VII SA/Wa 340/21

VII SA/Wa 340/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Artur Kuś /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2496/21 - Wyrok NSA z 2024-06-26
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 13 ust .1 i 2, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 75 par. 1, art. 84 par. 1, art. 76 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2020 r., znak: [...].
Uzasadnienie
1. Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej: "skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister", "organ") z [...] grudnia 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Decyzją z [...] maja 1971 r., znak [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków w Z. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] (obr. [...]), zespół zabudowań folwarcznych przy ul. W. w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zabudowania folwarczne, mieszkalne i gospodarcze, należące dawniej do właścicieli pobliskiego zamku, zostały wzniesione w XVIII i XIX w. i posiadają znaczne wartości kulturalne, historyczne i zabytkowe.
3. Pismem z [...]stycznia 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków obory, położonej na działce nr ewid. [...] w obrębie zespołu zabudowy folwarcznej przy ul. W. w [...]. Wniosek umotywowano zamierzeniem przeprowadzenia inwestycji na terenie zespołu, z którą budynek ten koliduje. Wskazano, że obiekt jest praktycznie w 100 % zniszczony (brak dachu, liczne ubytki ścian, zlasowane cegły). Nie stanowi obecnie praktycznie żadnej wartości zabytkowej, a jego ewentualny remont z punktu widzenia bezpieczeństwa konstrukcji jest ekonomicznie i racjonalnie nieuzasadniony.
4. Pismem z dnia [...]lutego 2020 r. organ zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej: "NID") z prośbą o wydanie opinii w sprawie zasadności wniosku skarżącej o skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowej obory.
5. W opinii Oddziału Terenowego w Z. NID z [...] czerwca 2020 r. omówiono historię zamku piastowskiego w [...] oraz pobliskiego folwarku we wsi W., przyłączonej w obręb administracyjny miasta w latach 20. XX w. Historia zamku [...], powstałego w miejscu drewnianego grodu z IX-X w., sięga epoki średniowiecza. Folwark, istniejący już w XVI w., zabudowany był pierwotnie budynkami drewnianymi. Jego obecna zabudowa pochodzi z XIX w., kiedy majątek należał do szlacheckiej rodziny von D.
Budynek przedmiotowej obory wzniesiony został na planie litery "L", wyznaczając południowo-zachodni narożnik folwarku. Złożony jest z połączonych ze sobą dwóch brył, z których część położona na osi wschód-zachód została wzniesiona z cegły na zaprawie wapiennej, natomiast część na osi północ-południa murowana jest z cegły na zaprawie wapiennej i posadowiona na cokole z kamienia łamanego. Budynek przykryty jest dachem mansardowym, którego więźba wykonana została w konstrukcji płatwiowo-kleszczowej ze ścianami stolcowymi. Trzytraktowy układ wnętrz podzielony jest rzędami drewnianych słupów, podtrzymujących konstrukcję stropu (drewniany, nagi) i dachu. Słupy oparte są na ceglanych cokołach i stopach fundamentowych.
6. Na podstawie przeprowadzonych [...] kwietnia 2020 r. oględzin Oddział Terenowy w Z. NID ustalił, że stan zachowania obory jest zły. Podstawowym problemem jest dach budynku, którego znaczna część uległa zawaleniu. Zawaleniu uległ też fragment ściany w części budynku usytuowanej na osi północ-południe. Mury obwodowe są spękane i zawilgocone, cegła jest skorodowana. Wiele otworów okiennych i drzwiowych pozostaje niezabezpieczona.
7. Decyzją z [...] września 2020 r., znak [...], na podstawie art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej: "u.o.z.") oraz art. 18 pkt 1 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") Minister odmówił skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przytoczył art. 13 ust. 1, 2 i 6 u.o.z., oraz art. 80 k.p.a., po czym podkreślił, że rozpatrując sprawę skreślenia z rejestru zabytków nie jest związany wnioskami zawartymi w opiniach lub ekspertyzach znajdujących w aktach sprawy, lecz swobodnie dokonuje oceny całego materiału dowodowego.
W ocenie Ministra, ze zgromadzonego materiału w niniejsze sprawie nie wynika, że zachodzą przesłanki, uzasadniające skreślenie przedmiotowej obory z rejestru zabytków, ponieważ pomimo znacznego stopnia zniszczenia, obiekt ten nie utracił wartości, dla których został wpisany do tego rejestru. Podkreślił również, że w przeprowadzonym postępowaniu nie pojawiły się żadne nowe ustalenia naukowe, które poddałyby w wątpliwość wartość historyczną, kulturową, czy artystyczną przedmiotowego obiektu, dla których został on objęty ochroną prawną. Wartości te, pomimo złego stanu technicznego, zostały zachowane do chwili obecnej.
Minister wskazał, że analiza stanu faktycznego wykazuje, ze przedmiotowy budynek nada posiada wartość historyczną, jako przykład zabudowy dawnego folwarku zamkowego o wielowiekowej metryce. Obiekt zachował w znacznej części autentyzm w zakresie formy architektonicznej, konstrukcji i zastosowanego oryginalnie materiału budowlanego. Zachował się również częściowo skromny detal architektoniczny, w postaci gzymsu koronującego i odcinkowych nadproży w elewacjach. Ponadto zachowały się charakterystyczne okienka w formie biforiów, świadczące o wysokim znaczeniu estetyki w kształtowaniu architektury folwarcznej oraz powiązania stylistycznego poszczególnych budynków w duchu historyzujących nurtów XIX-wiecznej architektury. Minister przedstawił, że innym budynkiem, w którym zastosowano podobny wystrój elewacji, jest ceglana gorzelnia, co sugeruje, że oba obiekty powstały w podobnym czasie. Dla przedmiotowego budynku charakterystyczne jest także wprowadzenie dachu mansardowego, który nie był typowym rozwiązaniem w budownictwie gospodarczym, zwłaszcza w drugiej połowie XIX w. Użycie tej konstrukcji być może uzasadnione było znaczną rozpiętością murów obwodowych i koniecznością wprowadzenia szczególnych rozwiązań konstrukcyjnych więźby dachowej, jak może świadczyć również o nieco starszym rodowodzie budynku, którego elewacje zostały przebudowane w drugiej połowie XIX w. Na fakt istnienia nawarstwień budowlanych w obiekcie zwrócono uwagę także w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa.
W następnej kolejności organ stwierdził, że degradacja budynku świadczy o niewywiązaniu się przez skarżącą z obowiązku sprawowania opieki nad zabytkiem. Zaniechanie to świadczy o naruszeniu art. 5 u.o.z.
Minister stwierdził, że zaniedbania ze strony właściciela, prowadzące do zniszczenie budynku, nie uzasadniają samoistnie jego skreślenia z rejestru zabytków. Choć obecne zniszczenia powodują uszczerbek w wartości obory z zespołu folwarcznego w [...], to jednak nie sposób stwierdzić, że uległa ona zniszczeniu w stopniu powodującym ich całkowitą utratę. Organ podkreślił, że nawet okoliczność katastrofalnego stanu zachowania budynku nie może być samodzielnym uzasadnieniem dla skreślenia go z rejestru na podstawie art. 13 ust. 1 u.o.z. Zgodnie bowiem z dyspozycją tego przepisu, analizie na etapie prowadzonego postępowania podlega stopień zniszczenia obiektu, mogący powodować utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a nie sam jego stan techniczny, czy też brak uzasadnienia dla dalszego trwania z punktu widzenia ekonomicznego, technicznego bądź użytkowego. Powołując się na judykaturę sądów administracyjnych Minister podkreślił, że obiekt znajdujący się nawet w bardzo złym stanie techniczny nie może zostać skreślony z rejestru, jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Nawet obiekt będący ruiną, jeśli zachowuje choć jedną z podlegających ochronie wartości, nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. Wniosek tez znajduje również pośrednie uzasadnienie w brzmieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c u.o.z., z uwagi na użycie sformułowania "bez względu na stan zachowania". Przez utratę wartości artystycznej, historycznej lub naukowej należy natomiast rozumieć całkowitą ich utratę.
Organ wskazał, że w celu usunięcia stanu zagrożenia, wywołanego przez niezabezpieczony obiekt, oraz w celu poprawy stanu zachowania, należy zwrócić się do wojewódzkiego konserwatora zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie niezbędnych prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy przedmiotowym zabytku, stosownie do treści art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
Minister zwrócił również uwagę, że kwestie związane z utrzymaniem zabytkowego zespołu folwarcznego w odpowiednim stanie oraz zapewnienia odpowiednich środków finansowych na ten cel z punktu widzenia skarżącej są niezmiernie istotne, jednak nie mogę by decydujące w toku postępowania w sprawie skreślenia omawianego obiektu z rejestru zabytków.
8. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez skarżącą, Minister decyzją z [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6, art. 89 pkt 1 u.o.z. oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2020 r.
Na wstępie uzasadnienia powyższej decyzji, organ przedstawił dotychczasowy przebieg przedmiotowego postępowania administracyjnego. Poinformował, że pismem z dnia [...]października 2020 r. skarżąca wyjaśniła, że wniosek inicjujący procedowaną sprawę odnosi się do tego samego obiektu, co wniosek skarżącej z [...] listopada 2019 r., w którym wskazano do skreślenia z rejestru zabytków budynki obory nr 1 i 2 położone na działce nr ewid. [...] w [...]. Minister poinformował, że w związku z powyższym do akt przedmiotowej sprawy włączono dotychczas nieuwzględniony dowód w postaci "Opinii technicznej. Opracowania dla budynku gospodarczego 1, 2 Obora wchodzącego w skład zespołu folwarcznego Zamek przy ul. W. [...]".
Organ stwierdził, że bezsprzecznie stan przedmiotowego budynku jest zły, a miejscami awaryjny. Okoliczność ta nie stanowi jednak samoistnej przesłanki do uznania, że spełnione są przesłanki uzasadniające skreślenie budynku z rejestru zabytków. Przy skreśleniu z rejestru zabytków muszą bowiem wystąpić łącznie dwie przesłanki wymienione w art. 13 ust. 1 u.o.z., tj. zniszczenie obiektu i utrata przez ten obiekt wartości zabytkowych. Sam fakt zniszczenia zabytku nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości zabytkowych, ponieważ ustawodawca wskazał wyraźnie w powołanym przepisie, że utrata wartości zabytkowej dotyczy "wartości będącej podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru".
Minister przywołał tezę wyroku NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 196/15, zgodnie z którą przy wydaniu decyzji o skreśleniu z rejestru konieczna jest ocena również podstawy objęcia obiektu ochroną konserwatorską. Organ przedstawił, że zniszczenie zabytku polega na takim uszkodzeniu, przy którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe. Zniszczenie zabytku to jego unicestwienie i może się przejawiać całkowitym unicestwieniem rzeczy lub wartości, która powodowała, że obiekt był uznany za zabytek. Uszkodzenia zabytku polega natomiast na takiej zmianie właściwości lub stanu zabytku, która powoduje, że zabytek na stałe lub czasowo nie może służyć celom, do których był przeznaczony. Uszkodzenie zabytku to fizyczne naruszenie jego integralności, nie powodujące jest unicestwienia lub naruszenia wartości, które powodowały, że obiekt był uznany za zabytek.
Według organu, budynek w przedmiotowej spawie należy rozpatrywać zarówno w kontekście jego indywidualnych walorów, jak i wartości zespołu zabudowy folwarcznej w [...], stanowiącej historyczny zespół budowlany obiektów o funkcji mieszkalnej i gospodarczej, datowany na XVIII i XIX w., związany z dziejami średniowiecznego zamku starosty [...]. Jak ocenił Minister, przedmiotowy budynek gospodarczy nawet w obecnym stanie zachował elementy, wyróżniające go jako istotny komponent zespołu zabudowań folwarcznych w [...]. W pełni czytelny jest plan tego budynku i w znaczącej części zachowały się jego mury obwodowe, reprezentujące charakterystyczne cechu budownictwa folwarcznego. Istniejące fragmenty dachu niosą czytelne dane na temat konstrukcji więźby dachowej, formy dachu i materiału pokrycia. W ocenie Ministra, zachowane elementy konstrukcyjne obiektu obrazują ponadto sposób kształtowania przestrzeni wnętrza. Obiekt nie utracił w całości samoistnych wartości zabytkowych, historycznych i naukowych. Budynek gospodarczy posiada również istotne znaczenie dla całego dawnego zespołu zabudowy folwarcznej. Dane zawarte w karcie ewidencyjnej z 1987 r. wskazują, że przedmiotowy obiekt jest kluczowy dla zachowania spójnej kompozycji i układu przestrzennego dawnego folwarku zamkowego.
Organ podkreślił, że dowód z opinii NID Oddziału Terenowego w Z. z czerwca 2020 r. ograniczał się do ustaleń dotyczących wyłącznie samej struktury budowlanej przedmiotowego obiektu jako nośnika wartości, dlatego treść tej opinii została uznana jako źródło ustaleń stanu faktycznego, a organ dokonał samodzielnej oceny wskazanych w niej faktów w kontekście ustawowych przesłanek zawartych w art. 13 ust. 1 u.o.z.
W ocenie Ministra, głęboka degradacja struktury przedmiotowego budynku nie wyklucza możliwości zachowania go w układzie przestrzennym zespołu zabudowy. Choć substancja budowlane obiektu jest w znacznym stopniu zniszczona, to możliwe jest przeprowadzenie najpilniejszych prac zabezpieczających. Następnie konieczne jest opracowanie programu remontu kapitalnego obiektu, uwzględniającego wykorzystanie świadków autentycznej substancji zabytkowej. Organ stwierdził, że zachowane pozostałości pozwalają na ustalenie skali, gabarytów bryły i formy historycznego budynku, a remont miałby na celu zachowanie omawianego budynku w układzie przestrzennym zespołu zabudowy, zapobiegając dalszej degradacji i przekształceń kompozycji założenia objętego ochroną prawną.
Odnosząc się do dowodu w postaci opinii technicznej z maja 2019 r. Minister wskazał, że ustalenia w niej zawarte zostały ocenione jedynie pod kątem warunków technicznych oraz opłacalności rachunku ekonomicznego. Nie uwzględniała ona zasad ochrony konserwatorskiej.
Powołując się na art. 5 oraz rozdział 10a i art. 110 u.o.z., Minister poinformował o możliwych konsekwencjach, mogących dotknąć skarżącą, za pozostawienie przedmiotowego budynku bez należytej opieki i uchylanie się od obowiązków związanych z opieką nad nim.
9. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji skreślającej z rejestru zabytków przedmiotowy budynek.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że obiekty zabudowań folwarcznych w [...] są ruiną i nie zachowują wartości naukowej, historycznej lub artystycznej. Aktualny stan zachowania i zaistniałe zniszczenia substancji doprowadziły do całkowitej utraty wartości zabytkowych. Budynki stwarzają również ryzyko spowodowania katastrofy budowlanej. Opinia NID wskazuje, że przedmiotowy obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym trwałą utratę jego wartości zabytkowej i zachodzą okoliczności umożliwiające skreślenie z rejestru zabytków.
Skarżąca podniosła, że powyższa opinia podlega ocenia zgodnie z przepisami art. 77 i art. 80 k.p.a. i błędnym jest stanowisko organu, że nie jest on związany wnioskami zawartymi w opiniach lub ekspertyzach znajdujących się w aktach sprawy. Powyższa opinia ma bowiem walor dokumentu urzędowego, będąc wydaną przez powołany do tego podmiot w zakresie spraw poruczonych przez organ państwowy. Jak wskazała skarżąca, NID jest instytucją kultury, powołaną przez Ministra, a jej zadaniem jest m. in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej.
Skarżąca przytoczyła art. 76 k.p.a. i stwierdziła, że skoro Minister dopuścił dowód z powyższej opinii na okoliczność zasadności wniosku o skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowej obory, to jest nią związany, chyba, że przeprowadzi dowód do niej przeciwny. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby taki przeciwny dowód został przeprowadzony. W ocenie skarżącej do obalenia domniemań płynących z dokumentu urzędowego nie wystarczą same rozważania organu, kończące się konkluzją przeciwną do tej wyrażonej w opinii. Skarżąca przytoczyła wyroki sądó administracyjnych, które miały potwierdzać zasadność powyższego stanowiska.
10. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny (kontroli) decyzji organów odmawiających skreślenia z rejestru zabytków budynku gospodarczego (obory), położonego na terenie nieruchomości nr ewid. [...], wchodzącego w skład zespołu zabudowy folwarcznej przy ul. W. w [...], wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] maja 1971 r. pod numerem [...]– pomimo opinii NID wskazującej na zasadność skreślenia obory z rejestru zabytków.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z. zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.o.z., powyższy przepis stosuje się również do skreślenia z rejestru części zabytku. Skreślenie danego obiektu z rejestru zabytków następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po dokonaniu przez niego oceny czy zachodzą ustawowe przesłanki do takiego działania sformułowane w art. 13 ust. 1 u.o z. (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 468/17). Przypomnieć należy, że aby dany obiekt mógł być skreślony z rejestru zabytków muszą wystąpić jednocześnie dwie przesłanki: zniszczenie zabytku i utrata wartości historycznych, artystycznych lub naukowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1042/19). Zatem ustawodawca dopuszcza sytuację, w której zabytek przestaje być zabytkiem, o ile stan zniszczenia doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech tego zabytku, decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1841/17).
2. Ze stanu faktycznego i prawnego wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy:
- decyzją z [...] maja 1971 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Z. wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...] (ob. [...]), zespół zabudowań folwarcznych przy ul. W. w [...];
- pismem z [...] stycznia 2020 r. Gmina [...] wystąpiła z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków obory, położonej na działce nr ewid. [...] w obrębie zespołu zabudowy folwarcznej przy ul. W. w [...];
- we wniosku wskazano, między innymi na to, że budynek ten koliduje z zamierzeniami budowlanymi i "(...) jest praktycznie w 100% zniszczony"; tym samym nie stanowi żadnej wartości zabytkowej;
- organ prowadzący postępowanie pismem z [...]lutego 2020 r. zwrócił się do NID z prośbą o wydanie opinii w sprawie zasadności wniosku o skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowego budynku;
- na podstawie przeprowadzonych w dniu [...]kwietnia 2020 r. oględzin Oddział Terenowy w Z. NID ustalił, że stan zachowania obory jest zły;
- w końcowej opinii Oddziału Terenowego w Z. NID z [...] czerwca 2020 r. omówiono historię zamku piastowskiego w [...] oraz pobliskiego folwarku we wsi W. i jednoznacznie stwierdzono, że "budynek obory (...) uległ zniszczeniu w stopniu powodującym trwała utratę jego wartości zabytkowej i zachodzą okoliczności umożliwiające skreślenie z rejestru zabytków";
- w toku postępowania wpłynęło do Ministerstwa pismo Gminy [...] z [...]października 2020 r. z wyjaśnieniami, że wniosek Gminy z [...]stycznia 2020 r. dotyczący budynku obory, odnosi się do tego samego obiektu, co wniosek Gminy z [...] listopada 2019 r., w którym wskazano do skreślenia z rejestru zabytków budynki obory;
- do akt sprawy został włączony dotychczas nieuwzględniony dowód wniesiony przez Gminę [...] wnioskiem z [...] listopada 2019 r. w postaci "Opinii technicznej. Opracowania dla budynku gospodarczego 1, 2 Obora wchodzącego w skład zespołu folwarcznego Zamek przy ul. W. [...],[...] [...]", wykonanej w maju 2019 r. przez mgr. inż. M. K.; we wnioskach opinii wskazano, że: "(...) stan techniczny poszczególnych elementów przedmiotowego budynku należy określić jako zły lub awaryjny (...); "nie opłaca się przeprowadzenie remontu budynku ponieważ koszty remontu przewyższają koszt wykonania nowego obiektu. Analiza ekonomiczna nakłania do podjęcia decyzji o wyburzenia obiektu. Racjonalnym rozwiązaniem jest wykonanie nowego obiektu z zachowaniem odpowiednich standardów i przede wszystkim zastosowanie nowych materiałów i rozwiązań"; (...) przyczyną degradacji obiektu był brak prac remontowych, nieprawidłowo prowadzona eksploatacja, a następnie wyłączenie budynku z użytkowania na wiele lat; (...) obecnie budynek ten zagrożony jest wystąpieniem katastrofy budowlanej. Największe zagrożenie wykazuje główna konstrukcja stropu nad przyziemiem, ściana szczytowa, a także pozostałości więźby dachowej. Degradacja struktury budynku postępuje, zatem nie nadaje się on do przeprowadzenia podstawowego remontu. Rekomendowana jest rozbiórka ww. obiektu jako działanie najbardziej racjonalne, lecz w przypadku zwłoki w przeprowadzeniu prac rozbiórkowych zaleca się zastosowanie sposobu zabezpieczenia budynku i jego niektórych elementów opisanych w opracowaniu, choć działania zabezpieczające nie przyczynią się do zahamowania procesów niszczących obiekt:’
- organ II instancji w decyzji z [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję o odmowie skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowej obory; wskazując między innymi na to, że:
a) organ rozpatrujący sprawę skreślenia z rejestru zabytków nie jest związany wnioskami zawartymi w opiniach lub ekspertyzach znajdujących w aktach sprawy, lecz swobodnie dokonuje oceny całego materiału dowodowego;
b) w stosunku do budynku obory z zespołu folwarcznego nie zachodzą przesłanki, uzasadniające skreślenie jej z rejestru zabytków, ponieważ pomimo znacznego stopnia zniszczenia, obiekt ten nie utraci wartości, dla których został wpisany do tego rejestru;
c) nie pojawiły się żadne nowe ustalenia naukowe, które poddałyby w wątpliwość wartość historyczną, kulturową, czy artystyczną przedmiotowego obiektu, dla których został on objęty ochroną prawną; wartości te, pomimo rzeczywiście złego stanu technicznego, zostały zachowane do chwili obecnej;
d) zaniedbania ze strony właściciela, prowadzące do zniszczenia zabytku, nie uzasadniają samoistnie jego skreślenia z rejestru zabytków;
- skargę na tą decyzję do WSA w Warszawie złożył Burmistrz [...].
3. Na wstępie należy wyjaśnić, że organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i w oparciu o zebrane i wszechstronnie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia, czy okoliczność istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Organ, orzekający w sprawie o wykreślenie zabytku ujętego w rejestrze ma więc obowiązek ustalenia, czy w okresie pomiędzy wpisaniem obiektu do rejestru zabytku, a wnioskiem o jego wykreślenie nastąpiły takie zdarzenia, które wpłynęły na wartość zabytkową przedmiotowego obiektu. Jednym ze sposobów dokonania powyższego sposobu ustalenia jest wystąpienie do NID o sporządzenie w tym zakresie opinii. Jest to środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., zmierzający do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), podlegający ocenie organu (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Jest też dowodem z tzw. dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a.
Opinia NID nie ma charakteru dowodu z opinii biegłego, jest natomiast opinią naukową stanowiącą dowód, którego dopuszczalność przeprowadzenia reguluje art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia instytutu naukowego odpowiada dowodowi z opinii biegłego w tym znaczeniu, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie "wiadomości specjalnych" (art. 84 § 1 k.p.a.), przy czym opracowana jest zespołowo i wyraża stanowisko nie konkretnej osoby traktowanej jako biegły, lecz instytutu, w imieniu którego działają osoby do tego upoważnione (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2594/17).
W sprawie zawisłej przed tut. Sądem Minister, działając jako organ I instancji, zebrał dowody na okoliczność przesłanek wynikających z art. 13 ust. 1 u.o.z. w sposób wystarczający do subsumcji prawnej. Tym niemniej, w sposób całkowicie dowolny (a więc z naruszeniem art. 80 k.p.a.) i sprzeczny z tymi dowodami uznał, że ustalony na podstawie tychże dowodów stan faktyczny nie uzasadnia wniosku o braku przesłanek pozytywnych z art. 13 ust. 1 u.o.z.
Okoliczność, czy zabytek utracił zabytkowy charakter, stanowiący przyczynę wpisania go do rejestru zabytków, na skutek zniszczenia, jest niewątpliwie okolicznością istotną dla niniejszej sprawy. Oczywiście, należy przyjąć założenie, że Minister, jako naczelny organ administracji publicznej zarządzający tym działem administracji publicznej, posiada niezbędną wiedzę specjalistyczną, pozwalająca temu organowi na samodzielne i własne ustalanie istnienia lub braku wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zabytku, albo tego, że wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych.
Tym niemniej, błędne jest przekonanie organu, że nie jest związany zawartą w aktach sprawy treścią opinii NID. Jeżeli bowiem organ dopuszcza dowód z opinii Instytutu na powyższe okoliczności, to należy zauważyć, że treść takiego dokumentu urzędowego może być wprawdzie następnie zakwestionowana, ale tylko w drodze przeprowadzenia dowodu na okoliczność przeciwną, niż wynika z takiego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy wywody Ministra są zupełnie odmienne (a nawet sprzeczne) od wniosku końcowego NID przedstawianego w opinii (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1806/18).
W niniejszej sprawie Minister takiego przeciwdowodu nie przeprowadził zastępując dowód przeciwny własnymi rozważaniami. Wskazał między innymi na to, że obora stanowi : "(...) obiekt kluczowy dla zachowania spójnej kompozycji i układu przestrzennego dawnego folwarku zamkowego. Powyższych okoliczności nie uwzględniono w treści opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w Z. z [...].06.2020 r. przy ocenie wartości zabytkowych omawianego budynku, ograniczając się do ustaleń dotyczących wyłącznie samej struktury budowlanej obiektu jako nośnika tych wartości".
W przedmiotowej sprawie Minister zwrócił się do NID z prośbą o wydanie specjalistycznej opinii w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków omawianego budynku. NID sporządził wnioskowaną przez Ministra opinię z [...] czerwca 2020 r. (w aktach sprawy). W opinii tej, po dokonanym szczegółowym opisie zabytku, znajdują się kategoryczne stwierdzenia, że "(...) budynek obory w zespole zabudowań folwarcznych w [...] uległ zniszczeniu w stopniu powodującym trwałą utratę jego wartości zabytkowej i zachodzą okoliczności umożlwiające skreślenie z rejestru zabytków". Opinia NID sporządzona została na podstawie oględzin przedmiotowych nieruchomości, dokonanej [...]kwietnia 2020 r.
W zakresie charakteru i znaczenia powyższej opinii, jako dowodu w sprawie dotyczącej ewentualnego skreślenia obiektu z rejestru zabytków, Sąd wyjaśnia, że NID jest państwową instytucja kultury, działająca na podstawie u.o.z. i ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm.; por. § 1 statutu Instytutu z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa, Dz.Urz.MKiDN. z 2020 r. poz. [...]). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt. 3 tego statutu, zadaniem Instytutu jest m. in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej. Instytut realizuje swoje zadania współpracując ze służbami konserwatorskimi oraz innymi jednostkami organizacyjnymi wyspecjalizowanymi w ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym ze szkołami wyższymi, instytucjami naukowymi, instytucjami kultury, muzeami, kościołami i związkami wyznaniowymi, a także administracją rządową i samorządową oraz organizacjami pozarządowymi (§ 5 ust. 2 statutu).
W ocenie Sądu, skoro wnioski NID ujęte w opinii jak również wnioski wynikające z "Opinii technicznej. Opracowania dla budynku gospodarczego 1, 2 Obora wchodzącego w skład zespołu folwarcznego Zamek przy ul. W. [...] [...]", wykonanej w maju 2019 r. przez mgr. inż. M. K. były jednoznaczne i przesadzające o tym, że zabytek (obora) utracił swój charakter i został w takim stanie zniszczony, aby nie przedstawiał wartości dla której został wpisany do rejestru zabytków, to Minister orzekając w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w sposób sprzeczny ze stanem i faktycznym i prawnym, wynikającym z opinii NID orzekł nie ramach swobodnego, ale dowolnego orzekania. Przekroczył tym samym granice uznaniowości orzeczniczej, które to granice wyznaczone są zawsze koniecznością wystąpienia pozytywnych przesłanek z art. 13 ust. 1 u.o.z., niezbędnych dla wykreślenia zabytku z rejestru.
Sąd wyjaśnia ponadto, że – jak wskazuje się w orzecznictwie - zniszczenie zabytku "polega na takim uszkodzeniu, przy którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe" (por. wyrok SN z 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III KRN 98/93). Zniszczenie zabytku to jego unicestwienie - może się przejawiać całkowitym unicestwieniem rzeczy lub wartości (historycznej, artystycznej lub naukowej), która powodowała że obiekt był uznany za zabytek (zob. M. Kulik, Przestępstwo i wykroczenie uszkodzenia rzeczy, Lublin 2005, s. 63–66). Zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru (tak. np. B. Gadecki, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 108–120. Przepisy karne. Komentarz, Warszawa 2014). Jeżeli zatem Minister wbrew jednoznacznej opinii NID wskazał, że przedmiotowa obora nie uległa całkowitemu zniszczeniu – powinien to wykazać i przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe (dodatkowe opinie, oględziny obiektu, odpowiednia argumentacja w uzasadnieniu decyzji) a nie stwierdzić jedynie, że "(...) głęboka degradacja struktury budynku gospodarczego (obory) nie wyklucza możliwości zachowania tego obiektu w układzie przestrzennym zespołu zabudowy folwarcznej w [...]".
4. Należy zwrócić też uwagę, że przywoływania opinia NID powinna być uznana za ustalenie naukowe, potwierdzające lub zaprzeczające wartość zabytku, będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru (art. 13 ust. 1 in fine u.o.z.).
Jak słusznie stwierdził w jednym z wyroków NSA "(...) wykładnia art. 13 pkt 1 u.o.z. dokonywana jest przez pryzmat celów, którym obowiązywanie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami służy, tj. trwałego zachowania wartości zabytków i zapobieganie wszelkim zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, nakazuje uznać, że utrata dotychczasowej wartości przez zabytek, by mogła skutkować jego skreśleniem z rejestru, musi być całkowita. Oznacza to, że ocena ta nie może podlegać stopniowaniu prowadzącemu m.in. do uznania, że zabytek powinien podlegać skreśleniu, albowiem utracił większą część swojej znaczenia i aktualnie wartość ta ma charakter szczątkowy. Tym samym w świetle ustaleń odnoszących się do stanu obiektu zabytkowego, podstawą skreślenia zabytku z rejestru może być wyłącznie ustalenie pozwalające stwierdzić, że określone zdarzenie lub proces doprowadziły do tego, iż można mówić o całkowitym, stałym, a przez to definitywnym pozbawieniu określonego zabytku nieruchomego, w tym dzieła architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy), jakiejkolwiek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej uzasadniającej przekonanie, że jego ochrona leży w interesie społecznym. Przy wykładni art. 13 pkt 1 u.o.z. uwzględnić jednocześnie trzeba, że w myśl art. 6 ust. 1 u.o.z., ochronie i opiece podlega zabytek bez względu na stan jego zachowania. Znaczenie normatywne powyższego zastrzeżenia należy rozumieć w ten sposób, że stan zniszczenia zabytku nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla utrzymywania jego ochrony, jeżeli poziom degradacji technicznej zabytku nie doprowadził do zaistnienia wyżej zauważonego skutku, tj. całkowitego pozbawienia obiektu wartości zabytkowej" (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 896/16).
Zatem jeżeli Minister nie oparł się wydając decyzję na opinii NID - to jej zakwestionowanie powinno zmierzać do wykazania, że sporny obiekt nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym całkowitą utratę jego wartości zabytkowej, która stała w przeszłości za jego wpisaniem do rejestru. Tego Minister w sprawie niniejszej nie wykazał w żaden inny sposób, jak tylko przedstawiając własne, odmienne od opinii NID stanowisko. Tym samym uznać należy, że w sprawie niniejszej Minister dokonał nie tylko błędnej wykładni art. 13 ust. 1 u.o.z., ale również niewyczerpująco i dowolnie, a nie swobodnie ocenił dowody w postaci opinii NID co w efekcie doprowadziło do wydania błędnej decyzji i niemożności sporządzenia uzasadnienia zgodnego z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.
5. Zdaniem Sądu, decyzja Ministra jest co najmniej przedwczesna, albowiem argumentacja organu przywołana w jej uzasadnieniu nie wskazuje na to, aby organ orzekając w ten sposób wyjaśnił i uwzględnił wszystkie mające znaczenie prawne w sprawie okoliczności. Dlatego też za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.o.z. W związku z tym Minister, ponownie rozpoznając sprawę, związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) orzeknie merytorycznie, należycie dokonując wykładni art. 13 ust. 1 u.o.z. w zakresie przesłanek ewentualnego skreślenia obiektu z rejestru zabytków i dokonując w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. należytego uzasadnienia zarówno prawnego, jak i faktycznego decyzji. W zakresie zebranych zaś dowodów organ dokona ich oceny zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a wynik tej oceny należycie (art. 107 § 3 k.p.a.) przedstawi w uzasadnieniu decyzji.
6. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.