VII SA/Wa 333/18

VII SA/Wa 333/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
art. 28, art. 156 par. 1,  2, art. 6, 7, 77,107,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 207 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosków G. W. i M. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] września 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy ww. własną decyzję.
Uzasadniając orzeczenie, GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] września 2017 r., znak: odmówił stwierdzenia, na wniosek G. W., nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...], (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]) oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
W stosunku do ww. decyzji GINB z [...] września 2017 r., znak: [...], G.W. i M. Ś. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po rozpatrzeniu powyższych wniosków oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB na wstępie uzasadnienia omówił charakter postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i przesłanki, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił też, ze organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Następnie organ dokonał wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Odnosząc się zaś do meritum sprawy, GINB podkreślił, że jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę elektrowni wiatrowej [...] na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], która jest częścią [...].
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud." - według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Jak wskazano w decyzji GINB z [...] września 2017 r., inwestor wraz z wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. o pozwolenie na budowę, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew, [...] w [...]) na cele budowlane. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybiania przywołanym wyżej przepisom 32 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego.
Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz zgodność projektu zagospodarowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Jak wynika z akt sprawy, obszar, na którym znajduje się ww. działka inwestycyjna, w dacie wydania kontrolowanej decyzji objęty był ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z [...]czerwca 2005 r. Nr [...], w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...]listopada 2008 r. Nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru części obrębu [...], [...], [...] i [...] w gminie [...], dla lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej (Dz. Urz. Woj. [...], z 2009 r. Nr [...], poz. [...]). Obszar ten oznaczony jest symbolem [...] (tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych, infrastruktury towarzyszącej i upraw polowych).
Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie naruszała rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności należało zauważyć, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do rodzaju zabudowy, maksymalnej wysokości skrajnego punktu wirnika w pozycji pionowej - 160 m ponad poziom terenu (projektowana - 149,8 m - Projekt budowlany - Nr rys. 2); minimalnej odległości między wieżami - 280 m (projektowana - 480 m od projektowanej wieży [...] - Akta organu wojewódzkiego - s. 94); minimalnej odległości od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi - 400 m (projektowana min. 530 m - akta organu wojewódzkiego - s. 94).
Z uwagi na powyższe, za bezzasadną uznać należało argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącą niezgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że G.W. przywołuje zapisy uchwały w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej uchwałą Rady Gminy [...] z [...] listopada 2008 r. Nr [...].
Ponadto z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] maja 2014 r., Nr [...], znak: [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 6 turbin wiatrowych o mocy pojedynczej turbiny nie prze kra czającej 2,5 MW oraz wysokości wieży od 80 m do 130 m i średnicy wirnika od 82,5 m do 120 m przy całkowitej wysokości siłowni nie większej niż 190 m wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], nr ew. [...] i [...] obręb [...] oraz nr ew. [...] i [...], obręb [...], gmina [...].
Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie naruszała rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2014 r., Nr [...], znak: [...]. W szczególności nie naruszono rażąco wymagań w przedmiocie maksymalnej mocy pojedynczej turbiny - 2,5 MW (projektowana - 2,5 MW - Projekt budowlany - s. 19); wysokości wieży, średnicy wirnika i całkowitej wysokości siłowni - wysokość wieży od 80 m do 130 m, średnica wirnika od 82,5 m do 120 m, całkowita wysokość wirnika maks. 190 m (projektowana - wysokość wieży 98,3 m, średnica wirnika 103 m, całkowita wysokość wirnika 149,8 m - Projekt budowlany - Nr rys. 2).
Ponadto ww. decyzja wprost określała, iż "(...) w związku z eksploatacją projektowanej inwestycji, przy pracy projektowanych elektrowni wiatrowych z maksymalnym poziomem mocy akustycznej, na najbliżej położonych terenach chronionych akustycznie dotrzymane zostaną dopuszczalne wartości określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku". Powyższe potwierdzają także opracowania graficzne znajdujące się w aktach sprawy (akta organu wojewódzkiego - s. 94).
Odnosząc się do poruszonej kwestii uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1029/14, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2014 r., nr [...], znak: [...], oraz uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji ww. przedsięwzięcia z [...] czerwca 2017 r., GINB wyjaśnił, że powyższa argumentacja pozostawała bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Jak natomiast wskazano powyżej, w dacie wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor dysponował ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji ww. przedsięwzięcia. Wskazać ponadto należy, że okoliczność uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie unormowania art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowo - administracyjnym przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym.
Jednocześnie, mając na uwadze argumentacje wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt. 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa elektrownia wiatrowa stanowi część [...], która składać się będzie z 6 turbin wiatrowych ([...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Inwestor zobowiązany był zatem przedłożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu, dla całego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie [...], czego jednak - jak wynika z akt sprawy - nie uczynił. Tym samym stwierdzić należy, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Niemniej jednak, w ocenie GINB, powyższe naruszenie nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa.
W ocenie GINB, ww. przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wprawdzie naruszony art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, jest przepisem którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że inwestor przedłożył mapę [...] z [...] września 2013 r., przedstawiającą planowane lokalizacje turbin wiatrowych. Ponadto, inwestor w usytuowaniu przedmiotowych turbin wiatrowych ograniczony był decyzją środowiskową, która przedstawia ogólną lokalizację inwestycji.
Inwestor uzyskał też niezbędne, wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Urząd Lotnictwa Cywilnego pismem z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], zaopiniował pozytywnie lokalizację przedmiotowej inwestycji. Również Szef Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP w piśmie z [...] lutego 2014 r., Nr [...], nie zgłosił zastrzeżeń do planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowej.
Projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Badana decyzja nie naruszała też rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).
Ponowna analiza kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., znak: [...], prowadziła więc do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, wnosząc pismem swego pełnomocnika adw. K. M., datowany na [...] stycznia 2018 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzuciła decyzji naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie "art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej: "KPA") w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. art. 80 KPA w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA w zw. art. 138 § 1 pkt. 1 KPA w zw. z art. 127 §3 KPA, poprzez
brak należytego i wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy oraz oceny materiału dowodowego w odniesieniu do ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania nieważnościowego, badanego na wstępnym jego etapie, w tym legitymacji Pana G. W. (dalej również jako: "Wnioskodawca") do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności Pozwolenia na budowę i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz Pana M. Ś. do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji niezastosowanie art. 28 KPA w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332, dalej: "Prawo budowlane") w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, przy jednocześnie odgórnym i całkowicie dowolnym przyjęciu, iż Panu G. W. oraz Panu M. Ś. przysługuje status strony tego postępowania, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tego aspektu w uzasadnieniu Decyzji (jak i Decyzji I); podczas gdy:
przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaistnienia ewentualnych przesłanek do stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę na podstawie art. 156 § 1 KPA, Organ winien był wyjaśnić, jakie podmioty posiadają interes prawny do wszczęcia tego postępowania w oparciu o art. 157 § 2 KPA i udziału w nim, w tym czy przysługuje on Panu G. W. (występującemu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Pozwolenia na budowę oraz wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz Panu M.Ś. (składającemu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), a zatem ustalić krąg stron postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 28 KPA w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, co powinno następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu Decyzji z powołaniem podstawy faktycznej i prawnej".
Pełnomocnik wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji I w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę; ewentualnie o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji w całości. Wniosła także o zasądzenie kosztów.
Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej podkreśliła, że organ zasadnie przyjął, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Merytoryczne rozpoznanie tej sprawy nie zostało jednak poprzedzone należytym i wszechstronnym wyjaśnieniem niniejszej sprawy oraz oceną materiału dowodowego odnoszącą się do określenia kręgu stron tego postępowania, badanego na wstępnym jego etapie, w szczególności w odniesieniu do G. W., który złożył wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, a także wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jaki i do M. Ś., który złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Z tego też względu, choć w obu decyzjach GINB prawidłowo przeprowadzono analizę i stwierdzono brak przesłanek do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, stosownie do art. 156 § 1 k.p.a., to jednak nie została ona poprzedzona wstępną oceną statusu podmiotów biorących w niej udział, w tym G. W. oraz M. Ś.. Potwierdza to uzasadnienie decyzji, w którym organ nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do kręgu stron przedmiotowego postępowania.
W świetle powyższego, skarżąca uznała, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy i jako taka nie może się ostać.
Uzasadniając zarzuty, wskazane w skardze, pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że organ powinien był przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaistnienia ewentualnych przesłanek do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wyjaśnić, czy G. W.(występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę oraz wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) ma interes prawny do żądania wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. i udziału w nim i czy M. Ś. posiada legitymacje do żądania ponownego rozpatrzenia sprawy, a także ustalić krąg stron postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, niezależnie od tego czy toczy się ono w trybie zwykłym czy też, jak w niniejszej sprawie w trybie nadzwyczajnym, jest uregulowana w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w art. 77 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobligowane są do podejmowania z urzędu jak też na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co przejawia się w obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Ustalenia stanu faktycznego zgodnie z tą zasadą dotyczą także tych jego elementów, które warunkują możliwość dokonania oceny legitymacji skargowej podmiotu żądającego czynności organu. Jest to o tyle istotne, że tylko podmiot mający interes prawny, którego źródłem są normy prawa materialnego, a więc mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., może skutecznie wnosić o merytoryczne rozpoznanie swojego żądania, poprzez uruchomienie postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Interesu prawnego, do którego odwołuje się wspomniany przepis nie można przy tym domniemywać. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych jego cechą jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Upatrywać go więc należy w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga zatem bezwzględnie ustalenia istnienia związku o charakterze materialno prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. To zaś obliguje organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, do kontroli legitymacji procesowej podmiotu je wnoszącego. Niedopuszczalne jest w ocenie sądu przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie (a w konsekwencji przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.), poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61 a § 1 k.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. Tym bardziej niedopuszczalne jest rozstrzyganie w ten sposób o przymiocie strony w stosunku do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Skoro bowiem postępowanie to ma doprowadzić do przełamania wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, poprzez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to status strony podmiotu inicjującego postępowanie prowadzące do tak daleko idących konsekwencji, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Istotą wszak przywołanej zasady jest zapewnienie bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez ochronę ukształtowanych w przeszłości materialnych stosunków administracyjnoprawnych, przed dowolną ich modyfikacją, bądź znoszeniem.
Decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym, dotyczącym pozwolenia na budowę. Wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie ewentualnego zaistnienia określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek do stwierdzenia jej nieważności poprzedza badanie, czy podmiot który występuje z takim żądaniem (w tym przypadku - wnioskodawca) jest legitymowany do wszczęcia tego postępowania stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. i udziału w nim. Jeżeli nie występuje oczywisty brak legitymacji w tym zakresie, organ wszczyna postępowanie i przed przystąpieniem do merytorycznego badania decyzji pod kątem ziszczenia się przesłanek nieważnościowych, ocenia interes prawny takiego podmiotu. W przypadku stwierdzenia jego braku, organ umarza postępowanie administracyjne.
Punktem odniesienia dla przyznania statusu strony w postępowaniu nieważnościowym są co do zasady podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym w związku z ich interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej - Pozwolenia na budowę. Krąg stron biorących udział w postępowaniu nadzwyczajnym i zwykłym nie musi się jednak zawsze pokrywać. Chcąc zatem ustalić w sposób prawidłowy uprawnienie do żądania wzruszenia decyzji ostatecznej, Organ powinien nie tylko dokonać analizy legitymacji Wnioskodawcy od strony formalnej, ale przede wszystkim zbadać ta legitymację w kontekście przepisów prawa materialnego. Tak poczynione zaś ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji poprzez wyjaśnienie, jakie podmioty zostały uznane za stronę postępowania i czy jest nim wnioskodawca, ze wskazaniem podstawy prawnej.
Z uwagi na to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialno prawną, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego, zwłaszcza jeżeli miałoby się to odbywać przy uwzględnieniu norm prawa materialnego, które nie obowiązywały w momencie wydania pozwolenia na budowę, celem wzruszenia ostatecznego pozwolenia na budowę, na podstawie którego inny podmiot nabył określone uprawnienia, działając w zaufaniu do obowiązującego wówczas prawa.
W orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolicie stanowisko, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Zarówno w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji legitymację określa się z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy czym podkreśla się, że pojęcie strony postępowania administracyjnego ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie oraz materialno prawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Dominuje przy tym pogląd, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Przyjmuje się ponadto jednolicie, iż interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony.
Wskazane powyżej zasady ustalania kręgu stron w procedurze budowlanej wynikają m.in. ze zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), którymi dokonano zawężenia pojęcia strony, wskazanego w art. 28 k.p.a. poprzez wprowadzenie przepisu szczególnego, jakim jest obowiązujący dzisiaj art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym pozwoleń na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem (obok inwestora) właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, bowiem postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Podmioty te są także stronami w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Dodatkowo, ustalanie stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę (prowadzonego w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym) powinno wiązać się z określeniem obszaru oddziaływania obiektu w oparciu o art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Pod pojęciem tym obecnie rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów szczególnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego nie wystarczy zatem sam tytuł prawny do danej nieruchomości, ale konieczne jest przy tym wykazanie objęcia obszarem oddziaływania obiektu budowlanego. Jednocześnie, samo położenie danej nieruchomości w bezpośrednim lub dalszym sąsiedztwie od obiektu budowlanego nie gwarantuje przyznania statusu strony postępowania. Konieczne jest bowiem oparcie wywodzonego przez dany podmiot interesu prawnego z norm prawa materialnego, wprowadzających ograniczenia w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem tak, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego to teren, w którym da się odczuć skutki i uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu, bowiem takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych.
Jednocześnie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę organ bada jedynie wydane w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcie pod kątem ewentualnego ziszczenia się przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego, a tym bardziej nie przeprowadza on ponownego postępowania dotyczącego wydania tej decyzji, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym jest oceniany jedynie pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Z uwagi na to, nie ma podstaw do przyjęcia, jakoby krąg stron tego postępowania określany był według innych zasad niż w postępowaniu dotyczącym wydania weryfikowanej decyzji.
Dlatego - choć organ prawidłowo ocenił brak istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę - nie przeprowadził oceny legitymacji podmiotów biorących udział w tym postępowaniu, która znalazłaby jednocześnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co skutkuje jej wadliwością.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja i decyzja ja poprzedzająca narusza prawo w sposób opisany poniżej.
Rację miał pełnomocnik skarżącej [...] Sp. z o.o., że podstawowym obowiązkiem organu, do którego zwraca się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego podmiot, jest po pierwsze ustalenie, czy podmiot ten może być stroną postępowania nadzwyczajnego, a po drugie ustalenie, jaki interes prawny mu przysługuje. Podobnie rzecz się ma w wypadku wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. w systemie polskiego prawa administracyjnego ostateczny charakter decyzji administracyjnej stanowi tzw. zasadę trwałości decyzji, zaś stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest więc wyjątkiem od zasady, dopuszczalnym tylko w ustawą przewidzianych wypadkach.
Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1 - 7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się raczej jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki.
Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, w której osoba domagająca się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, nie była stroną postępowania, w którym kwestionowana decyzja została wydana (w sprawie niniejszej G.W. i M. Ś. nie byli stronami postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę).
Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany ze szczególną wnikliwością i rezerwą. Idzie tu o rozpoznanie stanu, w którym kontestowana decyzja w dacie wydania pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na to prawo lub obowiązek, a jej wyeliminowanie stan ten usunie" (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12, CBOSA). Pogląd taki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela.
Organ powinien więc badać ewentualną legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (lub występującej z żądaniem ponownego rozpoznania sprawy) nie tylko podmiotu, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale także podmiotu, który twierdzi, że jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego organ powinien brać pod uwagę, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej nie jest kontynuacją rozstrzygnięcia uchylanej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji (por. w tym zakresie uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. III AZP 8/83, OSNCP 1985 nr 10, poz. 143).
Co więcej, należy wyraźnie stwierdzić, że GINB nie dokonał rzetelnej (w zasadzie nie dokonał żadnej) oceny tego interesu prawnego, który był wskazywany przez wnioskodawcę w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (a pośrednio i Starosty), poprzestając na nieuzasadnionym przekonaniu, że G. W. jest stroną postępowania nadzwyczajnego - czym naruszył art. 5, 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - nie rozpoznając twierdzeń wnioskodawcy i poprzez zaniechanie uzasadnienia przyczyny takiego stanu.
Należy podkreślić, że wprawdzie GINB pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wezwał G. W. do "wykazania interesu prawnego do udziału w postępowaniu", wskazując na dokumenty, jakie wnioskujący może przedstawić (dokumentujące tytuł własności nieruchomości G. W.), ale z akt sprawy nie wynika, aby w jakikolwiek sposób organ dokonał analizy udzielonej mu w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. odpowiedzi. W piśmie tym G.W. wskazał, jako podstawę materialno prawną, na art. 140, 144 Kodeksu cywilnego i "art. 112 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20, art. 21 par. 1, art. 31, art. 64 par. 2 i par. 3, art. 74 par. 1 oraz par. 2, art. 68 Konstytucji, art. 1 par. 2, art. 36, art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Do pisma G. W. i załączył kopie aktów notarialnych kupna nieruchomości oraz odręcznie zaznaczone położenie swoich gruntów na wydrukach map z serwisu internetowego G..
W sposób zdecydowany należy podkreślić, że obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego – co zresztą wynika również z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ewentualnym związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Otóż – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wskazanie przez G. W. na jednostki redakcyjne aktów prawnych oraz załączenie dowodów nabycia własności oznaczonych w aktach notarialnych nieruchomości, jak również odręczne zaznaczenie położenia tychże na mapie zaczerpniętej z [...] nie może być uznane za wykazanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub art. 28 Pr. bud.
Nie wystarczy samo powołanie się na prawo własności nieruchomości bez wykazania, w jaki sposób prawo to doznaje niedozwolonych prawnie ograniczeń na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, ów wpływ decyzji na prawa właścicielskie musi być oceniany, jako niedopuszczalny zgodnie z odpowiednimi normami szeroko pojętego prawa administracyjnego; w przeciwnym wypadku podmiot doznający naruszeń korzystać może z ochrony, przewidzianej przepisami prawa powszechnego – w szczególności cywilnego – takimi, jak art. 222 § 1 lub § 2 Kodeksu cywilnego, czy art. 144 k.c. Ochrony takiej dochodzić jednak właściciel powinien przed sądami powszechnymi.
Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud., samo istnienie tytułu prawnego do danej nieruchomości nie jest elementem wystarczającym, ale konieczne jest przy tym wykazanie objęcia obszarem oddziaływania obiektu budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2089/13).
Z map przedstawionych przez skarżącego G. W. nie wynika natomiast, dlaczego pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej (w tym wypadku elektrownia oznaczona symbolem [...]) miałoby zostać uznać za naruszające jego interes prawny i na czym ten interes miałby polegać. GINB, bez jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie odległości elektrowni wiatrowej [...] od nieruchomości skarżącego uznał, że wykazał on własny interes prawny w udziale w postępowaniu nadzwyczajnym.
Podobnie, wprawdzie art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.799) przewiduje zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, ale jest przepisem ogólnym i bez wskazania, w jaki sposób wydane pozwolenie na budowę naruszało (i w jaki sposób) konkretne, indywidualne prawo skarżącego nie sposób uznać, aby którykolwiek z paragrafów tego artykułu stanowił o istnieniu jego interesu prawnego.
Nieobowiązujący w dniu dzisiejszym art. 6 z 2 lipca 2004 r. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (uchylonej z dniem 30 kwietnia 2018 r. ustawą z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców) również sam w sobie nie przesądzał o istnieniu interesu prawnego G. W. w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego – o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. Z akt sprawy natomiast w żaden sposób nie wynika, w jaki sposób kwestionowana decyzja ów interes by naruszała, lub dlaczego z tego powodu skarżący miałby mieć interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Zgodnie z art. 20 Konstytucji R.P. społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Nie wiadomo, czemu organ miałby uznać, że z tego przepisu wynika interes prawny Grzegorz Wypychowskiego.
W związku z tym, że z zasady państwowej ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji R.P.) G. W. nie mógłby wywodzić interesu prawnego w skutecznym żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a nie został wywłaszczony (art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P.), to również ten przepis ustawy zasadniczej nie przemawiał za koniecznością uznania go za stronę postępowania nadzwyczajnego.
Podobnie rzecz się ma z wskazywanym przez G. W. art. 31 Konstytucji R.P., który sam w sobie nie statuował istnienia interesu prawnego tej osoby w postępowaniu nadzwyczajnym. Skoro skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby udzielenie kwestionowanego pozwolenia na budowę naruszało jego konkretne, zindywidualizowane prawo do wykonywania uprawnień właścicielskich w odniesieniu do nabytych gruntów - i do tego w oznaczony sposób - to nie można również uznać było, aby interes prawny G. W. wywodził się z art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji R.P. Nie wiadomo też, czy (i ewentualnie dlaczego) GINB uznał, że interes prawny G. W. wywodził się z zasady ochrony zdrowia obywateli przez ograniczenie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68 Konstytucji R.P.).
Powołanie się na zasady planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1945) również nie uzasadniało własnego, indywidualnego interesu prawnego G. W.. Podobnie zresztą, jak i przysługujące w określonych ustawą wypadkach prawo do odszkodowania lub żądania wykupienia nieruchomości (art. 36 tej ustawy), czy wreszcie ewentualne roszczenie o odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości (art. 37 ww. ustawy).
Jak wynika z powyższego, organ w żaden sposób nie przeanalizował przymiotu strony osoby, która domagała się wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...]. Pomimo tego, zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r. poinformował strony, że na wniosek G. W. wszczął postępowanie nadzwyczajne.
Stanowiło to ewidentne naruszenie przez organ zasady skargowości, wyrażonej w art. 157 § 2 k.p.a., stanowiącym, że postępowanie nadzwyczajne wszczyna się na wniosek strony (lub z urzędu).
Ocenie organu podlega legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. - pomimo, że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlegać będzie merytorycznej ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji (por. też wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn.. akt VII SA/Wa 83/08, z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/10 – CBOSA). W przedmiotowej sprawie, wniosek G. W. nosi datę [...] czerwca 2016 r. Do organu (skierowany błędnie do Wojewody [...]) wpłynął [...]czerwca 2016 r., zaś do GINB dotarł [...] lipca 2016 r.
Powyższa data ma prawne znaczenie dla rozważania interesu prawnego G.W., uwzględniającego ewentualna możliwość wywodzenia takowego interesu z treści przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) – w szczególności zaś art. 4 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy.
Otóż wyjaśnić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie może mieć zastosowania; nie tylko w odniesieniu do rygorów nią wprowadzanych, ale również w zakresie dopuszczalności wywodzenia z jej przepisów interesu prawnego G. W. lub M. Ś..
Skoro ww. ustawa weszła w życie 16 lipca 2016 r., przeto nie może ona stanowić prawa materialnego, branego pod uwagę przy ustalaniu przesłanki z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w postaci ustalanego w oparciu o przepisy ustawy (wówczas przecież nieobowiązującej) obszaru oddziaływania inwestycji w celu oceny istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony na dzień składania wniosku.
Ponadto, skoro organ ustalił, że na przedmiotowym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to i tak ewentualne ograniczenia dla właścicieli gruntów (w rozumieniu ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych) nie wynikałyby z faktu istnienia elektrowni wiatrowej, ale właśnie i wyłącznie z tego prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 4 cyt. ustawy jeżeli w planie miejscowym przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4.
Jak wynika z powyższego, naruszenie przez GINB art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i ewentualnie art. 28 ust. 1 Pr. bud. poprzez brak ustalenia, czy rzeczywiście G. W. przysługiwał przymiot strony w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] w sposób bezpośredni wpłynął na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, organ w żaden sposób nie wyjaśnił tego, czy i z jakiej przyczyny M. Ś. mógł skutecznie prawnie domagać się ponownego rozpatrzenia strony.
Takie zaniechanie organu stanowiło również naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania na wniosek osoby, która nie wykazała przymiotu strony i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co nie było ani działaniem zgodnym z prawem, ani nie uwzględniało prawnej konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – w tym faktów co do istnienia (lub nie) interesu prawnego i jego postaci, a w konsekwencji nie było działaniem wnikliwym.
GINB, ponownie rozpoznając sprawę, związany dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną należycie i wnikliwie rozważy, czy G. W. posiadał interes prawny (i z czego się on wywodził) w dacie składania wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Ponadto organ wyjaśni, czy i dlaczego M. Ś. w ogóle mógł być uznany za stronę postępowania przed GINB w sposób umożliwiający mu skuteczne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W zależności od poczynionych ustaleń, obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie, na czym ów interes prawny G. W. i K. Ś. polegał i wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, albo umorzenie postępowania z powodu jego podmiotowej bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.).
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.