VII SA/Wa 867/20

VII SA/Wa 867/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Sygn. powiązane
II GSK 91/23 - Wyrok NSA z 2024-06-25
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. (znak [...]) Minister Sprawiedliwości (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 11d ust. 2-3, 5 i 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 294 ze zm., dalej: "ustawa"), po rozpoznaniu odwołania Fundacji [...]z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Fundacja") od decyzji z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda orzekł o odmowie wpisu Fundacji na prowadzoną przez Wojewodę listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Fundacja - wnioskiem z [...] września 2019 r. zwróciła się do Wojewody o wpis na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
W ocenie Wojewody udowodniła wystąpienie tzw. przesłanek pozytywnych, natomiast organ powziął wiedzę o zaistnieniu przesłanek negatywnych w zakresie rozwiązania umów przez starostów z Fundacją, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku. Wojewoda wskazał, że rozesłał zapytania do 44 powiatów i miast na prawach powiatów w celu ustalenia, czy we wskazanych jednostkach samorządu terytorialnego miały miejsce nieprawidłowości dotyczące Fundacji. W toku tych czynności dowodowych Wojewoda ustalił, że Fundacja wielokrotnie, uprzednio wygrywając konkursy na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, odstępowała lub też w ogóle nie podpisywała umowy w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, z uwagi na brak odpowiednio wykwalifikowanych pracowników. Ponadto w niektórych przypadkach doszło do rozwiązania umowy przez Starostę ze stroną.
Wojewoda wskazał, że do odstąpienia od umowy doszło m.in.: w powiecie [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Jednocześnie Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez stronę w piśmie z [...] października 2019 r., zgodnie którym Fundacja miała prawo do odstąpienia od umowy (umów) w zakreślonym terminie (art. 395 § 1 k.c.). Umowę taką, zawierającą odpowiednie zastrzeżenie stosownie do art. 395 § 2 k.c., w takiej sytuacji uznaje się za niezawartą. Z tej przyczyny, w ocenie Wojewody, skorzystanie z postanowień umowy, mających oparcie w przepisach kodeksu cywilnego, nie może stanowić podstawy do odmowy wpisu na listę wojewody.
Organ I instancji wskazał także na szereg licznych nieprawidłowości, polegających na rozwiązaniu umowy przez powiat lub zwrotu dotacji przez Fundację. Pierwsze z tych zdarzeń polegało na rozwiązaniu przez Starostwo Powiatowe w [...] umowy z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym z uwagi na nienależyte jej wykonanie, a w zasadzie nie podjęcie jej wykonania zgodnie z postanowieniami umownymi przez osobę do tego nieuprawnioną. Do dnia rozwiązania umowy, tj. [...] stycznia 2019 r. Fundacja nie udokumentowała, że wyznaczony doradca do udzielenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego spełnia wymagania określone w art. 11 ust. 3 a ustawy oraz nie przedstawiła Staroście kopii umowy zawartej z osobą wyznaczoną do udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego - pomimo, że obowiązek taki określono w zawartej umowie. Wojewoda zauważył także, że do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło także pismo z datą [...] stycznia 2019 r. informujące o odstąpieniu Fundacji od umowy. Jako powód podano doznanie przeszkód uniemożliwiających jej wykonanie (ograniczoną liczba przeszkolonych osób i brak możliwości przeszkolenia dodatkowych w zakresie poradnictwa obywatelskiego). Oświadczenie o rozwiązaniu umowy przez Powiat [...] zostało wysłane w dniu [...] stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego), w tym samym dniu dostarczono oświadczenie o odstąpieniu od umowy. W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę ww. okoliczności, nie doszło do skutecznego rozwiązania umowy, gdyż w chwili wysłania oświadczenia (dokument dot. rozwiązania) została ona zasadniczo unicestwiona z uwagi na odebranie w tym samym dniu oświadczenia o odstąpieniu. Z uwagi na to nie można zastosować przesłanki negatywnej z art. 11d ust. 5 ustawy.
Kolejna sytuacja dotyczyła rozwiązania w dniu [...] lutego 2019 r. przez Starostwo Powiatowe w [...] umowy w części dotyczącej prowadzenia punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Z dostarczonej przez Starostwo Powiatowe w [...] dokumentacji nie wynika, czy Starosta podpisał bezpośrednio umowę. Jednakże w dniu [...] stycznia 2019 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło oświadczenie, tj. odstąpienie od umowy w części dotyczącej poradnictwa obywatelskiego. Z uwagi na powyższe, rozwiązanie umowy uznać należało, w ocenie organu, za nieskuteczne i nie może być ono podstawą zastosowania przesłanki negatywnej z art. 11d ust. 5 ustawy.
Następnie Wojewoda powołał się na okoliczność rozwiązania w dniu [...] stycznia 2019 r. przez powiat [...] umowy w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, zawartej w dniu [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Podstawą rozwiązania umowy było działanie niezgodne z § 3 ust. 3 umowy, czyli świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę nie wskazaną w ofercie a zarazem nie posiadającej kwalifikacji wymaganych ustawą. Pismo zostało podpisane przez Wicestarostę oraz innego członka zarządu, który jednak nie jest Starostą. Wojewoda uznał, że z tej przyczyny rozwiązanie umowy nie może być podstawą zastosowania przesłanki negatywnej z art. 11d ust. 5 ustawy.
W dalszej kolejności Wojewoda odniósł się do rozwiązania, w dniu [...] października 2019 r., przez Starostę Powiatu [...] umowy ze skutkiem natychmiastowym, w trybie § 14 ust. 1 pkt 2 umowy, zobowiązując Fundację do zwrotu środków finansowych w terminie 15 dni od otrzymania pisma. Podstawą rozwiązania umowy było wcześniejsze odstąpienie Fundacji od prowadzenia punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w [...] . W piśmie z [...] stycznia 2019 r. stanowiącym oświadczenie Fundacji o odstąpieniu od umowy, Fundacja, jako powód, podała trudności w obsadzie dyżurów w zakresie poradnictwa obywatelskiego na terenie powiatu, spowodowane brakiem oferty szkoleniowej ze strony organizacji uprawnionych do ich przeprowadzenia. W ocenie organu istotniejsze było jednak to, że zgodnie z § 13 ww. umowy, Zleceniobiorca mógł odstąpić od umowy w przypadku uprawdopodobnienia wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jej wykonanie, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, nie później jednak niż do dnia przekazania dotacji. Pierwsza transza dotacji została przekazana na rachunek Fundacji w dniu [...] stycznia 2019 r. W dniu [...] lutego 2019 r. zostało wysłane do Fundacji wezwanie dotyczące uchybień. Jednocześnie pouczono fundację, że niezastosowanie się do wezwania może być postawą wypowiedzenia umowy przez Zleceniodawcę oraz może skutkować zwrotem całości środków finansowych udzielonej dotacji. W piśmie datowanym na [...] marca 2019 r. wskazano, że kwota środków finansowych przekazanych w ramach pierwszej transzy dotacji, w wysokości 5.005 zł podlega zwrotowi w całości na rachunek bankowy Zleceniodawcy w terminie 15 dni od otrzymania niniejszego pisma. Z pisma tego expressis verbis wynika zatem, w ocenie organu I instancji, że do momentu jego sporządzenia Fundacja nie zwróciła wskazanej części dotacji. Zważywszy na to należy stwierdzić, że odstąpienie od umowy nie mogło być skuteczne w światle ww. zapisu umowy pomiędzy Powiatem [...] a Fundacją co prowadzi z kolei do konkluzji, iż oświadczenie o rozwiązaniu umowy zawarte w piśmie z [...] marca 2019 r. nie jest obciążone żadną wadą prawną. Wojewoda zwrócił również uwagę, że oświadczenie o rozwiązaniu umowy zostało podpisane jednoosobowo przez Starostę. Jest to zatem wzorcowe oświadczenie woli z punktu widzenia przepisów ustawy złożone na podstawie art. 11 ust. 9 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że Starosta jest umocowany przez ww. ustawę do rozwiązania umowy. Jednocześnie Wojewoda nie zgodził się z argumentacją Fundacji, zgodnie z którą możliwość rozwiązania umowy przez Starostę ogranicza się tylko do sytuacji wskazanych ustawą. W ocenie organu taki pogląd kłóci się z zasadą racjonalnej legislacji. Umowa, o której umowa w art. 11 ust. 7 ustawy jest umową o charakterze cywilnoprawnym, która podlega zasadzie swobody umów. Skoro ustawodawca zdecydował się na ukształtowanie kwestii związanych ze świadczeniem nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego poprzez stosunek cywilnoprawny, a nie decyzję administracyjną, to jasne jest, iż w takiej umowie mogą się znaleźć dodatkowe przesłanki, umożliwiające rozwiązanie umowy. Przesłanki zawarte w art. 11 ust. 9 ustawy są, w ocenie Wojewody, wymogiem, który odnosi się do sytuacji, które ustawodawca uznał za szczególnie istotne i w związku z tym postanowił im nadać rangę przepisów ustawowych, wskazując przy tym, iż legitymację do rozwiązania umowy posiada Starosta, co nie oznacza oczywiście, iż nie będzie posiadał jej w innych przypadkach, co wynika pośrednio z treści art. 11d ust. 5 ustawy. Na tej podstawie Wojewoda doszedł do wniosku, że gdyby ustawodawca chciał, aby rozwiązanie umowy przez Starostę ograniczało się tylko do przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 9 to zapis art. 11d ust. 5 ustawy powinien mieć bardziej precyzyjne brzmienie, przykładowo o treści: "O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, nie może ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, (...) z którą starosta rozwiązał umowę w oparciu o zaprzestanie spełniania warunków, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2 lub ust. 4 oraz ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3 lub ust. 4 pkt 3." Z powyższego wynika, że możliwość odmowy wpisu na listę wojewody nie jest ograniczona warunkami wskazanymi w art. 11 ust. 9 ustawy. Z tej przyczyny, oraz uwzględniając całokształt okoliczności zaistniałych w sprawie zaprzestania współpracy Fundacji z Powiatem [...], Wojewoda stwierdził, że zaistniała przesłanka z art. 11d ust. 5 ustawy, skutkiem czego jest odmowa wpisu na listę.
Wojewoda odniósł się także do umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2019 r. przez Starostę [...] , akcentując, że w ramach powierzonego zadania publicznego Fundacja zobowiązała się od [...] stycznia 2019 r. do świadczenia w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osoby uprawnione przepisami ustawy. Obowiązku tego Fundacja nie zrealizowała, nie skierowała bowiem do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego. W dniu [...] stycznia 2019 r. Starosta [...], na podstawie § 14 ust. 2 umowy zawartej z Fundacją, rozwiązał tę umowę ze skutkiem natychmiastowym ze względu na nienależyte wykonanie umowy poprzez zmniejszenie zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego. Oświadczenie o rozwiązaniu zostało jednoosobowo złożone przez Starostę, podobnie jak przy podpisaniu umowy. Jednocześnie Wojewoda ustosunkował się do stanowiska Fundacji, w którym Fundacja podważyła prawo do rozwiązania jednoosobowo przez Starostę umowy i stwierdziła, że w przypadkach, które mieszczą się poza sytuacjami wskazanymi w art. 11 ust. 9 ustawy zastosowanie znajdzie art. 48 ust. 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że oświadczenia woli w imieniu powiatu w sprawach majątkowych składają dwa członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Wojewoda wskazał, że Fundacja jest w wyrażanym przez siebie poglądzie niekonsekwentna, albowiem nie kwestionowała podpisania przez Starostę [...], przy kontrasygnacie skarbnika, umowy jednoosobowo, co powinna uczynić z uwagi na zabezpieczenie swojego interesu. W ocenie Wojewody ustawa wprowadza odmienną zasadę reprezentacji powiatu, albowiem, jak wynika z wyżej przytoczonej argumentacji, art. 11 ust. 9 ustawy jest normą typu lex specialis, poprzez wnioskowanie a contrario, wobec art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Z tej przyczyny Wojewoda uznał, że zaistniała przesłanka z art. 11d ust. 5 ustawy, skutkiem czego była odmowa wpisu na listę.
Następnie Wojewoda wskazał, na rozwiązanie w dniu [...] stycznia 2019 r. przez powiat jasielski umowy zawartej z Fundacją dotyczącej prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, zlokalizowanych w [...] , [...]i Skołyszynie. Oświadczenie o rozwiązaniu umowy zostało podpisane przez wicestarostę i "etatowego członka zarządu", brak jest natomiast podpisu starosty. Z tej przyczyny Wojewoda uznał, że nie zaistniała przesłanka z art. 11d ust. 5 ustawy.
Na końcu Wojewoda powołał się na sytuację dokonania w dniu [...] stycznia 2019 r. przez Fundację zwrotu dotacji uzyskanej od powiatu [...] , ponieważ w miesiącu grudniu 2018 r. punkt nieodpłatnych porad prawnych był czynny niezgodnie z harmonogramem. W grudniu 2018 r. odnotowano dwa odstępstwa od harmonogramu, tj. [...] grudnia 2018 r. odnotowano spóźnienie wykonawcy o godzinę, a [...] grudnia 2018 r. punkt był nieczynny. Po poinformowaniu telefonicznie osoby odpowiedzialnej ze strony Fundacji o zaistniałych nieprawidłowościach, złożyła ona deklarację dobrowolnego zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Zwrot został dokonany [...] stycznia 2019 r. W związku z powyższym nie została wydana decyzja w przedmiocie wyżej wymienionego zwrotu. Wojewoda zgodził się z interpretacją Fundacji, z której wynika, że był to zwrot "nie wykorzystanej części dotacji". Z tej przyczyny, w ocenie organu, nie zaistniała przesłanka z art. 11d ust. 5 ustawy.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Fundacja.
Skarżąca podtrzymała dotychczasowe prezentowane stanowisko i wyjaśnienia. W uzasadnieniu odwołania wskazała ponadto, że wszechstronna analiza już samej tylko treści oświadczeń wysłanych przez starostwa powiatowe praz przepisów prawa wskazuje, że nie zachodzą stwierdzone przez wojewodę przesłanki negatywne do wydania wnioskowanej przez Fundacje decyzji, określone w przywołanym z zaskarżonej decyzji przepisie art. 11d ust. 5 ustawy. Dla przykładu wskazała, że według treści pism starostw powiatowych wszystkie oświadczenia mające stanowić oświadczenie o wypowiedzeniu umowy Fundacji powołują się na przesłankę umowną. Wyjaśniła ponadto, że wszelkie uprawnienia umowne zastrzeżone są dla powiatów, a więc reprezentowanych zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazała, że uprawnienia starosty do rozwiązania umowy powiatu z organizacją pozarządową przewidziane w art. 11 ust. 9 ustawy jest uprawnieniem wyjątkowym i nie może być interpretowane rozszerzająco.
Skarżąca wskazała także, że Wojewoda pomija fakt, iż jednostronne czynności prawne powiatu, w szczególności wypowiedzenie umowy, wykonywane przez samego starostę, są nieważne z mocy prawa.
Ponadto podniosła w uzasadnieniu odwołania okoliczność braku otrzymania pełnej dotacji od powiatu nowodworskiego na dzień złożenia oświadczenia Fundacji o odstąpieniu od umowy. Nie podzieliła także stanowiska organu w zakresie wywodów dotyczących powiatu [...], tym bardziej, że skutek nieważności jest konsekwencją wynikającą z mocy prawa.
W ocenie skarżącej wydaje się oczywiste, że uprawnienie do ewentualnego rozwiązania umowy zastrzeżone dla powiatu wykonuje powiat reprezentowany zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a nie sam starosta. Wskazał również, że samodzielne złożenie oświadczenia woli w sprawie majątkowej przez starostę w sprawie uprawnień zastrzeżonych dla powiatu, jak samodzielne rozwiązanie umowy powiatu czy jej wcześniejsze samodzielne zawarcie, należy uznać za nieważne z mocy prawa.
Fundacja podniosła, że żadne oświadczenie mające stanowić oświadczenie o wypowiedzeniu umowy skarżącej nie powołuje się na przesłankę ustawową, tj. art. 11 ust. 9 ustawy, wyjątkowo uprawniającej do rozwiązania umowy powiatu z Fundacją przez starostę działającego samodzielnie i w imieniu własnym. Zaznaczył również, że wszystkie wzmiankowane w pismach starostw powiatowych oświadczenia mające stanowić rozwiązanie umowy, powołują się na przesłanki umowne, które mogłyby upoważniać należycie reprezentowany powiat do rozwiązania umowy.
Z powyższych przyczyn, w ocenie Fundacji, już tylko na tej podstawie nie może zachodzić przesłanka negatywna przewidziana w art. 11d ust. 5 ustawy.
Minister po przeanalizowaniu akt sprawy wskazał, że utrzymanie w mocy decyzji z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Wojewody, wynika z uznania, że decyzja ta jest prawidłowa. Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody z [...] grudnia 2019 r. stanowi art. 11d ust. 1-5 oraz ust. 7 ustawy. Organ odwoławczy jednocześnie odwołał się do treści art. 11d ust. 1, art. 11d ust. 2, art. 11d ust. 3, art. 11d ust. 5 oraz art. 11d ust. 7
Minister wyjaśnił, że wskazane powyżej przepisy określają przesłanki, jakie organizacja pozarządowa winna spełnić, aby Wojewoda mógł wpisać ją na listę uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa, przy czym art. 11d ust. 2 - 3 ustawy zawiera przesłanki pozytywne, które winna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, zaś ust. 5 zawiera przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez Wojewodę listę.
W ocenie Ministra skarżąca spełniła część przesłanek pozytywnych określonych w art. 11d ust. 2-3. Wskazał, że załączyła bowiem do wniosku dokumenty potwierdzające spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych. W rekomendacjach tych jednostki samorządu terytorialnego potwierdziły prowadzenie przez Fundację punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej w okresie od 2016 r. do 2019 r. oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w 2019 r. W rekomendacjach wskazywano na prawidłowy przebieg współpracy z Fundacją. Fundacja złożyła także zaświadczenia jednostek samorządów terytorialnych o rozliczeniu się z przyznanej dotacji na wykonanie powierzonych zdań. Fundacja złożyła również listę adwokatów, radców prawnych, doradców oraz mediatorów, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub prowadzenie nieodpłatnej mediacji. Organ odwoławczy podniósł również, że do wniosku załączono również zaświadczenia wystawione dla osób posiadających wiedzę i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz potwierdzenia wpisania na listy stałych mediatorów prowadzone przez Prezesa Sądów Okręgowych. Ponadto wraz z wnioskiem przedłożono dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe determinowało uznanie przez Wojewodę, że Fundacja spełnia przesłanki pozytywne dla dokonania wpisu na odpowiednią listę.
Minister nie zgadza się z oceną dokonaną przez Wojewodę w zakresie spełnienia przez skarżącą przesłanek pozytywnych. W ocenie Ministra Fundacja nie spełniła przesłanek, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy, a zatem nie daje gwarancji należytego wykonania zadań. Podniósł jednocześnie, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia" oznacza, że przypadki wymienione w lit. a-c nie stanowią katalogu zamkniętego zakresu tych gwarancji, a jedynie przykładowe ich wymienienie.
Zdaniem organu odwoławczego, obowiązek złożenia przez daną organizację wymienionych w ustawie dokumentów służy zatem zapewnieniu, że organizacja pozarządowa wykona zadanie publiczne w sposób niezakłócony i profesjonalny. Organ zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami, sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). Wskazał, że w celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje) a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy być powinno jednoznaczne, graniczące z pewnością przekonanie organu, że dana organizacja będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków, że w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca, że wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami, a następnie zostanie ono starannie udokumentowane i rozliczone.
Minister podkreślił, że jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Jednocześnie odwołał się do art. 11 ust. 12 ustawy. Wskazał ponadto, że przepis ten stanowi, iż w przypadku niezawarcia porozumienia do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby to porozumienia, starosta przekazuje dziekanom informacje w zakresie określonym w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz e albo ust. 3. Na podstawie tych informacji dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan okręgowej izby radców prawnych wskazuje odpowiednio adwokatów lub radców prawnych, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca przystąpiła do konkursu na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Podniósł, że Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Zaznaczył również, że brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkowało koniecznością odstąpienia przez Fundację od umów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w następujących powiatach: [...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...]oraz [...]. W wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podjąć odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Wskazał ponadto, że istotne w niniejszej sprawie jest to, iż konieczność odstąpienia przez skarżącą od zawartych umów nie było sytuacją jednostkową. Fundacja, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie świadome i zależne od Fundacji. Taka praktyka skutkowała koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Zdaniem Ministra zasadny jest więc wniosek, że skarżąca przystępując do konkursów mimo wiedzy, iż nie posiada osób zdolnych do wykonywania zadania wprowadzała w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów.
Ponadto wyjaśnił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż poza odstąpieniem przez Fundację od zawartych umów nastąpił szereg innych nieprawidłowości podczas ich wykonywania. Wskazał, że z informacji uzyskanej od Starosty [...] wynika, iż Fundacja próbowała odstąpić od zawartej umowy już po przekazaniu pierwszej transzy dotacji, co było sprzeczne z postanowieniami zawartej umowy. Ostatecznie Fundacja i powiat [...]zawarły porozumienie o rozwiązaniu umowy zawartej [...] grudnia 2018 r. Wyjaśnił również, że w powiecie [...]Fundacja wygrała konkurs na realizację zadania z zakresu prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Po uzyskaniu informacji o wyborze Fundacja początkowo była zainteresowana realizacją zadania, jednakże po wysłaniu umowy do podpisu zaprzestała kontaktu ze Starostwem. Finalnie nie zawarła umowy z powiatem i nie wskazała przyczyn jej niezawarcia.
Organ odwoławczy jednocześnie wyjaśnił, że w powiecie [...] ujawniono przypadek świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę, która nie była doradcą i nie posiadała odpowiednich kwalifikacji, co było przyczyną zawarcia porozumienia o rozwiązaniu zawartej umowy. Wskazał jednocześnie, ze zawarcie porozumienia o rozwiązaniu umowy z przyczyny braku możliwości zapewnienia stabilnej obsady punktu w części dotyczącej poradnictwa obywatelskiego nastąpiło także w powiecie [...].
Ponadto podniósł, że Zastępca Dyrektora Biura Pomocy i Projektów Społecznych [...]poinformował, iż Prezydent [...] zawarł z Fundacją umowę w przedmiocie prowadzenia trzech punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Wskazał, że podczas wykonywania tej umowy stwierdzono nieprawidłowości w realizacji zadania w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r., polegające na: braku listy obecności za styczeń w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; braku części podpisów na liście obecności za styczeń i luty w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; pełnieniu części dyżurów w dwóch punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez prawników, którzy w tym czasie nie zdobyli jeszcze uprawnień w zakresie świadczenia poradnictwa obywatelskiego; czterech niezgłoszonych nieobecnościach na dyżurach w punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz jednym dwugodzinnym spóźnieniu na dyżur w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Podniósł, że z uwagi na powyższe Fundacja zwróciła, stosownie do postanowień umowy, niewykorzystaną kwotę dotacji na rachunek bankowy Urzędu [...]. Zaznaczył również, że w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] września 2019 r. zadanie było realizowane prawidłowo.
Wyjaśniła również, że w powiecie opolskim, z uwagi na brak osób uprawnionych do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, umowa z Fundacją nie została podpisana. Ponadto wyjaśnił, że powiat [...], z uwagi na niespełnienie przez skarżącą wymogu określonego w art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, nie zawarł z Fundacją umowy o realizację zadania z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
W związku z powyższym Minister wskazał, że nie były to sytuacje incydentalne, których wystąpienie miało charakter przypadkowy i niezależny od skarżącej. Podniósł, że powodami niepodpisania umowy lub odstąpienia od niej było bowiem brak odpowiednio wykwalifikowanej kadry mogącej świadczyć poradnictwo obywatelskie. Taki powód wskazywała skarżąca inicjując odstąpienia od umów. Ponadto były też sytuacje skierowania do świadczenia poradnictwa obywatelskiego osób nie posiadających wymaganych kwalifikacji. W ocenie organu odwoławczego niepodpisanie umowy lub odstąpienie od niej miało miejsce w relatywnie dużej liczbie powiatów, które - pomimo gotowości do zawarcia umowy - nie mogły wywiązać się w terminie z nałożonego ustawą zadania. Stwierdzono sytuację braku kontaktu skarżącej z powiatem [...], gdzie po wysłaniu umowy do podpisu zaprzestała kontaktu ze Starostwem, ostatecznie nie zawierając umowy z powiatem i nie wskazując przyczyn jej niezawarcia. W ocenie Ministra tego rodzaju zachowania należy kwalifikować jednoznacznie jako uzasadniające stwierdzenie, że istnieje nieakceptowalne ryzyko, iż podobne działania powtórzą się w przyszłości, co utrudni organizację sieci jednostek poradnictwa w danym powiecie. Wskazał, że skutkiem takiej praktyki może być także, poza wspomnianymi problemami organizacyjnymi i niemożnością zapewnienia ciągłego wykonywania przez powiat zadania, również brak możliwości realizacji usługi przez inne, zainteresowane podmioty, które w danym powiecie złożyły oferty. Ponadto podniósł, że powyższe stanowi zatem przejaw działania utrudniającego uczciwą konkurencję innym podmiotom, skoro rezultatem zadeklarowania do realizacji zadania zasobów ludzkich, którymi skarżąca nie dysponowała było pozbawienie innych organizacji, potencjalnie zainteresowanych i zdolnych do wykonania zadania możliwości zawarcia z danym powiatem umowy i realizacji jej zakresu.
Minister wskazał, że na podstawie wyżej opisanych sytuacji zasadny jest wniosek, iż skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania świadczą o wprowadzeniu odpowiednich starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Podniósł, że spowodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.
Minister uznał niezależnie od powyższej konstatacji, że w niniejszej sprawie zaszła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy. Skarżąca jest bowiem organizacją pozarządową co do której wystąpiły sytuacje, kiedy starosta rozwiązał umowę w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w art. 11d ust. 6 ustawy.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że wobec skarżącej wystąpiły sytuacje rozwiązania umowy. Podniósł, że oświadczeniem z [...] marca 2019 r. Starosta [...]rozwiązał umowę z [...]grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 tej umowy, ze skutkiem natychmiastowym. Jako przyczynę rozwiązania umowy wskazano brak realizacji zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego w lokalu znajdującym się w budynku Urzędu Miasta w [...]. Wskazano również, że, pomimo wezwania, nie została złożona przez Fundację karta czasu pracy potwierdzająca realizację zadania. Ponadto w § 14 ust. 1 pkt 2 umowy z [...]grudnia 2018 r. nr [...]postanowiono, że umowa może być rozwiązana przez Powiat ze skutkiem natychmiastowym w przypadku nieterminowego oraz nienależytego wykonywania umowy, w szczególności zmniejszenia zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego.
Odnosząc się do zarzutu odwołania Minister uznał, że brak jest podstaw do uznania wadliwości oświadczenia Starosty [...] o rozwiązaniu umowy z Fundacją. Wskazał, że bez znaczenia przy tym pozostaje podanie, jako podstawy złożenia oświadczenia, konkretnych postanowień umowy. Wskazał, że uprawnienie takie dla Starosty wynika bowiem z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy Powiatem a Fundacją. Zaznaczył, że skarżąca nie realizowała zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego.
Minister podniósł, że zaistniała zatem podstawa do rozwiązania z nią umowy przez Starostę na podstawie art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy. Wyjaśnił ponadto, że o braku skuteczności tego oświadczenia nie stanowi także błędne wskazanie przez Starostę, że rozwiązuje zawartą umowę ze skutkiem natychmiastowym, a nie, jak wynika z art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy, za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Podniósł, że omyłka ta skutkuje jedynie tym, iż skutek złożonego oświadczenia w postaci rozwiązania umowy następuje nie w chwili dojścia do Fundacji treści oświadczenia, a dopiero po dwóch tygodniach. Wskazał jednocześnie, że zwarta z Fundacją umowa została skutecznie rozwiązana przez Starostę. Tak więc fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostę stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy.
Minister wskazał ponadto, że przed złożeniem przez Starostę [...]oświadczenia o rozwiązaniu umowy Fundacja złożyła oświadczenie o odstąpieniu od tej umowy z uwagi na zaistnienie okoliczności uniemożliwiających skarżącej wykonanie umowy. Podniósł, że oświadczenie to zostało przesłane do Starostwa Powiatowego w [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] stycznia 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób jednak uznać, że oświadczenie to zostało złożone prawidłowo. Wskazał, że w § 13 ust. 1 przedmiotowej umowy postanowiono, iż w przypadku uprawdopodobnienia wystąpienia okoliczności uniemożliwiających wykonanie tej umowy Fundacja może odstąpić od umowy, składając stosowne oświadczenie na piśmie nie później niż do dnia przekazania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ust. 2 postanowiono, że Fundacja może odstąpić od umowy, nie później jednak niż do dnia przekazania dotacji, jeżeli Powiat [...]nie przekaże dotacji w terminie określonym w umowie.
W ocenie Ministra oznaczenie terminu końcowego było przesłanką obligatoryjną zastrzeżenia prawa odstąpienia od umowy na podstawie art. 395 § 1 k.c., bowiem zastrzeżenie prawa odstąpienia nieograniczonego terminem byłoby nieważne i nie wywoływałoby żadnego skutku prawnego. Wskazał ponadto, że termin ten może zostać oznaczony w dowolny sposób, także przez wskazanie zdarzenia, które z pewnością nastąpi w przyszłości, lecz nie wiadomo kiedy. Podniósł, że w niniejszej sprawie termin końcowy złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy został oznaczony zdarzeniem w postaci chwili przekazania dotacji. Powiat [...]przekazał Fundacji pierwszą transzę dotacji w dniu [...] stycznia 2019 r., a zatem przed złożeniem przez Fundację oświadczenia o odstąpieniu od umowy. Wskazał jednocześnie, że oświadczenie to nie zostało zatem złożone skutecznie.
Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na rozwiązanie umowy przez Starostę [...]zasadny jest wniosek, że spełniła się przesłanka negatywna, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy.
Wyjaśnił również, że podobne konsekwencje ma rozwiązanie, przez Starostę [...]pismem z [...]stycznia 2019 r., umowy na podstawie jej § 14 ust. 1 pkt 2 (błędnie oznaczono jako §14 ust. 2). Wskazał, że jako przyczynę rozwiązania wskazano nienależyte wykonywanie tej umowy. Podniósł, że lektura pisma w przedmiocie rozwiązania umowy wskazuje, iż Starosta wskazał, że Fundacja nie skierowała do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego. W § 14 ust. 1 pkt 2 umowy z [...] grudnia 2018 r. postanowiono, że umowa może być rozwiązana przez Powiat [...]ze skutkiem natychmiastowym w przypadku nieterminowego oraz nienależnego wykonywania umowy, w szczególności zmniejszenia zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego. Zaznaczył jednocześnie, że rozważania na temat prawidłowości tak złożonego przez Starostę oświadczenia o rozwiązaniu umowy, zaprezentowane przy omówieniu przypadku powiatu [...], pozostają aktualne.
Ponadto wyjaśnił, że w przypadku Starostwa [...]oświadczeniem z [...]stycznia 2019 r. rozwiązano ze skutkiem natychmiastowym umowę z [...] stycznia 2019 r. zawartą pomiędzy Fundacją a powiatem [...]. Podniósł, że postawą rozwiązania tej umowy było świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą. Ponadto, w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...]stycznia 2019 r. stwierdzono brak obsadzenia punktów w [...]i [...]. Tym samym uznano, że umowa jest wykonywana nienależycie. Wskazał, że opisana sytuacja również pokazuje, iż skarżąca nie wykonywała prawidłowo umowy w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zaznaczył, że oświadczenie o rozwiązaniu umowy zostało podpisane przez Wicestarostę oraz Członka Zarządu, jednak Starosta [...]potwierdził fakt rozwiązania umowy z Fundacją.
Zdaniem Minister, wobec Fundacji wystąpiły w 2019 r. sytuacje, że starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Wskazał, że wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę. W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że wobec skarżącej wystąpiły również sytuacje wskazujące na brak gwarancji należytego wykonywania zadań określonych w powołanej ustawie, co w świetle art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowi także przesłankę skutkującą odmową wpisu na listę.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] grudnia 2019 r.
2. Skargę na decyzję Ministra z [...]lutego 2020 r. złożyła Fundacja, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesięcznym wskazując jej rozstrzygnięcie poprzez wpisanie jej na prowadzoną przez Wojewodę listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...]punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
a) art.11d ust. 5 i ust. 7 oraz ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 3 ustawy poprzez w szczególności:
- błędne uznanie, że w przypadku skarżącej zachodzi przeszkoda (przesłanka negatywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 5 ustawy,
- błędne uznanie, że w przypadku skarżącej nie zachodzi warunek (przesłanka pozytywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 3 pkt ustawy,
podczas gdy należyta i wszechstronna ocena materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącej, prowadzi do stwierdzenia spełnienia przez nią warunków (przesłanek pozytywnych) oraz braku przeszkód (przesłanek negatywnych) do wydania decyzji zgodnej z jej wnioskiem o wpis na listę Wojewody;
b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącej, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do wydania decyzji dowolnej, obarczonej błędnymi i dowolnymi ustaleniami własnymi organu, uniemożliwiło ponadto skarżącej należytą realizację uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania, jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody;
c) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w szczególności poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez organ od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, zaniechanie przeprowadzenie przez organ administracyjny postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Uzasadniając skargę skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Wskazała również, że w jej przypadku nie zachodzi przeszkoda, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 5 ustawy, a już na pewno organ nie wykazał należycie, by mogła zachodzić. Podniosła również, że organ dokonał błędnych ustaleń w zakresie stwierdzenia niespełnienia wymaganych przez nią przesłanek pozytywnych. Zaznaczyła ponadto, że samo zaś postępowanie zostało przeprowadzone w sposób naruszający przepisy k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania.
3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie Minister Sprawiedliwości w decyzji administracyjnej odmówił skarżącej wpisu na prowadzoną przez Wojewodę [...] listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez Fundację [...] przewidzianych przez ustawę z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 294; dalej: "ustawa") warunków do uzyskania takiego wpisu (tj. istnienia przesłanek pozytywnych i braku wystąpienia przesłanek negatywnych).
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań a tym samym nie spełnia przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie. Dodatkowo w sprawie wystąpiły również tzw. przesłanki negatywne, które również uniemożliwiają wpis na listę.
Zdaniem skarżącej, Fundacja spełnia przesłanki pozytywne wynikające z ustawy i jednocześnie nie zachodzi przeszkoda (tj. przesłanka negatywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi wydającym decyzję w II instancji a nie stronie skarżącej. Przypomnieć trzeba, że Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję Wojewody, ale jednoczenie wskazał, że Fundacja zarówno nie spełniała przesłanki pozytywnej jak i w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna. Tym samym organ II instancji zmodyfikował uzasadnienie decyzji Wojewody, który przyjął, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne ale odmową wpisu było wyłącznie wystąpienie przesłanki negatywnej. W ocenie Sądu, modyfikacja uzasadnienia przez organ II instancji była właściwa.
2. W niniejszej sprawie wskazać można na okoliczności faktyczne i prawne, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:
- decyzją z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...]orzekł o odmowie wpisu Fundacji na prowadzoną przez Wojewodę [...]listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa świętokrzyskiego punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, wskazując między innymi, że Fundacja udowodniła wystąpienie przesłanek pozytywnych (wynikających z ustawy), natomiast organ powziął wiedzę o zaistnieniu przesłanek negatywnych w zakresie rozwiązania umów przez starostów z Fundacją, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku;
- w toku czynności dowodowych Wojewoda ustalił, że Fundacja wielokrotnie, uprzednio wygrywając konkursy na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, odstępowała lub też w ogóle nie podpisywała umów w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, z uwagi na brak odpowiednio wykwalifikowanych pracowników;
- ustalono, że w niektórych przypadkach (szczegółowo opisanych w decyzji) doszło do rozwiązania umów przez starostów ze stroną;
- organ wskazał także na szereg licznych innych nieprawidłowości, polegających na rozwiązaniu umowy przez powiat lub zwrotu dotacji przez Fundację (szczegółowo opisanych w decyzji);
- od decyzji Wojewody odwołanie złożyła Fundacja, wskazując, że nie zachodzą stwierdzone przez wojewodę przesłanki negatywne do wydania wnioskowanej przez Fundacje decyzji;
- Minister Sprawiedliwości (organ II instancji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody, modyfikując jedynie jej uzasadnienie (wskazał, że Fundacja nie spełniła również przesłanki pozytywnej wskazanej w ustawie).
3. W pierwszej kolejności należy wskazać podstawowe regulacje prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
Podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do omawianej problematyki jest ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej. Celem wejścia w życie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej było zapewnienie dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej osobom jej potrzebującymi, których co do zasady nie stać na poradę prawnika w ramach prowadzonej przez niego prywatnej praktyki. Początkowo nieodpłatna pomoc prawna adresowana była do wąskiej grupy osób. Kolejne nowelizacje ustawy poszerzyły krąg beneficjentów pomocy, jak również rozszerzyły samą jej formę – wprowadzono nieodpłatne poradnictwo obywatelskie oraz nieodpłatną mediację. Dopuszczono możliwość, aby każdy, kto złoży oświadczenie o konieczności skorzystania z takiej pomocy, mógł uzyskać wsparcie w punktach stacjonarnych. Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej znowelizowana została także w czasie pandemii. Zmiany zostały wprowadzone ustawą o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (szerzej zob. A.S. Bartnik, K.J. Kowalska, A. Krysztofowicz, Nieodpłatna pomoc prawna online w czasach epidemii, LEX/el). Ustawa określa zasady udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także zasady realizacji zadań z zakresu edukacji prawnej.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 11 d ust. 1-5 oraz ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 11 d ust. 1- 5 ustawy:
"1. Wojewoda prowadzi listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa.
2. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:
1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem poradnictwa obywatelskiego;
2) posiada umowę zawartą z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2, oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;
3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:
a) poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem,
b) profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej,
c) przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;
4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.
3. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:
1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się ze świadczeniem poradnictwa obywatelskiego, nabyte w okresie pięciu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, lub co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa;
2) posiada umowę zawartą z doradcą oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;
3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:
a) poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem,
b) profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,
c) przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;
4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
4. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie prowadzenia nieodpłatnej mediacji, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:
1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z prowadzeniem mediacji;
2) posiada umowy zawarte z co najmniej trzema mediatorami, o których mowa w art. 4a ust. 6;
3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:
a) poufności w związku z prowadzeniem nieodpłatnej mediacji i jej dokumentowaniem,
b) profesjonalnego i rzetelnego prowadzenia nieodpłatnej mediacji,
c) przestrzegania zasad etyki przy prowadzeniu nieodpłatnej mediacji, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;
4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości prowadzonej nieodpłatnej mediacji.
5. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, nie mogą ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również ta organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie od dnia rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz z odsetkami albo rozwiązania umowy".
Zgodnie zaś z art. 11d ust. 7 ustawy: "Odmowa wpisu na listę, o której mowa w ust. 1, organizacji pozarządowej, która nie spełnia warunków określonych w ust. 2-5, następuje w drodze decyzji".
Dokonując pewnego uproszczenia wskazanych przepisów ustawy, można przyjąć, że ustawa określa przesłanki, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa. Przesłanki te można podzielić na pozytywne i negatywne:
a) art. 11 d ust. 2-3 ustawy zawiera przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze danego województwa punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,
b) art. 11 d ust. 5 ustawy zawiera przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.
4. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, można zgodzić się z organem, że Fundacja spełniła część przesłanek pozytywnych określonych w art. 11 d ust. 2-3 ustawy, gdyż:
- załączyła do wniosku dokumenty potwierdzające spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych;
- złożyła zaświadczenia jednostek samorządów terytorialnych o rozliczeniu się z przyznanej dotacji na wykonanie powierzonych zdań;
- przedłożyła listę adwokatów, radców prawnych, doradców oraz mediatorów, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub prowadzenie nieodpłatnej mediacji;
- załączono zaświadczenia wystawione dla osób posiadających wiedzę i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz potwierdzenia wpisania na listy stałych mediatorów prowadzone przez Prezesa Sądów Okręgowych;
- przedłożono dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
W ocenie Sądu, zasadnie Minister Sprawiedliwości jednak uznał, że Fundacja nie spełniała przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 ustawy (tj. daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia: poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem, profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów) oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy (tj. daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia: poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem, profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów).
Ocenę Ministra Sprawiedliwości podziela Sąd - Fundacja nie daje "gwarancji należytego wykonania zadań".
Zasadnie przyjął organ w decyzji, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia" oznacza, że przypadki wymienione w ustawie nie stanowią katalogu zamkniętego zakresu tych gwarancji, a jedynie przykładowe ich wymienienie. Zasadnie zatem organ, w ocenie Sądu, wskazał, że obowiązek złożenia przez daną organizację wymienionych w ustawie dokumentów służy zatem zapewnieniu, że organizacja pozarządowa wykona zadanie publiczne w sposób niezakłócony i profesjonalny. Organ zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami. Sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). W celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje) a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy być powinno jednoznaczne (graniczące z pewnością) przekonanie organu, że dana organizacja:
- będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków ,
- w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca,
- wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami,
- wykonanie obowiązki zostaną starannie udokumentowane i rozliczone.
Jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W tym celu, w art. 11 ust. 12 ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą w przypadku gdy: 1) do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby powierzenie prowadzenia punktu nie zostanie wyłoniona organizacja pozarządowa do jego prowadzenia, 2) starosta nie zawrze umowy z organizacją pozarządową albo rozwiąże umowę - stosuje się art. 10 ust. 2. Przepis ten stanowi, że w przypadku niezawarcia porozumienia do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby to porozumienia, starosta przekazuje dziekanom informacje w zakresie określonym w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz e albo ust. 3. Na podstawie tych informacji dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan okręgowej izby radców prawnych wskazuje odpowiednio adwokatów lub radców prawnych, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.
Organ zasadnie w decyzji wskazał, że Fundacja przystąpiła do konkursu na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkowało koniecznością odstąpienia przez Fundację od umów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w opisanych w decyzji kilkunastu powiatach.
Sąd podziela wnioski organu, że w wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podjąć odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że konieczność odstąpienia przez Fundację od zawartych umów nie było sytuacją jednostkową. Fundacja, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie świadome i w pełni zależne od Fundacji. Taka praktyka skutkowała koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Zasadny jest więc wniosek, że Fundacja przystępując do konkursów mimo wiedzy, że nie posiada osób zdolnych do wykonywania zadania wprowadzała w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że poza odstąpieniem przez Fundację od zawartych umów nastąpił szereg innych nieprawidłowości podczas ich wykonywania w kilku innych powiatach (szczegółowo opisanych w decyzji). Przykładowo można wskazać, że Fundacja:
- próbowała odstąpić od zawartej umowy już po przekazaniu pierwszej transzy dotacji, co było sprzeczne z postanowieniami zawartej umowy;
- wygrała konkurs na realizację zadania z zakresu prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w jednym z powiatów, ale po wysłaniu umowy do podpisu Fundacja zaprzestała kontaktu ze Starostwem i nie zawarła umowy z powiatem oraz nie wskazała przyczyn jej niezawarcia;
- świadczyła nieodpłatne poradnictwo obywatelskie przez osobę, która nie była doradcą i nie posiadała odpowiednich kwalifikacji, co było przyczyną zawarcia porozumienia o rozwiązaniu zawartej umowy;
- w jednym z powiatów rozwiązano umowę z przyczyny braku możliwości zapewnienia stabilnej obsady punktu w części dotyczącej poradnictwa obywatelskiego;
- w trakcie realizacji zadań stwierdzono liczne nieprawidłowości polegające na: braku listy obecności w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; braku części podpisów na liście obecności za wskazany w decyzji okres w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; pełnieniu części dyżurów w dwóch punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez prawników, którzy w tym czasie nie zdobyli jeszcze uprawnień w zakresie świadczenia poradnictwa obywatelskiego; niezgłoszonych nieobecnościach na dyżurach w punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz jednym dwugodzinnym spóźnieniu na dyżur w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (Fundacja zwróciła, stosownie do postanowień umowy, niewykorzystaną kwotę dotacji);
- w jednym z powiatów z uwagi na brak osób uprawnionych do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, umowa z Fundacją nie została podpisana,
- inny powiat, z uwagi na niespełnienie przez Fundację wymogu określonego w art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, nie zawarł z Fundacją umowy o realizację zadania z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Zasadnie zatem Minister Sprawiedliwości przyjął, że działania i zaniechania Fundacji nie były incydentalne, których wystąpienie miało charakter przypadkowy i niezależny od Fundacji. Powodami niepodpisania umowy lub odstąpienia od niej było bowiem brak odpowiednio wykwalifikowanej kadry mogącej świadczyć poradnictwo obywatelskie. Taki powód wskazywała Fundacja inicjując odstąpienia od umów. Były też sytuacje skierowania do świadczenia poradnictwa obywatelskiego osób nie posiadających wymaganych kwalifikacji. Niepodpisanie umowy lub odstąpienie od niej miało miejsce w relatywnie dużej liczbie powiatów, które - pomimo gotowości do zawarcia umowy - nie mogły wywiązać się w terminie z nałożonego ustawą zadania. Stwierdzono sytuację braku kontaktu Fundacji z jednym z powiatów, gdzie po wysłaniu umowy do podpisu Fundacja zaprzestała kontaktu ze Starostwem, ostatecznie nie zawierając umowy z powiatem i nie wskazując przyczyn jej niezawarcia. Tego rodzaju zachowania należy kwalifikować jednoznacznie jako uzasadniające stwierdzenie, że istnieje nieakceptowalne ryzyko, że podobne działania powtórzą się w przyszłości, co utrudni organizację sieci jednostek poradnictwa w danym powiecie. Skutkiem takiej praktyki może być także, poza wspomnianymi problemami organizacyjnymi i niemożnością zapewnienia ciągłego wykonywania przez powiat zadania, również brak możliwości realizacji usługi przez inne, zainteresowane podmioty, które w danym powicie złożyły oferty. Powyższe stanowi zatem przejaw działania utrudniającego uczciwą konkurencję innym podmiotom, skoro rezultatem zadeklarowania do realizacji zadania zasobów ludzkich, którymi Fundacja nie dysponowała było pozbawienie innych organizacji, potencjalnie zainteresowanych i zdolnych do wykonania zadania możliwości zawarcia z danym powiatem umowy i realizacji jej zakresu.
Sąd podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że na podstawie opisanych w decyzji sytuacji zasadny jest wniosek, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania świadczą o wprowadzeniu odpowiednich starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Spowodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.
Istotą postępowania o wpis na listę jest ocena, czy ubiegająca się organizacja pozarządowa daje gwarancję należytego wykonywania zadania publicznego, określonego w ustawie, biorąc pod uwagę jej posiadane doświadczenie w tym zakresie, dotychczasowy sposób wykonywania zadania oraz jej możliwości organizacyjne i kadrowe. W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku, gdy toczy się postępowanie o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, to wówczas nie jest możliwa ocena, czy fundacja dotychczas wykonywała zadanie publiczne w sposób prawidłowy, a tym samym, czy będzie dawać gwarancję należytego wykonania tego zadania (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2628/19).
5. W ocenie Sądu, zasadnie w decyzjach wskazano dodatkowo, że w niniejszej sprawie zaszła dodatkowo negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy. Ocena ta nie wpływa jednak na zasadniczą ocenę tego, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań a stanowi jedynie dodatkowy argument wskazujący na zasadność decyzji Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie.
Fundacja jest organizacją pozarządową co do której wystąpiły sytuacje, kiedy starosta rozwiązał umowę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku (o którym mowa w art. 11d ust. 6 ustawy).
Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę dla odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. W art. 11d ust. 5 ustawy ustawodawca wskazał bowiem przeszkody dla dokonania wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz nieodpłatnej mediacji, określając przesłanki negatywne dla dokonania wpisu. Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz nieodpłatnej mediacji jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Z przepisu tego wynika zatem, że rozwiązanie w ciągu 2 lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie czy też nieodpłatna mediacja). Innymi słowy, wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list (listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji), o jaką ubiega się zainteresowana organizacja. Wojewodzie nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę.
Zasadnie przyjął Minister Sprawiedliwości, że wobec Fundacji wystąpiły sytuacje rozwiązania umowy, gdyż w przypadku Starostwa Powiatowego w [...] oświadczeniem z [...] marca 2019 r. Starosta [...]rozwiązał umowę z [...]grudnia 2018 r. ze skutkiem natychmiastowym. Jako przyczynę rozwiązania umowy wskazano brak realizacji zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego w lokalu znajdującym się w budynku Urzędu Miasta w [...]. Wskazano również, że, pomimo wezwania, nie została złożona przez Fundację karta czasu pracy potwierdzająca realizację zadania. W § 14 ust. 1 pkt 2 umowy z 14 grudnia 2018 r. postanowiono, że umowa może być rozwiązana przez Powiat ze skutkiem natychmiastowym w przypadku nieterminowego oraz nienależytego wykonywania umowy, w szczególności zmniejszenia zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego.
Zdaniem Sądu, zasadnie Minister Sprawiedliwości uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Fundacji o nieważności złożonego oświadczenia przez Starostę.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym") - oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Zgodnie zaś z ust. 3 jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. Organem upoważnionym do reprezentowania powiatu, a więc składania za niego oświadczeń woli, jest zarząd. W doktrynie wskazuje się, że nie można mylić prawa do reprezentacji powiatu z uprawnieniem wynikającym z ww. przepisu do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych. Jest to bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl której organem wykonawczym jest zarząd in corpore, a także od zasady wynikającej z art. 34 ust. 1 tej ustawy, który wprowadza ogólną kompetencję starosty do reprezentowania powiatu na zewnątrz. Stosunek tej zasady do unormowania z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest jasny i może powodować rozbieżności interpretacyjne, w szczególności jeśli się zważy na odmienne uregulowania kwestii reprezentacji innych jednostek samorządu terytorialnego (gminnego i wojewódzkiego). W tej sytuacji wydaje się za uprawnione przyjęcie poglądu, że pojęcie "reprezentacja" w ujęciu ustawy ustrojowej, jaką jest ustawa o samorządzie powiatowym, używane jest w znaczeniu oderwanym od składania oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych i odnosi się do dokonywania czynności publicznoprawnych w stosunku z organami administracji rządowej i samorządowej. Sąd pogląd ten podziela.
Co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być zatem składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i upoważnioną przez zarząd osobę. Ustawa wprowadza od tej zasady jednak wyjątek. Wskazuje ona bowiem, że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny, być składane przez Starostę. I tak, zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. lid: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Przepis ten stanowi lex specjalis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy powinno nastąpić przez Starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
W ocenie Sądu, brak jest zatem podstaw do uznania wadliwości oświadczenia Starosty [...] o rozwiązaniu umowy z Fundacją. Bez znaczenia przy tym pozostaje podanie, jako podstawy złożenia oświadczenia, konkretnych postanowień umowy. Uprawnienie takie dla Starosty wynika bowiem z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy Powiatem a Fundacją. Fundacja nie realizowała zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego.
Zaistniała zatem podstawa do rozwiązania z nią umowy przez Starostę na podstawie art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy. O braku skuteczności tego oświadczenia nie stanowi także błędne wskazanie przez Starostę, że rozwiązuje zawartą umowę ze skutkiem natychmiastowym, a nie, jak wynika z art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy, za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Omyłka ta skutkuje jedynie tym, że skutek złożonego oświadczenia w postaci rozwiązania umowy następuje nie w chwili dojścia do Fundacji treści oświadczenia, a dopiero po dwóch tygodniach. Niemniej jednak zwarta z Fundacją umowa została skutecznie rozwiązana przez Starostę.
W przypadku kwestionowana przez Fundację skuteczności złożenia tego oświadczenia powinna ona wystąpić do sądu powszechnego z powództwem, o którym mowa art. 189 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm. dalej: "k.p.c."). Przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają wojewody do badania, w toku rozpatrywania wniosku o wpis, zasadności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Sam fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostę stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy.
W obecnym stanie prawnym organom administracyjnym ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który tym podmiotom przyznawałby wyraźnie kompetencję w tym zakresie. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 k.c. Ustalenie nieważności czynności prawnej wymaga wydania wyroku ustalającego w trybie art. 189 k.p.c. przez sąd powszechny lub też sąd powszechny władny jest ustalić nieważność umowy w ramach innego postępowania cywilnego (np. o zapłatę). Do takich ustaleń nie jest natomiast władny organ administracji w ramach swoich kompetencji. Dopóki sąd powszechny działając w ramach swojej kognicji nie orzeknie inaczej, należy przyjąć, iż dana czynność prawna jest ważna. Nie ma podstaw, by czynić inne założenie (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 138/15).
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przed złożeniem przez Starostę Nowodworskiego oświadczenia o rozwiązaniu umowy Fundacja złożyła oświadczenie o odstąpieniu od tej umowy z uwagi na zaistnienie okoliczności uniemożliwiających Fundacji wykonanie umowy. Oświadczenie to zostało przesłane do Starostwa Powiatowego w [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] stycznia 2019 r. Nie sposób jednak uznać, że oświadczenie to zostało złożone prawidłowo. W § 13 ust. 1 przedmiotowej umowy postanowiono, że w przypadku uprawdopodobnienia wystąpienia okoliczności uniemożliwiających wykonanie tej umowy Fundacja może odstąpić od umowy, składając stosowne oświadczenie na piśmie nie później niż do dnia przekazania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 2. W ust. 2 postanowiono natomiast, że Fundacja może odstąpić od umowy, nie później jednak niż do dnia przekazania dotacji, jeżeli Powiat [...]nie przekaże dotacji w terminie określonym w umowie.
Oznaczenie terminu końcowego było przesłanką obligatoryjną zastrzeżenia prawa odstąpienia od umowy na podstawie art. 395 § 1 k.c., bowiem zastrzeżenie prawa odstąpienia nieograniczonego terminem byłoby nieważne i nie wywoływałoby żadnego skutku prawnego. Termin ten może zostać oznaczony w dowolny sposób, także przez wskazanie zdarzenia, które z pewnością nastąpi w przyszłości, lecz nie wiadomo kiedy. W niniejszej sprawie termin końcowy złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy został oznaczony zdarzeniem w postaci chwili przekazania dotacji. Powiat [...] przekazał Fundacji pierwszą transzę dotacji w dniu [...] stycznia 2019 r., a zatem przed złożeniem przez Fundację oświadczenia o odstąpieniu od umowy. Oświadczenie to nie zostało zatem złożone skutecznie.
Z uwagi na rozwiązanie umowy przez Starostę [...]zasadny jest wniosek, że spełniła się przesłanka negatywna, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy.
Wskazać należy, że podobne konsekwencje ma rozwiązanie umowy z Fundacją przez:
- Starostę [...] (Fundacja nie skierowała do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego);
- Starostę [...] (świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą; brak obsadzenia niektórych punktów poradnictwa).
Podsumowując, można przyjąć, że nie ulega żadnej wątpliwości fakt, iż wobec Fundacji wystąpiły sytuacje, że starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę.
6. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasadnie przyjął Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji, że:
a) wobec Fundacji [...] wystąpiły sytuacje wskazujące na brak gwarancji należytego wykonywania zadań określonych w powołanej ustawie, co w świetle art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowi przesłankę skutkującą odmową wpisu na listę,
b) wobec Fundacji wystąpiły również sytuacje, że starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów świadczenia poradnictwa obywatelskiego co stanowi dodatkowy argument (wystąpienie przesłanki negatywnej) i mogło być również samoistną przesłanką wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę.
7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że wskazane w skardze naruszenia prawa procesowego (tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) i materialnego nie miały miejsca. Okoliczność powołania się przez starostę w treści oświadczenia o rozwiązaniu umowy z Fundacją, na przesłanki określone w zawartej umowie, nie ma większego znaczenia z punktu widzenia skuteczności złożonego przez starostę oświadczenia o rozwiązaniu umowy. Uprawnienie do złożenia tego oświadczenia wynika z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy stronami. Skoro Fundacja zaprzestała wykonywania powierzonego jej zadania publicznego z uwagi na brak podpisania umów z odpowiednią liczbą osób posiadających uprawnienia doradcy obywatelskiego, straciła ona przymiot organizacji pozarządowej, która daje gwarancją należytego wykonania zadania w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Z tych przyczyn Fundacja odstępowała od umów zawartych z wieloma powiatami lub nie zawierała umów pomimo wygranych konkursów, a niejednokrotnie powiaty były zmuszone rozwiązać z Fundacją zawarte umowy. Fakt niewykonywania należycie przez Fundację zawartych umów oraz złożenie oświadczenia o rozwiązaniu umów przez starostów, a nie przez zarząd powiatu świadczy o tym, że podmiot składający to oświadczenie oparł się na przesłankach ustawowych, a nie tych wskazanych w umowie. Tym samym uznać należy, że oświadczenia starostów o rozwiązaniu umów zawartych z Fundacją o których mowa w zaskarżonej decyzji, zostały złożone skutecznie.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy wydając decyzje oparły się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, z którego wynika, że wobec Fundacji nie zachodzą przesłanki pozytywne określone w ustawie i jednocześnie zachodzą przesłanki negatywne. Nie ulega zatem wątpliwości, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań wskazanych w ustawie.
8. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako całkowicie bezzasadną.