VII SA/Wa 327/06

VII SA/Wa 327/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Więch-Baranowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Zdanowicz
Tadeusz Nowak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 923/07 - Wyrok NSA z 2008-11-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] grudnia 2005 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa/ – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...], udzielającej A. i H.K. pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych z zapleczem, myjni samochodowej, stanowiska tankowania LPG, wewnętrznego układu komunikacji – na działkach nr [...], [...] oraz przyłączy do planowanej inwestycji: wody na działkach nr [...], [...] wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne, kanalizacji odpadowej na działkach nr [...], [...], [...], gazu na działce nr [...] i wewnętrznej instalacji gazowej przy ulicy [...] w B. oraz wyznaczającej termin wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu nawierzchni bitumicznej wewnętrznego układu komunikacji i parkingów do dnia 31 grudnia 2003 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w K. z dnia 14 października 2004 r. wobec decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. Przeprowadzone przez organ wojewódzki postępowanie wykazało, że kontrolowana decyzja zawiera wady, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 9 ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, iż właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.
W rozpoznawanej sprawie organ powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych przed wykonaniem wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę i wyznaczył termin wykonania robót polegających na ułożeniu nawierzchni wewnętrznego układu komunikacji i parkingów. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji przed wykonaniem w/w robót budowlanych naruszało art. 129 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ powinien stwierdzić, czy wybudowany obiekt budowlany spełnia warunki i ustalenia określone w pozwoleniu na budowę i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że oceniając spełnienie w dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. wymogów dotyczących zgodności z pozwoleniem na budowę należy wskazać, że w sposób niezgodny z projektem zagospodarowania działki /zakładającym, iż wjazd i wyjazd na nieruchomość objętą inwestycją odbywać się będzie z drogi wojewódzkiej – ulicy [...]/ – w wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. organ powiatowy ustalił, iż przedmiotowa inwestycja będzie funkcjonować w wykorzystaniu dojazdu zastępczego poprzez działkę nr [...] do ulicy [...]. Organ nadzoru nie był władny, aby w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dokonać zmiany ustaleń projektu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 36a ust 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. sta też należy uznać, iż zatwierdzenie przez organ powiatowy w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, w postaci określenia innego niż zatwierdzony w projekcie zagospodarowania przedmiotowej inwestycji wyjazdu i zjazdu nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 36a ust 1 Prawa budowlanego.
Ponadto należy wskazać, iż wydanie w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 59 ust 3 Prawa budowlanego, z uwagi na to, iż w momencie udzielania pozwolenia obiekt nie miał wykonanej wymaganej ustaleniami projektu architektoniczno – budowlanego nawierzchni wewnętrznego układu komunikacji i parkingów. Wymóg wykonania takiej nawierzchni przed oddaniem obiektu do użytkowania wynikał nie tylko z w./w projektu przedmiotowej inwestycji ale również z wskazanego przez organ wojewódzki przepisu art. 129 rozporządzenia Ministra Gospodarki.
Kolejnym powodem konieczności stwierdzenia nieważności badanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. jest rażące naruszenie w/w decyzją przepisu art. 59 ust 5 w związku z art. 57 ust 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Z powyższych przepisów wynika, że organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niedołączenia przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy mapa, zatytułowana: "Kopia mapy zasadniczej" w żadnym wypadku nie może zostać uznana za inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Celem sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jest ustalenie, czy roboty budowlane wykonano zgodnie z projektem budowlanym. Znajdująca się w aktach sprawy mapa, nie daje podstawy do oceny zgodności wykonanych robót z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, w szczególności dotyczących prawidłowości usytuowania obiektu na nieruchomości. Z informacji pisemnej znajdującej się na w/w mapie wynika jedynie, iż inwentaryzacja budynku usługowego oraz pozostałych obiektów i przyłączy jest zgodna z mapą zasadniczą. Ponieważ powyższa mapa nie daje odpowiedzi na podstawowe pytanie – dotyczące zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym, nie może być uznana za wymienioną w przepisie art. 57 ust 1 pkt 5 inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi błędną wykładnię przepisów art. 36 a ust 1 i art. 59 ust 3 i ust 5 i art. 57 ust 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie mimo, że nie zostały wykonane nawierzchnia bitumiczna wewnętrznego układu komunikacji i parkingi nie narusza prawa ponieważ, zgodnie z ust 3 art. 59 Prawa budowlanego właściwy organ po ustaleniu, że obiekt spełnia warunki określone w ust 1 mimo niewykonania robót wykończeniowych lub innych robót związanych z obiektem może wydać pozwolenie na użytkowanie i wyznaczyć termin dla dokończenia prac.
Skarżący stwierdził, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączył wymaganą inwentaryzację, a fakt że wykonana ona została na kopii mapy zasadniczej nie ma znaczenia dla oceny, że wymagany prawem dokument został dołączony do wniosku.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm./ Sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa /art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., którą utrzymał on w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wydaną w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji paliw.
Art. 16 § 1 kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki.
Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie w punkcie 2-gim wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające jedynie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie przepisów prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony – jako kryterium oceny rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno – gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84/.
W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. – sygn. akt III ARN 22/95/.
Z punktu widzenia powyższych ustaleń powinna być oceniona kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z uwzględnieniem treści art. 59 ust 3 ustawy Prawo budowlane, który w dniu wydania kontrolowanej decyzji stanowił, że "jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót", przy czym przepis ten dotyczy wszystkich niewykonanych robót budowlanych związanych z obiektem, którego ma dotyczyć pozwolenie na użytkowanie z wyjątkiem robót związanych z instalacjami i urządzeniami służącymi ochronie środowiska, z uwzględnieniem faktu, że projektowany zjazd i wyjazd /zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2000 r./ nie był objęty pozwoleniem na budowę stacji, a więc nie był przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Projekt zjazdu z drogi wojewódzkiej jest objęty osobnym projektem i zatwierdzony w osobnym postępowaniu przez właściwy organ. Organ wydający pozwolenie na użytkowanie, przyjął jedynie, iż tymczasowo – do czasu rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu dotyczącym dojazdu do stacji paliw od ulicy [...] możliwe będzie korzystanie z drogi zastępczej od strony ulicy [...] przez działkę nr [...], a na korzystanie z terenu działki będącej własnością Gminy – Miasta B. wyraził zgodę Burmistrz Miasta.
Nadto organ biorąc pod uwagę w/ podane rozważanie winien ocenić, czy podnoszone naruszenie art. 59 ust 5 w związku z art. 57 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na przedstawieniu przez inwestora "kopii mapy zasadniczej" z naniesioną informacją, z której wynika, że inwentaryzacja budynku usługowego i pozostałych budynków i przyłączy jest zgodna z mapą zasadniczą stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania kontrolowanej decyzji.
Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.