VII SA/Wa 336/24

VII SA/Wa 336/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący/
Katarzyna Tomiło-Nawrocka /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art.3  § 2 pkt 8 i 9 , art.149 i 149 a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 grudnia 2023 r. znak:DOZ-OAiK.650.743.2022.BKW w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.743.2022.BKW, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2022 poz. 840) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. sp. z o.o., z siedzibą w N., utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 lipca 2022 r., znak WZW.5142.5.2022.MIM, wydaną w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N. w W., na działce nr ew. [...] z obrębu [...].
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.
Sprawa pozwolenia D. sp. z o.o. (dalej: "inwestor" lub "skarżący") na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N. w W., na działce nr ew. [...] z obrębu [...], zgodnie z projektem budowlanym, wykonanym w jednostce projektowej A. sp. z o.o., ul. G., [...] W., w czerwcu 2015 r., była już wcześniej rozpatrywana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 13 czerwca 2018 r., znak DOZ-OAiK.650.330.2018.BKW, utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "Mazowiecki Konserwator Zabytków" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 14 lutego 2018 r., Nr [...] Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po rozpatrzeniu ww. skargi, wyrokiem z dnia 22 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/18 uchylił obie decyzje wydane w sprawie.
Sąd stwierdził, że ocena ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest niepełna, w szczególności z uwagi na niewystarczające odniesienie się do zarzutów odwołania oraz zestawienia interesu indywidualnego strony z interesem społecznym. Wskazując, że organ ma obowiązek wykazać, że interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli, jednocześnie zaznaczył, iż w pełni podziela argumentację organów konserwatorskich dotyczącą wyjątkowej wartości historycznej i kulturowej Reduty O. oraz miejsca walki stoczonej 6 września 1831 r. dla Polaków. Niemniej zdaniem Sądu, zarówno organ pierwszej instancji jak i Minister, przedstawiając historycznie i artystycznie słuszne, obszerne wywody, w znacznej części pomija stanowisko prezentowane przez stronę w toku postępowania w obu instancjach. Organ pierwszej instancji w sposób lakoniczny odniósł się do wniosku, nie wykazał racjonalnych, spójnych i wyczerpujących przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego. W szczególności nie wyjaśnił, dlaczego faktyczne otoczenie dawnej Reduty O. ma obecnie pozostać niezabudowane, mimo że taka zabudowa w poprzednim stuleciu występowała na tej nieruchomości, a władze państwowe i samorządowe nie wykazały do tej pory jakiejkolwiek inicjatywy w upamiętnieniu miejsca bitwy z 1831 r. Nie wyważył także, zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, dwóch interesów: społecznego i indywidualnego. Tym samym brak "przekonującego uzasadnienia czy odmowa udzielenia pozwolenia konserwatorskiego nie jest nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności (użytkowania wieczystego) inwestora. Organ odwoławczy natomiast nie rozważył i pominął ustosunkowanie się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, nie wypowiedział się, czy ingerując w prawo własności właściwie zbalansowano z jednej strony potrzeby ogółu związane z ochroną dziedzictwa kulturowego, a z drugiej prawo inwestora do korzystania z własności. Stąd wyciągnięte przez ten organ wnioski merytoryczne w ramach swoich kompetencji uznać należy za przedwczesne. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania powoduje naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie organu administracji winno być przekonująco i jasno uzasadnione, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane. Ponadto, zgodnie z uzasadnieniem wyroku, organy nie zbadały wystarczająco, czy ingerencja w prawo użytkowania wieczystego skarżącej jest uzasadniona interesem społecznym. W tym zakresie organy dostatecznie nie rozważyły wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę, uzasadniających jej słuszny interes w uwzględnieniu przedmiotowego wniosku. Do tych okoliczności należy: zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w 2008 r., a więc przed wpisaniem do rejestru zabytków 1 września 2016 r. miejsca upamiętniającego wydarzenie historyczne, obejmującego m.in. przedmiotową działkę nr [...]; nabycie prawa do działki inwestycyjnej przed jej wpisaniem do rejestru zabytków, nie przypuszczając, że może ona zostać objęta tego rodzaju ochroną konserwatorską; przeprowadzenie ratowniczych badań archeologicznych na działce nr [...] ; zgodnie z § 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z planowaną inwestycją budowlaną; wyeksplorowanie działki z pozostałości archeologicznych - wydobycie i zabezpieczenie z odnalezionych reliktów, tzw. wilczych dołów, wszystkich szczątków żołnierzy oraz przedmiotów znalezione podczas wykopalisk; zlecenie sporządzenia projektu budowlanego (czerwiec 2015 r.), a więc poniesienia znacznych kosztów na realizację zamierzenia inwestycyjnego, zgodnego z przedmiotem jego działalności gospodarczej, nie przypuszczając, że nastąpi wpisanie do rejestru zabytków miejsca upamiętniającego wydarzenie historyczne, obejmującego m.in. przedmiotową działkę nr [...]; usytuowanie dzieła fortyfikacyjnego nr [...] poza terenem przedmiotowej inwestycji.
Wobec uprawomocnienia się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca w piśmie z dnia 11 września 2020 r., przedstawiła swoje stanowisko, a do pisma z dnia 5 października 2020 r. dołączyła wizualizację projektu muralu, upamiętniającego na jednej ze ścian projektowanego budynku, autorstwa P. L. i A. G.
W toku ponownie prowadzonego postępowania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, do materiału dowodowego została także włączona opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Narodowego (dalej: "NID") z dnia 2 grudnia 2020 r., znak DSK.5111.61.2020.JW, w sprawie planowanej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N. w W., o której sporządzenie zwrócił się organ pierwszej instancji. Zdaniem NID, fragment pola bitwy nie powinien podlegać zabudowie, tylko stać się miejscem godnego upamiętnienia boju o Redutę O. oraz całego powstania listopadowego (np. poprzez realizację muzeum powstania listopadowego lub pomnika tego czynu zbrojnego). Jest miejscem wymagającym wyjątkowego potraktowania i otoczenia szczególną troską. Ponadto pozostał niemal ostatnim wartościowym miejscem obok Reduty W. związanym z działaniami zbrojnymi w czasie powstania listopadowego. Silnie przekształcony przez rozbudowującą się od ostatnich 70. Lat W. pozostały teren poła bitwy, nie został objęty ochroną z uwagi na brak wartości kwalifikujących do wpisu. Działka [...] stanowi niewielki, ale istotny fragment pola bitwy stoczonej w obronie stolicy w dniu 6 września 1831 r., co potwierdziły badania historyczne i archeologiczne. Na jej terenie zlokalizowane były, aktualnie wyeksplorowane, integralne elementy reduty nr [...] - wilcze doły. Niezależnie od ich okoliczności, że po przeprowadzeniu badań archeologicznych na tym terenie nie znajdują się już żadne ślady po działaniach wojennych, to obszar ten wciąż pozostaje fragmentem poła bitwy, który jest wymieniony jako przedmiot wpisu do rejestru zabytków.
Skarżąca, w odpowiedzi na opinię NID, pismem z dnia 26 lipca 2021 r. złożyła opinię konserwatorską przygotowaną przez prof. dr hab. inż. arch. D. K.-K. W jej ocenie, obszar dedykowany wyłącznie przekazowi historycznemu i pamięci Reduty O., w proponowanej w tej opinii formie "parku kulturowego Reduta O.", jako ogólnodostępnej przestrzeni zieleni urządzonej w "obszarze pamięci" "nie powinien obejmować działek historycznej parcelacji, przy Al. B., a zwłaszcza przy ulicy N. (przebadane i wyeksplorowane archeologicznie), które w obu planach miejscowych, zarówno obowiązującym z 2008 r., jak i projekcie planu z 2014 r. przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną z usługami w parterze". Zabudowa ich stanowi bowiem "naturalny proces odbudowy historycznych struktur urbanistycznych". Inwestycja na działce [...] wiąże się z procesami odbudowy historycznej struktury przestrzennej W. po zniszczeniach wojennych i losami powojennymi. Odpowiada także wymaganiom określonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. dla jednostki U.30 w zakresie uzupełniania przestrzeni publicznych obiektami mieszkaniowymi i usługowymi kształtującymi pierzeje uliczne, m.in. usług z zakresu kultury.
Mazowiecki Konserwator Zabytków, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., znak: WZW.5142.5.2022.MIM, nie pozwolił inwestorowi na realizację wnioskowanych robót budowlanych.
Skarżąca, nie zgadzając się z tą decyzją, wniosła odwołanie.
Następnie, opisaną na wstępie decyzją, Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W jej uzasadnieniu podkreślił, że decyzje o wpisie do rejestru zabytków stały się prawomocne na podstawie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 191/17, po oddaleniu skarg kasacyjnych m.in. D. sp. z o.o. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 590/19. Z treści wyroków wynika, że przedmiotem wpisu jest miejsce upamiętniające wydarzenie historyczne, nie zaś obiekty, czy przedmioty materialne, jakie się w tym miejscu znajdują. Z tego powodu nie uwzględnił wniosków dowodowych zmierzających do wykazania braku takich przedmiotów na nieruchomościach, jakie to miejsce tworzą. Stwierdził także, iż "teren zamknięty w trójkącie, jaki tworzą Al. J. oraz ulica N. i aleja B., stanowi ostatni fragment pola tej bitwy, który nie został dotąd zagospodarowany. Zachowanie tego fragmentu wymaga objęcia go w całości ochroną konserwatorską i z tego względu wyłączanie z niego poszczególnych, wciąż niezabudowanych przecież, działek byłoby nieuzasadnione. Zmniejszając jeszcze bardziej przestrzeń, jako przetrwała mimo wielu spraw, w tym wynikłych działań zaborcy rosyjskiego próbującego usunąć materialne elementy polskiego dziedzictwa narodowego, i może służyć upamiętnieniu wydarzeń 1831 r. oraz dalszym badaniom.
Minister podniósł, że omawiany teren jest objęty ochroną konserwatorską jednocześnie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S., przyjętego uchwałą nr XLVI/1445/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. Znajduje się na terenie jednostki [...] przedmiotowa działka nr [...] położona jest w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z treścią § 9 ust. 3 ww. planu dla działek znajdujących się w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej obowiązuje wymóg prowadzenia ratowniczych badań archeologicznych przy inwestycjach budowlanych.
Ponadto Rada Dzielnicy O. w dniu 31 marca 2015 r. wyraziła swoje stanowisko w sprawie potrzeby dokonania zmian ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. zmierzających do wyłączenia obszaru Reduty O. spod działań inwestycyjnych, a Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą Nr XXX/736/20i6, z dnia 16 czerwca 2016 r. zmieniła uchwałę XXIII/464/2011 z dnia 22 września 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu al. B., poprzez podział przedmiotowego terenu i wydzielenie terenu tzw. R. do opracowania osobnym planem. Procedura zmiany planu obejmującego ten teren nie zakończyła się uchwałą nr XXXIX/1013/2017 Rada Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie al. B. - część I, ujęta w jego granicach część wyznaczonego w planie z 2008 r. obszaru [...] ("Rejon R. nr [...]") zmieniona została na obszar [...] - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Konserwatora nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. Realizacja wnioskowanych robót budowlanych zgodnie z zakresem i sposobem określonym w załączonej do wniosku dokumentacji projektowej stanowiłaby niedopuszczalne działanie wobec części składowej zabytku, tj. "miejsca walki stoczonej 6 września 1831 r. w czasie powstania listopadowego (29 listopada 1830 - październik 1831) wraz z reliktami umocnienia polowego - dzieła fortyfikacyjnego nr [...]".
Minister stwierdził, że proponowaną kubaturę obiektu trafnie organ pierwszej instancji uznał za równoważną kwestię z wprowadzeniem na tym terenie zabudowy. Podniósł, że jest ona nieumocowana historycznie i wprowadzałaby dominantę urbanistycznie sprzeczną z aktualną zabudową ulicy Na B., zakłócającą właściwe relacje przestrzenne historycznego terenu. Gabaryty obiektu (ok. 26 m długości i ok. 25 m) wysokości nie odpowiadają aktualnie homogenicznie spójnej zabudowie (a raczej jej brakiem) w trójkącie ulicy N., alei B. i J.
Ponadto zwrócił uwagę, że zgodnie z argumentacją Mazowieckiego Konserwatora Zabytków, po rozpatrzeniu wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy zdaniem organu pierwszej instancji aspekt społeczny, a przede wszystkim znaczenie dla kształtowania nastrojów patriotycznych społeczeństwa, ma priorytet przed doraźnym zyskiem inwestora. Jednocześnie organ odwoławczy uznał to stwierdzenie za lakoniczne, niemniej stanowi odniesienie do występujących w sprawie dwóch interesów: społecznego i indywidualnego. Uzupełniając to stanowisko organu pierwszej instancji, Minister za zasadne skonfrontowanie daty pojawienia się informacji o prawdziwej lokalizacji Reduty i nabycia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przez D. sp. z o.o. Wyjaśnił, że w 2005 - 2006 r. (oraz w 2013 r.) do urzędu miasta trafiło pismo Oddziału W. Towarzystwa Przyjaciół Fortyfikacji dotyczące potrzeby wpisania Reduty do rejestru zabytków, a zgodnie z uchwałą nr 102/XX/08 z dnia 4 lutego 2008 r. Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy podjęła się tego zadania. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wynika natomiast, że akt jej sprzedaży (prawo użytkowania wieczystego) został zawarty przez osoby fizyczne z Inwestorem 28.02.2014 r. Po tej dacie nastąpiło wprawdzie formalne wszczęcie postępowania postanowieniem nr 571/2014 z dnia 14 listopada 2014 r., niemniej w 2010 r. rozpoczęto na działkach ewid. nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką ewid. nr [...] badania archeologiczne mające na celu udokumentowanie lokalizacji tej fortyfikacji. Prace archeologiczne prowadzono na nich wiatach 2011-2013 r., tj. przed zakupem działki przez inwestora. okoliczności poddają w wątpliwość, że nabywając prawa do działki przed jej wpisaniem do rejestru zabytków, Inwestor faktycznie nie mógł przypuszczać, że może ona zostać objęta ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. W ocenie organu odwoławczego miał możliwość dowiedzieć się o związanym z zakupem ryzyku, dlatego nie można przyjąć, że ponosi ujemne skutki (prawne, ekonomiczne) z uwagi na brak wcześniejszego rozpoznania lokalizacji Reduty O. Dodatkowo Minister podniósł, że dokumentacja projektowa opracowana w czerwcu 2015 r. i załączona do wniosku o pozwolenie konserwatorskie na roboty budowlane, a wcześniej również o pozwolenie budowlane, została sporządzona już po wszczęciu postępowania w sprawie wpisu z dnia 14 listopada 2014 r. Przeczy to argumentacji inwestora o poniesieniu znacznych kosztów na realizację zamierzenia inwestycyjnego, zgodnego z przedmiotem działalności gospodarczej Inwestora, nie przypuszczając, że nastąpi wpisanie do rejestru zabytków miejsca upamiętniającego wydarzenie historyczne, obejmującego m.in. przedmiotową działkę nr [...].
Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał w wystarczającym stopniu przyczyny odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego.
Skarżąca, nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego z dnia 8 grudnia 2023 r., pismem z dnia 12 stycznia 2024 r. wywiodła do tut. Sądu skargę.
I. Zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie następujących przepisów prawa, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
1. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:
1) art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia, poprzez niezrealizowanie żadnej z wytycznych wyroku WSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/18, tj. zaniechanie rozważenia czy ingerencja w prawo użytkowania wieczystego Spółki jest uzasadniona interesem społecznym; zaniechanie rozważenia, czy jest możliwe zróżnicowanie obszaru wpisanego do rejestru zabytków, ze względu na faktyczne usytuowanie fortyfikacji poza Nieruchomością Spółki; nieuwzględnienie zasady proporcjonalności pomiędzy uzasadnionym interesem indywidualnym Spółki, wynikającym z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego, a interesem społecznym;
2) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na:
a) nierozpatrzeniu przez organ odwoławczy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza wybiórczej analizie Opinii Konserwatorskiej prof. dr hab. inż. arch. D. K. – K. (dalej; "Opinia Konserwatorska"), w zakresie możliwości zagospodarowania "obszaru pamięci Reduta O.", co skutkowało ustaleniem, że wprowadzenie na teren działki nr [...] nowej zabudowy o funkcji mieszkalnej jest wykluczone, z uwagi na fakt, że: "cały teren, którego dotyczy wpis do rejestru zabytków "stanowi ostatni fragment pola tej bitwy, który nie został dotąd zagospodarowany, a jego zachowanie wymaga objęcia go w całości ochroną konserwatorską, bez wyłączania z niego poszczególnych niezabudowanych działek", podczas gdy z Opinii Konserwatorskiej wynika jednoznacznie, że "inwestor słusznie zatem oczekuje od urzędu konserwatorskiego udzielenia pozwolenia na zagospodarowanie działki przy ul. N. "Inwestycje powinny być dopuszczone na działkach już przebadanych i wyeksplorowanych do calca, jak np. działce ewidencyjnej [...] przy ul. N.", bowiem badania archeologiczne na działce nr [...] nie ujawniły śladów samej Reduty, a ponadto z uwagi na przebadanie i całkowite wyeksplorowanie działki nr [...], zasadne są oczekiwania Spółki wydania wnioskowanego pozwolenia;
b) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ odwoławczy się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w przeważającej części Opinii Konserwatorskiej prof. dr hab. inż. arch. D. K.-K., a co jest obowiązkiem organu wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy z opinii tej wynika, że sposób zagospodarowania "obszaru pamięci Reduta O." "należy pogodzić z prawem właścicieli działek do korzystania z własności i możliwości finansowania prac archeologicznych wyprzedzających planowane inwestycje.", "Inwestycje powinny być dopuszczone na działkach już przebadanych i wyeksplorowanych do calca, jak np. działce ewidencyjnej [...] przy ul. N.", z Opinii Konserwatorskiej jednoznacznie wynika, że w ocenie jej autorki oczekiwanie przez Spółkę udzielenia pozwolenia konserwatorskiego jest w pełni uzasadnione;
c) przeprowadzeniu przez organ odwoławczy wybiórczej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, pominięciu kluczowych w sprawie kwestii, że nieruchomość została wyeksplorowana, nie kryje żadnych artefaktów czy ciał poległych, a wciąż obowiązujący miejscowy plan z 2008 r. przewiduje jej zabudowę mieszkaniową, nie rozważeniu proponowanych przez biegłą sposobów upamiętnienia Bitwy, które dopuszczają możliwość zabudowy nieruchomości i stanowią kompromisowe rozwiązanie, godzące potrzeby upamiętnienia Bitwy z poszanowaniem prawa własności;
d) rozpatrzeniu dowodów w sposób subiektywny i dowolny, sprzeczny z zasadami logiki tj. wykraczający poza granice uznania administracyjnego wyznaczone w tej sprawie przepisami prawa materialnego;
e) ustaleniu, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wpisem do rejestru zabytków "Miejsca walki stoczonej 6 września 1831 r. w czasie Powstania Listopadowego (...) wraz z reliktami umocnienia obronnego – dzieła fortyfikacyjnego nr [...] " są nieaktualne, co skutkowało brakiem pogłębionej analizy zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla Nieruchomości, chociaż Konserwator uzgadniając MPZP z 2008 r., wiedział, że na terenie Nieruchomości rozegrała się Bitwa, dlatego wprowadził do treści MPZP z 2008 r. przepis § 9 ust. 3 obligujący do przeprowadzenia wyprzedzających badań archeologicznych, po 2008 r., ani w wyniku wpisu do rejestru Zabytku Konserwator nie powziął żadnych nowych informacji odnośnie Nieruchomości i zakresu ochrony Zabytku jako pola Bitwy, których by nie miał w 2008 r.;
3) art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na:
a) niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy w sposób precyzyjny i wyczerpujący motywów zaskarżonej decyzji, zwłaszcza niewskazaniu przez organ przesłanek odmowy udzielenia pozwolenia, podczas gdy organy administracji publicznej na podstawie tych przepisów są zobowiązane w decyzji, zwłaszcza decyzji uznaniowej, wskazać przesłanki i motywy, którymi się kierowały przy orzekaniu.
b) braku odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, skutkującego tym, że skarżąca, nie może poznać przesłanek, którymi kierował się Organ odwoławczy nie pozwalając na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N. w W., a tym samym Spółka nie jest w stanie precyzyjnie i szczegółowo odnieść się do uzasadnienia Zaskarżonej Decyzji, gdyż nie wiadomo, które fakty lub dowody Organ I instancji uznał za wykazane, a którym odmówił wiarygodności i z jakich przyczyn;
4) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 162) oraz art. 28 tej ustawy, polegające na bezzasadnym pominięciu uzasadnionego interesu Spółki, co skutkowało nieobiektywnym, jednostronnym rozpatrzeniem wniosku Spółki, podczas gdy zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy, wprowadza obowiązek po stronie Organu przyjęcia stanowiska, że przedsiębiorca działa zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów;
5) art. 12 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu prawa skarżącej - przedsiębiorcy poprzez nadmierną, w stosunku do wolności działalności gospodarczej, ingerencję w sferę prawa przysługującego przedsiębiorcy-prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości;
2. Naruszeniu przepisów prawa materialnego:
1) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz.U. 2017 r., poz. 2187, ze zm., dalej: "ustawa o ochronie zabytków") w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, polegające na ograniczeniu prawa własności Spółki, bez wnikliwej analizy i uzasadnienia dokonanego przez Organ odwoławczy ustalenia, iż budowa budynku mieszkalnego jest wykluczona na Nieruchomości, podczas gdy prawo własności/użytkowania wieczystego może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Ograniczenie prawa własności może nastąpić jedynie na podstawie decyzji zgodnej z prawem, wydanej na mocy obowiązujących przepisów interpretowanych w sposób ścisły i uzasadnionej w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła rozbudowaną argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/18 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 czerwca 2018 r., znak: DOZ-OAiK.650.330.2018.BKW oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 lutego 2018 r., nr W/426/2018 niepozwalającą na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N. w W., na działce [...] z obrębu [...], zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, wykonanym w czerwcu 2015 r.
W związku z powyższym orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. wyroku, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Z powyższego wynika, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, uchylającym zaskarżony akt (decyzję), wiąże nie tylko organ, lecz także sąd, albowiem ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania tą oceną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną w warunkach określonych przepisem art. 153 p.p.s.a. oznacza więc, że nie może on ponownie orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem prawnym, lecz jest zobowiązany pogląd ten uwzględnić w pełnym zakresie. W tym, co oczywiste, w zakresie odnoszącym się do zgodności z nim ponownie zaskarżonego działania organu administracji, albowiem w równym i takim samym stopniu – jeżeli nie przede wszystkim – adresatem ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu pierwotnie wydanego prawomocnego wyroku, jest również organ.
Związanie oceną prawną traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego powodującej zdezaktualizowanie się (pierwotnie) wyrażonego poglądu prawnego – co może nastąpić również w związku z tzw. derogacją trybunalską – a ponadto, podjęcia w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., uchwały zawierającej odmienną wykładnię prawa niż wynikająca z wydanego wyroku (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08), jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu orzeczenia sądowego. Ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i – co mniej istotne – stanu faktycznego sprawy.
W tej mierze odwołać się należy do ocen prawnych oraz stanowiących ich konsekwencję wskazań co do dalszego postępowania, które zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/18.
W wyroku tym Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego faktyczne otoczenie dawnej Reduty O. ma obecnie pozostać niezabudowane, mimo że taka zabudowa w poprzednim stuleciu występowała na tej nieruchomości, a władze państwowe i samorządowe nie wykazały do tej pory jakiejkolwiek inicjatywy w upamiętnieniu miejsca bitwy z 1831 r. Nie wyważył także, zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, dwóch interesów: społecznego i indywidualnego. Tym samym brak "przekonującego uzasadnienia czy odmowa udzielenia pozwolenia konserwatorskiego nie jest nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności (użytkowania wieczystego) inwestora. Organ odwoławczy natomiast nie rozważył i pominął ustosunkowanie się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, nie wypowiedział się, czy ingerując w prawo własności właściwie zbalansowano z jednej strony potrzeby ogółu związane z ochroną dziedzictwa kulturowego, a z drugiej prawo inwestora do korzystania z własności. Stąd wyciągnięte przez ten organ wnioski merytoryczne w ramach swoich kompetencji uznać Sąd uznał za przedwczesne.
Przypomnieć należy, że związanie wyrokiem oznacza uwzględnienie wytycznych zawartych w poprzednim wyroku, a Sąd administracyjny zobowiązany jest do kontroli, czy organ prawidłowo uwzględnił wytyczne w nim zawarte.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Minister przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zastosował się do powyższych wytycznych i wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 6 marca 2019 r.
Organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczająco precyzyjny do kwestii rozważenia interesu inwestora w niniejszym postępowaniu. Przede wszystkim nie zbadał i nie rozważył, czy ingerencja w prawo użytkowania wieczystego inwestora jest uzasadniona interesem społecznym. Minister dokonał rozważenia interesu społecznego, jednakże nie wyjaśnił, czy ochrona nieruchomości przed zabudową nadmiernie nie ingeruje w prawo własności skarżącej. Należy mieć na uwadze że ochrona zabytków powinna być realizowana z poszanowaniem prawa własności.
W niniejszej sprawie, nie można bowiem pomijać indywidualnego interesu inwestora, który przeznaczając znaczne środki w celu realizacji przedsięwzięcia, ma prawo je zrealizować zgodnie ze swoimi oczekiwaniami. Ponadto ponosi on aktualnie ujemne skutki ekonomiczne wcześniejszego braku dostatecznego zbadania zabytku. Spółka poniosła także znaczne koszty związane z pracami archeologicznymi na nieruchomości związane z wyeksplorowaniem z niej z artefaktów i ciał poległych.
Za takie rozważenie interesu inwestora nie można uznać przyznania prymatu aspektom społecznym i nastrojom patriotycznym przed "doraźnym zyskiem inwestora", a także twierdzenia Ministra, który w zaskarżonej decyzji podjął próbę wykazania, że skarżąca miała świadomość toczącego się postępowania o objęcie nieruchomości ochroną konserwatorską. Przede wszystkim podkreślić należy, że skonfrontowanie dat zakupu nieruchomości z wszczęciem postępowania o wpis do rejestru zabytków, nie stanowi wyważenia indywidualnego interesu inwestora.
W tym zakresie organ odwoławczy nie odniósł się do żadnej okoliczności wskazywanej przez Sąd.
Minister nie odniósł się także wystarczająco - w rozumieniu art. 7, 77 § 1 i 11 k.p.a. - do istotnej w sprawie kwestii możliwości zróżnicowania obszaru wpisanego do rejestru zabytków ze względu na faktyczne usytuowanie fortyfikacji poza nieruchomością Spółki. Na terenie działki nr [...] nie znajdowały się pozostałości, czy też elementy dzieła nr [...] tzw. Reduty O., co potwierdziły wyniki badań archeologicznych przeprowadzonych na terenie działki. Okoliczność usytuowania dzieła fortyfikacyjnego poza terenem przedmiotowej inwestycji powinna zostać przeanalizowana w ramach proporcjonalnej ingerencji organów Państwa w prawo użytkowania wieczystego inwestora.
W ocenie Sądu, pobieżne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenie się w znacznej mierze do powtórzenia poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń oraz argumentacji zawartej w decyzjach o wpisie do rejestry zabytków, nie stanowiło wyczerpującego merytorycznego ponownego rozpoznania sprawy przez Ministra.
Zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nierozważonych, pominiętych lub nienależycie uzasadnionych.
W konsekwencji stwierdzić należy, że pomimo oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 6 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/18 sprawa nie została należycie ponownie rozpatrzona przez organ odwoławczy, niezgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym, Minister nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wnikliwa analiza sprawy, spowodowałaby inne rozstrzygnięcie.
Organ naruszył także art. 153 p.p.s.a. co wynika z powyżej poczynionych rozważań tut. Sądu i analizy treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy rozpozna ponownie wniesione odwołanie, odniesie się przy tym szczegółowo do podnoszonych w postępowaniu sądowym przez Spółkę zarzutów oraz przedstawi w tym zakresie własne wnioski i oceny, które będą uzasadniały przyjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie. Minister związany będzie przy tym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi zarówno w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/19, jak i niniejszym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.