmiastowym w przypadku nieterminowego oraz nienależnego wykonywania umowy, w szczególności zmniejszenia zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego.
W przypadku Starostwa [...]w dniu [...]stycznia 2019 r. złożone zostało oświadczenie o rozwiązaniu ze skutkiem natychmiastowym umowy z [...] stycznia 2019 r. zawartej pomiędzy Fundacją a powiatem [...]. Podstawą rozwiązania tej umowy było świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą. Ponadto, w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...]stycznia 2019 r. stwierdzono brak obsadzenia punktów w [...]i [...]. Tym samym uznano, że umowa jest wykonywana nienależycie. Opisana sytuacja również pokazuje, że Fundacja nie wykonywała prawidłowo umowy w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Oświadczenie o rozwiązaniu umowy zostało podpisane przez Wicestarostę oraz Członka Zarządu. Starosta [...] potwierdził fakt rozwiązania umowy z Fundacją. W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z [...] listopada 2019 r. skierowanym do Wojewody [...]Starosta [...]podał, że "(...) podczas wykonywania umowy stwierdzono fakt świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie, a zarazem nieposiadającej kwalifikacji wymaganych ustawą". Powyższe oznacza, że podstawą rozwiązania umowy było nienależyte wykonywanie umowy przez Fundację.
W materiale dowodowym znajduje się informacja o tym, że również Starosta [...], oświadczeniem z [...]marca 2019 r. rozwiązał umowę z [...]grudnia 2018 r., na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 tej umowy, ze skutkiem natychmiastowym. Jako przyczynę rozwiązania umowy wskazano brak realizacji zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego w lokalu znajdującym się w budynku Urzędu Miasta w [...]. Wskazano również, że pomimo wezwania, nie została złożona przez Fundację karta czasu pracy potwierdzająca realizację zadania do której złożenia Fundacja była zobowiązana na mocy § 2 ust. 6 umowy.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 511 i 1571) oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Zgodnie zaś z ust. 3 jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata powiatu lub osoby przez niego upoważnionej.
Zasadą jest zatem, że organem upoważnionym do reprezentowania powiatu, a więc składania w jego imieniu oświadczeń woli, jest zarząd. Nie można mylić prawa do reprezentacji powiatu z uprawnieniem wynikającym z ww. przepisu do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych. Jest to bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl której organem wykonawczym jest zarząd in corpore, a także od zasady wynikającej z art. 34 ust. 1 tejże ustawy, który wprowadza ogólną kompetencję starosty do reprezentowania powiatu na zewnątrz.
Co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu winny być składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i upoważnioną przez zarząd osobę. Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej... wprowadza w treści art. 11 ust. 9 od tej zasady wyjątek, zgodnie z którym w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny być składane przez starostę. Z przepisów ustawy wprost wynika kompetencja starosty do niezawarcia z wybraną organizacją umowy lub rozwiązania z nią umowy. Przepis ten stanowi zatem lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
W przypadku kwestionowana przez Fundację skuteczności złożenia przez danego starostę oświadczenia o rozwiązaniu umowy, winna ona wystąpić do sądu powszechnego z powództwem, o którym mowa art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają wojewody do badania w toku rozpatrywania wniosku o wpis, skuteczności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Sam fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostę stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy.
III.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła [...] zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o kosztach postępowania. Fundacja wniosła również o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesięcznym wskazując jej rozstrzygnięcie poprzez wpisanie Fundacji na prowadzoną przez Wojewodę [...] listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa [...].
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy poprzez w szczególności:
a) błędne uznanie, że w przypadku Skarżącej zachodzi przeszkoda (przesłanka negatywna) do wydania decyzji o wpisaniu na listę Wojewody, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy,
b) błędne uznanie, że w przypadku Skarżącej nie zachodzi warunek (przesłanka pozytywna) do wydania decyzji o wpisaniu na listę Wojewody, o której mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy,
podczas gdy należyta i wszechstronna ocena materiału dowodowego, w tym wyjaśnień Skarżącej, prowadzi do stwierdzenia spełnienia przez nią warunków (przesłanek pozytywnych) oraz braku przeszkód (przesłanek negatywnych) do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem Skarżącej o wpis na listę Wojewody,
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności na podstawie twierdzeń Skarżącej, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do wydania decyzji dowolnej, obarczonej błędnymi i dowolnymi ustaleniami własnymi Organu, uniemożliwiło ponadto Skarżącej należytą realizację uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania, jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody,
3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w szczególności poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez Organ od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez Organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy, zaniechanie przeprowadzenia przez Organ administracyjny postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się przez Organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Zdaniem Strony w sprawie nie miała miejsca sytuacja określona w art. 11d ust. 5 ustawy, a organ pominął wyjaśnienia Skarżącej.
Organ dokonał błędnych ustaleń, niegodnych z treścią powszechnie obowiązujących przepisów prawa czy treścią samych umów, a dotyczących:
- braku możliwości wykonywania samodzielnie przez starostę uprawnień umownych lub ustawowych zastrzeżonych dla powiatu, co wynika wprost z przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd),
- wyłącznie wyjątkowego charakteru uprawnień starosty do działania we własnym imieniu zakresie ważnych umów zawartych przez powiat w enumeratywnie określonych przypadkach, co wynika wprost z przepisu art. 11 ust. 9 ustawy,
- braku możliwości rozwiązania ważnych umów Skarżącego z powiatami ze skutkiem natychmiastowym przez starostę działającego w imieniu własnym z przyczyn, o których mowa powyżej.
W ocenie Skarżącej ustawa co do zasady nie modyfikuje kompetencji organów powiatu. W przypadku posłużenia się pojęciem "powiatu" uprawnionym do działania będzie organ określony zgodnie z ogólnymi zasadami zawartymi w ustawie o samorządzie powiatowym. Natomiast w przypadku, gdy ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej wskazuje wprost na starostę (art. 10 ust. 2), jako regulacja szczególna w stosunku do ustawy o samorządzie powiatowym, kreuje nową kompetencję, którą przyznaje właśnie staroście. Odnieść to należy także do przepisów art. 11 określających wyłanianie organizacji pozarządowych.
Zdaniem Strony art. 11 ustawy dotyczy powierzenia prowadzenia połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, a nie jak ma to miejsce na gruncie ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 ze zm.) całości albo części zadania. W tym zakresie ustawa stanowi w stosunku do ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie regulację szczególną.
Zgodnie z art. 11 ust. 7 ustawy, organizacja pozarządowa zapewnia udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na podstawie umowy zawartej z powiatem, do której stosuje się odpowiednio przepisy art. 6 ust. 2 pkt 1, 1a i 3-6b.
Oświadczenie woli w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Wymagana jest zatem reprezentacja łączna dwuosobowa. Jednym z członków zarządu może być, ale nie musi, jego przewodniczący (starosta). Przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący (statut powiatu nie może stanowić inaczej).
Strona uważa, że oświadczenia woli podpisane przez starostę jako jednostronne czynności prawne dokonane bez należytego umocowania są nieważne.
Przywoływane przez Ministra w treści zaskarżonej decyzji przepisy w żaden sposób me upoważniają starosty do samodzielnego (jednoosobowego) reprezentowaniu powiatu przy składaniu oświadczeń woli w imieniu powiatu w sprawach majątkowych, takich jak zawarcie czy co do zasady rozwiązanie umów na wykonanie zadań publicznych za przekazaną dotację. Ewentualne jednoosobowe oświadczenia woli starosty w sprawach majątkowych powiatu jako jednostronne czynności prawne dokonane bez należytego umocowania należy uznać za nieważne z mocy prawa.
Samodzielnie działający starosta jako jeden tylko z członków zarządu powiatu nie jest uprawniony z mocy samego prawa do wykonywania zastrzeżonych wyłącznie dla powiatu (jako strony umowy) konkretnych umownych uprawnień do rozwiązania umowy innych w swej treści i skutkach prawnych w stosunku do tych zastrzeżonych w ustawie.
W kwestii wypowiedzeń umów należy wyraźnie rozróżniać wykonanie praw i obowiązków przez powiat reprezentowany przez dwóch członków zarządu (lub jednego członka zarządu i osoby upoważnionej przez zarząd) oraz samodzielnych uprawnień starosty, jeżeli takie zostały mu konkretnie oraz osobiście nadane. Rozwiązanie umowy przez starostę, o którym mowa w art. 11 ust. 9 ustawy, nie jest tożsame z rozwiązaniem urnowy przez powiat reprezentowany przez dwóch członków zarządu (lub jednego członka zarządu i osoby upoważnionej przez zarząd), nawet jeżeli jednym z nich jest starosta.
Tylko skuteczne rozwiązanie umowy przez starostę w ramach uprawnień przyznanych mu osobiście i wprost na mocy art. 11 ust. 9 ustawy mogłoby stanowić przesłankę negatywną w postępowaniu.
Ustawa nie przewiduje w postępowaniu o wpis organizacji pozarządowej na listę wojewody przesłanki negatywnej w postaci rozwiązania umowy przez powiat (a nie starostę działającego wyłącznie na podstawie jego osobistych uprawnień wynikających z przepisu art. 11 ust. 9 ustawy), a ponadto na podstawie innych przesłanek niż literalnie zastrzeżone osobiście dla starosty w ustawie.
Skarżąca od 2018 roku do złożenia wniosku o wpis na listę wojewody bez przerwy posiadała umowę z doradcą obywatelskim, umowę z adwokatem, umowę z radcą prawnym oraz umowę z mediatorem - tym samym od 2018 roku bez przerwy spełniała wymogi, o których mowa w przepisach art. 11d ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 pkt 2 ustawy. Żaden powiat w piśmie mającym stanowić oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy powiatu ze Skarżącym nie powołuje się na rozwiązanie umowy w wyniku niespełniania wymogów, o których mowa w ww. przepisach art. 11d ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 pkt 2 ustawy. Każdy powiat w piśmie mającym stanowić oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy powiatu ze Skarżącym powołuje się wyłącznie na inną przesłankę, tj. przesłankę umowną, zastrzeżoną na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 7 ustawy wyłącznie dla strony umowy (a więc powiatu), zwykle zmniejszenie zakresu rzeczowego umowy. Wszystkie pisma mające stanowić oświadczenie woli powiatu określają natychmiastowy skutek rozwiązania umowy, a jednocześnie podstawę skutku jako wynikającą z umowy - tym samym żaden nie powołuje się na skutek w postaci dwutygodniowego okresu wypowiedzenia umowy.
W ocenie Skarżącej już te okoliczności bezspornie wskazują, że żadne z działań powiatu nie mogło stanowić wykonania wyjątkowego ustawowego uprawnienia starosty do jednoosobowego rozwiązania umowy zawartej przez dany powiat z art 11 ust. 9 ustawy. Odmienne zaś wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, w tym dotyczące ustawowej pozycji starosty wywodzone z ustawy czy własnej wykładni przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uznać należy za błędne lub irrelewntne dla rozstrzygnięcia postępowania.
Umowy zawierane przez organizacje pozarządowe z powiatami mają charakter umów cywilnoprawnych. Tym samym do wykładni praw i obowiązków stron umowy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.
Zakres wzajemnych zobowiązań Fundacji jak i powiatów wyznaczały w szczególności przepisu ogólne Kodeksu cywilnego (w tym o zobowiązaniach) jak i te dotyczące zlecenia (art. 734-751 Kodeksu cywilnego). Jednocześnie ww. przepisy należy stosować do wykładni pojęcia rozwiązania umowy.
Organ przyjmuje, że wskazani przez niego starostowie rozwiązali umowę ze Skarżącą, choć nie wskazuje niezbędnych w tym zakresie okoliczności wymaganych cywilnym charakterem umów. Dotyczy to przykładowo kwestii skuteczności złożenia i doręczenia danego oświadczenia woli w zakresie ewentualnego rozwiązania umowy przez powiat czy nie przeprowadza wykładni intencji odwołania się do wskazanych w jego treści podstaw umownych zastrzeżonych wyłącznie dla powiatu (w imieniu którego działa co najmniej dwuosobowo zarząd lub członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd). Bez tych przesłanek nie można w ogóle mówić o rozwiązaniu umowy, choć Minister wprost odmawia badania w ogóle istoty rozwiązania umów a priori przyjmując zasadność swych ustaleń odmawiając również a priori podjęcia badań postulowanych przez Skarżącego. Ogranicza to możliwość działania Skarżącej w postępowaniu.
W odniesieniu do powiatu [...] Fundacja wskazała, że Powiat powołuje się na wypowiedzenie umowy na podstawie § 14 ust. 2 ww. dokumentu mającego stanowić umowę i wynikającą z niego przesłankę o nazwie "zmniejszenie zakresu rzeczowego umowy". Jest to jednak przesłanka zastrzeżona w ww. dokumencie dla Zleceniodawcy, którym był Powiat [...].
W ustawie nie istnieje przesłanka upoważniająca Starostę do rozwiązania umowy organizacji pozarządowej z powiatem ze skutkiem natychmiastowym w przypadku zaistnienia przesłanki o nazwie "zmniejszenie zakresu rzeczowego umowy". Nadto, reprezentacja powiatu przy zawarciu umowy czy jej rozwiązaniu w inny sposób niż określony w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym skutkować musi automatyczną nieważnością czynności niezgodnej z reprezentacją ustawową, a tym samym brak możliwości rozwiązania nieważnej umowy.
W odniesieniu do powiatu jasielskiego czy ostrowieckiego Fundacja wskazała, że posiadanie przez danego członka zarządu niejako przy okazji upoważnienia starosty nawet językowo wyklucza przyjętą lub postulowaną przez Ministra możliwość działania w imieniu i w ramach uprawnień ustawowych starosty przy podpisywaniu pism mających stanowić według organu rozwiązania umów powiatów ze Skarżącą. Prosta analiza samego tekstu takich pism, jak choćby odwoływanie się w ich treści do konkretnych uprawnień umownych zastrzeżonych dla powiatu (reprezentowanego przez cały zarząd powiatu lub jednego członka zarządu i osoby upoważnionej przez zarząd) czy wskazywaniu do działania w imieniu uprawnień umownych całego powiatu, a nie starosty, nie mówiąc już zwykle o wieloosobowej reprezentacji przy podpisywaniu takich pism, pomimo posiadania jednoosobowych upoważnień starosty.
W odniesieniu do powiatu [...]wyjaśniono, że Fundacja nie otrzymała całej dotacji od powiatu przed datą, kiedy zmuszona była skorzystać z uprawnienia do odstąpienia lub rozwiązania umowy. Jednocześnie zaś żadna dokumentacja między przedstawicielami Skarżącej i powiatem, nie powołuje się na uprawnienia przewidziane w art. 11 ust. 9 ustawy.
Zdaniem Skarżącej organ dokonał błędnych ustaleń w zakresie stwierdzenia niespełnienia wymaganych przesłanek pozytywnych. Dokonał tej oceny nie na datę złożenia wniosku, ale oceniał - choć i tak nienależycie oraz dowolnie - okres stycznia 2019 roku, kiedy to nowa instytucja nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego po raz pierwszy była wdrażana w Polsce, a Skarżący z przyczyn określonych w wyjaśnieniach zmuszony był do wykonania uzgodnionych z powiatami praw do odstąpienia lub rozwiązania kilku umów z powiatami. Ponadto Organ nie przeprowadził wyczerpującej wykładni ustawowego pojęcia gwarancji należytego wykonania zadania, choć wyciąga wyłącznie negatywne konsekwencje wobec Skarżącej. Organ mylnie w swej wykładni pojęcia gwarancji faktycznie utożsamia pojęcia gwarancji z rękojmią oraz pomija sposób, w jaki ustawa przewiduje wykazanie spełnienia warunku gwarancji. Zgodnie z art. 11d ust. 8 pkt 3 ustawy spełnienie warunku gwarancji należytego wykonania zadania następuje poprzez złożenie przez organizację pisemnego zobowiązania do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 ustawy. Skarżący zaś takie pisemne zobowiązanie złożył z pismem inicjującym postępowanie przed Wojewodą.
Organ nie przeprowadził w ogóle oceny na dzień złożenia wniosku o wpis na listę możliwości należytej realizacji zadania na podstawie załączonego wykazu umów z doradcami obywatelskimi oraz adwokatami/radcami prawnymi/mediatorami oraz posiadanego doświadczenia w realizacji zadań w Polsce. W ocenie Skarżącej żadna z organizacji wpisanych na listę wojewody nie dorównywała (w dacie złożenia wniosku inicjującego postępowanie przed wojewodą) posiadanemu doświadczeniu w realizacji zadań publicznych w zakresie udzielania porad prawnych, świadczenia poradnictwa obywatelskiego czy liczby doświadczonej kadry wymaganej ustawą. Z tych też względów w ocenie Skarżącej stwierdzenia organu w ww. zakresie należy uznać za dowolne, a przy dodatkowej należytej ocenie złożonych przez Skarżącą dokumentów określających doświadczenie oraz kadrę, ww. ustalenia należy uznać za błędne.
Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób naruszający przepisy k.p.a.
Organ odstąpił od badania skuteczności rzekomych rozwiązań umów ze Skarżącą, przyjęcia przez organ równolegle a priori zasadności rozwiązań umów przez starostów/powiaty na podstawie informacji danych starostw i nałożenia przez organ zobowiązania na Skarżącą do przeprowadzenia postępowań i złożenia orzeczeń w trybie przepisu art. 189 k.p.c., bez którego organ nie uwzględni wyjaśnień i dowodów z tym związanych składanych przez Skarżącą.
IV.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
Skarga jest niezasadna.
Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy odmowną decyzję Wojewody z dwóch powodów. Po pierwsze, z uwagi na rozwiązanie przez starostów kilku umów z Fundacją (warunek negatywny wpisu). Po drugie, ze względu na niespełnienie warunków pozytywnych do uzyskania wpisu, bowiem zdaniem Ministra Skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań ze względu na swoje postępowanie w roku 2018-2019.
Zdaniem Sądy organ prawidłowo ustalił, że Fundacja wielokrotnie, uprzednio wygrywając konkursy na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, odstępowała lub też w ogóle nie podpisywała umów w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, z uwagi na brak odpowiednio wykwalifikowanych pracowników. W niektórych przypadkach (szczegółowo opisanych w decyzji) doszło przy tym do rozwiązania umów przez starostów.
Sąd wyjaśnia, że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej... jako cel główny stawia zapewnienie dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej osobom jej potrzebującym, których nie stać na poradę prawnika w ramach prowadzonej przez niego prywatnej i odpłatnej praktyki. Początkowo nieodpłatna pomoc prawna adresowana była do wąskiej grupy osób. Kolejne nowelizacje ustawy poszerzyły krąg beneficjentów pomocy, jak również rozszerzyły samą jej formę - wprowadzono nieodpłatne poradnictwo obywatelskie oraz nieodpłatną mediację, mające służyć zwiększaniu świadomości prawnej obywateli i ich odpowiedzialności. Dopuszczono możliwość, aby każdy, kto złoży oświadczenie o konieczności skorzystania z takiej pomocy, mógł uzyskać wsparcie w punktach stacjonarnych.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 11d ust. 1-5 oraz ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 11d ust. 2 ustawy o wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:
1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem poradnictwa obywatelskiego;
2) posiada umowę zawartą z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2, oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;
3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:
a) poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem,
b) profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej,
c) przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;
4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.
Zgodnie z art. 11d ust. 3 ustawy o wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:
1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się ze świadczeniem poradnictwa obywatelskiego, nabyte w okresie pięciu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, lub co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa;
2) posiada umowę zawartą z doradcą oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;
3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:
a) poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem,
b) profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,
c) przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;
4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
W myśl art. 11d ust. 5 ustawy o wpis na listę, o której mowa w ust. 1, nie może ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również ta organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie od dnia rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz z odsetkami albo rozwiązania umowy.
W niniejszej spawie Fundacja spełniła część przesłanek pozytywnych określonych w art. 11d ust. 2-3 ustawy. Należy jednak podzielić argumentację Ministra, że Fundacja nie spełniła przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 ustawy (tj. daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia: poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem, profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów) oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy (tj. daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia: poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem, profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów).
Użycie przez ustawodawcę sformułowania "daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia" oznacza, że przypadki wymienione w ustawie nie stanowią katalogu zamkniętego zakresu tych gwarancji, a jedynie przykładowe ich wyliczenie. Ich ocena jest przy tym oceną z zakresu uznania administracyjnego, którą musi cechować przede wszystkim dokładne i przekonujące uzasadnienie zajmowanego stanowiska. Zasadnie organ wskazał, że obowiązek złożenia przez daną organizację wymienionych w ustawie dokumentów służy zapewnieniu, że organizacja pozarządowa wykona zadanie publiczne w sposób niezakłócony i profesjonalny. Organ zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami. Sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). W celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje) a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy powinno być jednoznaczne (graniczące z pewnością) przekonanie organu, że dana organizacja po pierwsze będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków, po drugie w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca, po trzecie wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami, po czwarte wykonanie obowiązki zostaną starannie udokumentowane i rozliczone. Wszystkie powyższe warunki muszą zostać odniesione do sfery ocen okoliczności związanych z działaniem danej organizacji aplikującej o wpis, zaś organ winien je stosować ostrożnie, tak aby nie powstało wrażenie nieuzasadnionego eliminowania kogokolwiek z grona podmiotów chcących udzielać porad prawnych/obywatelskich w zamian za otrzymywane dotacje.
Głównym celem ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W tym celu, w art. 11 ust. 12 ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą w przypadku gdy: 1) do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby powierzenie prowadzenia punktu nie zostanie wyłoniona organizacja pozarządowa do jego prowadzenia, 2) starosta nie zawrze umowy z organizacją pozarządową albo rozwiąże umowę - stosuje się art. 10 ust. 2. Przepis ten stanowi, że w przypadku niezawarcia porozumienia do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby porozumienie, starosta przekazuje dziekanom odpowiednich izb zawodowych prawników informację w zakresie określonym w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a), d) oraz e) albo ust. 3. Na podstawie tych informacji dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan okręgowej izby radców prawnych wskazuje odpowiednio adwokatów lub radców prawnych, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.
Organ zasadnie w decyzji wskazał, że Fundacja przystąpiła do konkursu na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu umów ze starostami, odstąpienia od tychże bądź ich niepodpisywanie. Brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkowało koniecznością odstąpienia przez Fundację od umów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w opisanych w decyzji kilkunastu powiatach. Nie jest to przy tym działanie, którym Fundacja została zaskoczona, a działanie wkalkulowane w ryzyko jej funkcjonowania.
Sąd podziela stanowisko organu, że w wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podjąć odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że konieczność odstąpienia przez Fundację od zawartych umów nie była sytuacją jednostkową. Fundacja, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie świadome i w pełni zależne od Fundacji. Taka praktyka skutkowała koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Zasadny jest więc wniosek, że Fundacja przystępując do konkursów mimo wiedzy, że nie posiada osób zdolnych do wykonywania zadania wprowadzała w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów. Nadto, odstępowała od umów również w części, zachowując sobie prawo do świadczenia poradnictwa prawnego ale nie zapewniając poradnictwa obywatelskiego. W takim przypadku nie został zrealizowany zamiar ustawodawcy, który wyraźnie podzielił rynek usług nieodpłatnej pomocy prawnej pośród samorządy zawodów prawniczych oraz organizacje pozarządowe, wiążąc w większości powiatów świadczenie usług przez organizacje pozarządowe z obowiązkowymi poradami prawnymi i obywatelskimi. Fundacja wiedząc o swojej sytuacji, podjęła ryzyko startowania w konkursach, niejako zakładając, że uda jej się zapewnić prawidłową realizację na skalę ogólnopolską porad prawnych i obywatelskich. Aktualnie, gdy owo zamierzenie się nie udało, wskazuje na niezawinioną rolę własną, z czym Sąd nie może się zgodzić.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że poza odstąpieniem przez Fundację od zawartych umów nastąpił szereg innych nieprawidłowości podczas ich wykonywania w kilku innych powiatach (szczegółowo opisanych w decyzji). Wskazują one na brak rzetelności w działaniach Fundacji w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Fundacja np.:
- zobowiązała się do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, jednak nie skierowała do wykonania umowy w tym zakresie osób kompetentnych;
- świadczyła nieodpłatne poradnictwo obywatelskie przez osobę nie wskazaną w ofercie, a jednocześnie bez wymaganych ustawowo kwalifikacji do świadczenia tej usługi; stwierdzono również braku odpowiedniej ilości kadry posiadającej wymagane kwalifikacje;
- po dokonaniu przez powiaty wyboru Fundacji, złożyła liczne oświadczenia o odstąpieniu od umów w zakresie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, komplikując sytuację powiatów, zobowiązanych do ich zapewnienia;
- przystępując do postępowań konkursowych wskazywała na możliwość realizacji zadania, w rzeczywistości jednak do szeregu powiatów przesłała oświadczenia o odstąpieniu od umowy.
Zasadnie zatem Minister przyjął, że działania i zaniechania Fundacji nie były incydentalne, przypadkowe i niezależne od jej woli. Powodami niepodpisania umowy lub odstąpienia od niej był bowiem brak odpowiednio wykwalifikowanej kadry mogącej świadczyć poradnictwo obywatelskie. Były też sytuacje skierowania do świadczenia poradnictwa obywatelskiego osób nie posiadających wymaganych kwalifikacji. Niepodpisanie umowy lub odstąpienie od niej miało miejsce w relatywnie dużej liczbie powiatów, które - pomimo gotowości do zawarcia umowy - nie mogły wywiązać się w terminie z nałożonego ustawą zadania. Tego rodzaju zachowania należy kwalifikować jednoznacznie jako uzasadniające stwierdzenie, że istnieje nieakceptowalne ryzyko, że podobne działania powtórzą się w przyszłości, przy zaistnieniu po stronie Fundacji pewnych komplikacji (zależnych od niej). Utrudni to organizację sieci jednostek poradnictwa w danym powiecie. Skutkiem takiej praktyki może być także, poza wspomnianymi problemami organizacyjnymi i niemożnością zapewnienia ciągłego wykonywania przez powiat zadania, również brak możliwości realizacji usługi przez inne, zainteresowane podmioty, które w danym powicie złożyły oferty, jednakże przegrały z Fundacją w konkursie. Powyższe stanowi zatem przejaw działania utrudniającego konkurencyjne działanie podmiotów, skoro rezultatem zadeklarowania do realizacji zadania zasobów ludzkich, którymi Fundacja w istocie nie dysponowała było pozbawienie innych organizacji, potencjalnie zainteresowanych i zdolnych do wykonania zadania możliwości zawarcia z danym powiatem umowy i realizacji jej pełnego zakresu.
Sąd podziela stanowisko Ministra, że na podstawie opisanych w decyzji sytuacji zasadny jest wniosek, że Fundacja nie daje aktualnie gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania świadczą o wprowadzeniu odpowiednich starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Spowodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.
Istotą postępowania o wpis na listę jest ocena, czy ubiegająca się organizacja pozarządowa daje gwarancję należytego wykonywania zadania publicznego, określonego w ustawie, biorąc pod uwagę jej doświadczenie w tym zakresie, dotychczasowy sposób wykonywania zadania oraz jej możliwości organizacyjne i kadrowe. W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku, gdy toczy się postępowanie o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, to wówczas nie jest możliwa ocena, czy fundacja dotychczas wykonywała zadanie publiczne w sposób prawidłowy, a tym samym, czy będzie dawać gwarancję należytego wykonania tego zadania (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2628/19).
W ocenie Sądu, zasadnie w decyzjach wskazano także, że w niniejszej sprawie zaszła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy, albowiem Fundacja jest organizacją pozarządową co do której wystąpiły sytuacje, rozwiązania przez starostę umowy w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku (o którym mowa w art. 11d ust. 6 ustawy).
Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę dla odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. W art. 11d ust. 5 ustawy wskazano przeszkody dla dokonania wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz nieodpłatnej mediacji, określając przesłanki negatywne dla dokonania wpisu.
Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz nieodpłatnej mediacji jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Z przepisu tego wynika zatem, że rozwiązanie w ciągu 2 lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Nie ma znaczenia przy tym ilość rozwiązanych umów, jak trafnie zwraca na to uwagę Minister. Z Fundacją rozwiązano umowy (opisane szczegółowo w decyzji) przez co wystąpiła przesłanka negatywna z art. 11d ust. 5 ustawy.
Minister zasadnie uznał również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o nieważności złożonego oświadczenia przez Starostę czy też zarzut nieważnego zawarcia samej umowy o świadczenie usług.
Powtarzając za organem należy wskazać, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Zgodnie zaś z ust. 3 jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. Organem upoważnionym do reprezentowania powiatu, a więc składania za niego oświadczeń woli, jest zarząd. W doktrynie wskazuje się, że nie można mylić prawa do reprezentacji powiatu z uprawnieniem wynikającym z ww. przepisu do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych. Jest to bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl której organem wykonawczym jest zarząd in corpore, a także od zasady wynikającej z art. 34 ust. 1 tej ustawy, który wprowadza ogólną kompetencję starosty do reprezentowania powiatu na zewnątrz. Stosunek tej zasady do unormowania z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest jasny i może powodować rozbieżności interpretacyjne, w szczególności jeśli się zważy na odmienne uregulowania kwestii reprezentacji innych jednostek samorządu terytorialnego (gminnego i wojewódzkiego). W tej sytuacji wydaje się uprawnione przyjęcie poglądu, że pojęcie "reprezentacja" w ujęciu ustawy ustrojowej, jaką jest ustawa o samorządzie powiatowym, używane jest w znaczeniu oderwanym od składania oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych i odnosi się do dokonywania czynności publicznoprawnych w stosunku z organami administracji rządowej i samorządowej. Sąd pogląd ten podziela.
Co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i upoważnioną przez zarząd osobę. Ustawa wprowadza od tej zasady jednak wyjątek. Wskazuje ona bowiem, że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny być składane przez starostę. Zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. 11d: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy powinno nastąpić przez starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
W przypadku kwestionowana skuteczności złożenia takiego oświadczenia Fundacja powinna wystąpić do sądu powszechnego albo z powództwem o ustalenie, a jeśli twierdzi, że nie jest ono dopuszczalne z uwagi na inne możliwości dochodzenia roszczeń, powinna np. wystąpić z powództwem o zapłatę, bowiem jak twierdzi, umowy nigdy skutecznie nie rozwiązano a zatem ciągle jest gotowa do świadczenia zakontraktowanych usług. Tymczasem Skarżąca postępuje, na co zwraca uwagę organ, w sposób wskazujący na pełną akceptację rozwiązanej umowy.
Wojewoda ani Minister nie badają w toku rozpatrywania wniosku o wpis na listę zasadności rozwiązania przez starostę umowy z organizacją pozarządową. Poza oczywistymi sytuacjami na pierwszy "rzut oka" wadliwego rozwiązania tych umów, organy związane są stanowiskiem przekazanym im przez starostów.
W obecnym stanie prawnym organom administracyjnym ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych przez starostów w ramach realizacji umów. Fundacja wadliwie stara się wykazać, że jest to domena ściśle cywilistyczna, zatem do sposobu reprezentacji należałoby zastosować przepis art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie uwzględnia jednak hybrydowego tj. administracyjno-cywilistycznego uregulowania tej kwestii. Stąd modyfikacja zasad reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego stopnia powiatowego jest dopuszczalna.
Dokonywanie oceny ważności umowy i złożonego przez starostę oświadczenia nie jest więc możliwe w niniejszym postępowaniu. Dopóki więc sąd powszechny działając w ramach swojej kognicji nie orzeknie inaczej, należy przyjąć, iż dana czynność prawna jest ważna i wywołuje skutki. Nie ma więc podstaw, by czynić inne założenie (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 138/15).
Z uwagi zatem na rozwiązanie szeregu umów przez starostów: [...] (Fundacja nie skierowała do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego) i [...] (świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą; brak obsadzenia niektórych punktów poradnictwa) - zasadny jest wniosek, że spełniła się przesłanka negatywna, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy.
Podsumowując, nie ulega żadnej wątpliwości fakt, że wobec Fundacji wystąpiły sytuacje rozwiązania przez starostów umów na prowadzenie punktów świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister zasadnie przyjął, że:
a) wobec [...] wystąpiły sytuacje wskazujące na brak gwarancji należytego wykonywania zadań określonych w powołanej ustawie, co w świetle art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowi przesłankę skutkującą odmową wpisu na listę,
b) wobec Fundacji wystąpiły również sytuacje rozwiązania przez starostów umów.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że wskazane w skardze naruszenia prawa procesowego i materialnego nie miały miejsca.
Wskazane przez Fundację jako naruszone art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wiążą się ze sposobem prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceną zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, w toku prowadzonego postępowania żaden z powyższych przepisów nie został naruszony. Organ prowadził postępowanie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego, kierując się przy tym proporcjonalnością, bezstronnością i zasadą równego traktowania. Skarżącej został zapewniony czynny udział w postępowaniu. Odmienna ocena zgromadzonych dowodów nie świadczy o naruszeniach procesowych organu.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. bowiem decyzja spełnia wszystkie wymagania tej regulacji, przedstawiając skrupulatnie przebieg postępowania jak i stanowisko organu. Sporządzone uzasadnienie decyzji, wbrew twierdzeniu Skarżącej, zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy.
W ocenie Sądu, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca przyznał staroście kompetencje uprawniające go do rozwiązania umowy z organizacją pozarządową w przypadku zaistnienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy. Upoważnienie do rozwiązania umowy z organizacją pozarządową na realizacji zadania publicznego ustawodawca przyznał staroście, nie zaś powiatowi jako jednostce samorządu terytorialnego. Zgodnie z literalnym brzmieniem przywołanego art. 11 ust. 9 ustawy, organem właściwym do rozwiązania umowy o realizację zadania polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego jest właśnie starosta.
Niespełnianie przez skarżącą przesłanki pozytywnej z art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy, tj. niezapewnienie gwarancji należytego wykonywania zadania w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego wynika przede wszystkim z faktu, że Fundacja nie posiadała osób wykwalifikowanych (zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy) do świadczenia zadania w powyższym zakresie, wypowiadając bądź w ogóle nie podpisując umów ze starostami. W konsekwencji uzasadnione jest uznanie, że decyzje o odmowie wpisania Fundacji na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa podkarpackiego były w pełni prawidłowe. Istnieje duże ryzyko, że Fundacja, kierując się wyłącznie własnym interesem, w razie zaistnienia przeszkód po jej stronie, postąpi podobnie jak w 2019 roku, pozostawiając sobie wyłącznie usługi prawne a rezygnując z porad obywatelskich.
Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na odstąpieniu bez żadnej przyczyny od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy, zaniechanie przeprowadzenia przez organ administracyjny postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Wyjaśnić należy, że trudno mówić o utrwalonej praktyce i odstąpieniu od niej w sytuacji wytycznych dotyczących kwestii zawierania umów przez powiat, a nie ich rozwiązywania przez starostów (wyjątek od zasady). Ponadto, owa informacja mająca stanowić utartą praktykę pochodzi z pliku, który według oświadczenia Skarżącej odzwierciedla stan prawny na dzień [...] grudnia 2015 r. Owa praktyka nie mogła zatem z całą pewnością odnosić się do sytuacji określonej w art. 11d ust. 5 ustawy, który został dodany przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1467) z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2019 r.
W powyższej sytuacji Sąd podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.