VII SA/WA 325/22

VII SA/Wa 325/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 232/23 - Wyrok NSA z 2024-03-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. znak: DOA.\7110.55.2021.SPA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań M. M. oraz J. P. od decyzji Wojewody [...] (dalej jako organ "I instancji", "Wojewoda") z dnia 4 lutego 2021 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r., znak: (...), zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę, uchylił decyzję I instancji w całości i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...), została wydana z naruszeniem prawa.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...), Prezydent Miasta (...), powołując się na art. 20 ust, 2 pkt. 1, art. 29 z późniejszymi zmianami, art. 21 ustawy z dnia 24 października 1974 r. — Prawo budowlane (dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r.") oraz § 9 ust. 1, 4, § 12 ust. 1, § 18 ust. 2, § 19 ust. 1, § 20 ust. 2, § 44 ust. 1 i § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48, dalej jako "rozporządzenie z 1975 r."), zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny i udzielił J. P. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o jeden pokój na działce nr ewid. (...), przy ul. (...) w S.
Pismem z dnia 2 maja 2017 r. M. M. (dalej jako "skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnosząc o unieważnienie ww. aktu, skarżąca podała, że kwestionowana decyzja została wydana pomimo niespełnienia warunków określonych w informacji o terenie wobec braku: projektu dobudowy jednej izby w granicach zabudowy, planów realizacyjnych oraz wymaganego stanowiska konserwatora zabytków. Wskazała nadto na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na objętą sporną decyzją inwestycję. Dodała, że decyzja ta została skierowana do jej ojca, jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, który to zmarł przed jej wydaniem, tj. 12 października 1992 r.
Decyzją z [...]listopada 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...]odmówił, po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącej, stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r. W uzasadnieniu wskazał, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.
Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła skarżąca wywodząc jak dotychczas.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak : [...] GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością. Wymieniona wyżej działka była przedmiotem współużytkowania wieczystego czterech właścicieli lokali znajdujących się w budynku położonym na tej nieruchomości, tj. inwestora oraz F. T., M. Z. i J. R.. Oznacza to, że inwestor powinien uzyskać zgodę pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości, jednak takiego dokumentu brak w aktach sprawy. Inwestor na wezwanie GINB przedstawił dowody potwierdzające, że pozostali współużytkownicy wieczyści udzielili mu zgody na realizację inwestycji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wszyscy pozostali współużytkownicy wieczyści byli stroną postępowania, została im doręczona decyzja o pozwoleniu na budowę i nie zgłaszali żadnych uwag. Wobec powyższego, w ocenie GINB, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1975 r.
Odnośnie podnoszonego zarzutu dotyczącego śmierci ojca skarżącej, GINB wskazał, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organ nie został poinformowany o tym fakcie, a więc w dacie wydania pozwolenia nie miał o tym wiedzy. Podkreślił przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 25 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym i niekwestionowania przez żadną ze stron, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu. Natomiast niezapełnienie udziału w postępowaniu następcy prawnemu zmarłego stanowić może ewentualną podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Ponadto próba doręczenia decyzji osobie zmarłej (uznanej uprzednio za uczestnika postępowania) nie stanowi przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem pozwolenie na budowę było skierowane do inwestora, a nie do osoby zmarłej.
Organ II instancji nie doszukał się, aby ww. pozwolenie na budowę było niezgodne z planem miejscowym z 1988 r. Działka inwestycyjna położona była bowiem na obszarze oznaczonym symbolem E63.MN – stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wymóg wynikający z art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. i § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1975 r.).
Ponadto GINB stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej, projekt budowlany został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w G. W aktach sprawy znajduje się też plan zagospodarowania terenu ww. działki, będący załącznikiem nr 1 do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza projektu zagospodarowania terenu działki wykazała, że sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości ok. 6 m od granicy działki nr (...) oraz w odległości ok. 7 m od granicy działki nr (...). W związku z powyższym, GINB uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 622).
W konsekwencji GINB wskazał, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako "WSA w Warszawie") wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1525/18 oddalił skargę. W ocenie Sądu, w kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, GINB prawidłowo ocenił, że doszło do naruszenia prawa, ale nie w stopniu kwalifikowanym/rażącym, albowiem inwestor do wniosku choć nie załączył wymaganych zgód pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości, to zgodami tymi dysponował. A zatem wobec złożonych przez inwestora przed tym organem dokumentów, nie można przyjąć, aby naruszenie to wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania.
Nadto, w ocenie Sądu, prawidłowo GINB zauważył, że z akt postępowania zwykłego nie wynika, aby organ miał wiedzę przed wydaniem decyzji o śmierci jednej ze stron – ojca skarżącej; ocena ta jest uprawniona jeśli zważy się na zwrotne potwierdzenie odbioru badanej decyzji skierowane do ww. osoby, a odebrane przez dorosłego domownika (bez zgłoszenia faktu śmierci adresata przesyłki), tj. skarżącą. Słusznie przy tym dostrzegł, że niezależnie od tego czy organ miał wiedzę o tej okoliczności czy też nie, w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie może ona wywołać zamierzonego skutku; nie stanowi bowiem o żadnej z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd zaaprobował też stanowisko organu co do braku zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozwolenie nie było skierowane do zmarłego); zaś brak udziału w postępowaniu następcy prawnego zmarłego może być podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie organ stwierdził, że inwestycja – rozbudowa budynku mieszkalnego o pokój, w zakresie funkcji nie jest sprzeczna ze wskazanym planem.
Sąd nie miał także zastrzeżeń do pozostałej analizy organu, zawartej w zaskarżonej decyzji (obejmującej m.in. zgodność badanej decyzji z warunkami zawartymi w informacji o terenie), a wskazującej na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 k.p.a. Wprawdzie w projekcie budowlanym brak było uzgodnień z gestorami sieci, ale nie można tego rodzaju uchybienia uznać za rażące naruszenie prawa. Tak też należało ocenić, przekroczenie linii zabudowy (wskazanej w informacji o terenie), z uwagi na zachowanie przy rozbudowie budynku minimalnej odległości od granicy działki, określonej w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1980 r. (dla wymaganych 4 lub 3 m od granicy działki, odległości te wynoszą ok. 6 i 7 m w stosunku odpowiednio do działki nr ew. (...) i (...)). Wskazane uchybienia nie rodzą bowiem skutków, które nie mogłyby zostać zaaprobowane w decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa.
Z tych też przyczyn Sąd uznał, że GINB wydał prawidłowe rozstrzygnięcie; prawidłowo bowiem uznał za organem I instancji, że nie można badanej decyzji zarzucić ani wydania jej bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa; prawidłowo także przyjął, że nie jest ona dotknięta żadną inną wadą nieważności. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, w tym naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a decyzje wydane w sprawie uznał za prawidłowe.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjna od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA") wyrokiem z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1896/19, uchylił zaskarżony wyrok i decyzję GINB z dnia 11 kwietnia 2018 r., znak : [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia 24 listopada 2017 r., znak: [...]
NSA w orzeczeniu wskazał, że za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wskazywanego przez skarżącą naruszenia "prawa własności". Ma rację skarżąca, że Sąd I instancji i organy nieważnościowe obu instancji wadliwe oceniły brak przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w zakresie ustalenia, czy inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane wypowiedziana w sprawie ocena nie uwzględnia podstawowej kwestii dla wyniku sprawy. A mianowicie, w sprawie wadliwie oceniono, że inwestor w dacie wydania pozwolenia na budowę z 1993 r. dysponował nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Przy tej ocenie nie uwzględniono, że po udzieleniu zgody, ale przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jeden ze współużytkowników wieczystych – ojciec skarżącej zmarł. A w takiej sytuacji skutek złożenia przez zmarłego oświadczenia woli w zakresie zgody na realizację ww. inwestycji nie przechodzi na następców prawnych i inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinien uzyskać zgodę następców prawnych na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Należy także uwzględnić, że zaistniałe w sprawie o pozwolenie na budowę okoliczności nastąpiły w sytuacji gdy pozwolenie to zostało wydane bez żadnego dowodu, który pozwalałby na przyjęcie, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. Stosowne w tym zakresie dokumenty został złożone przez inwestora dopiero przed GINB, w trakcie postępowania odwoławczego. NSA podkreślił, że przesłanka upływu czasu (z art. 156 § 2 k.p.a.) zasadniczo nie ma znaczenia dla stwierdzenia istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Upływ czasu może aktualnie stanowić podstawę do niestwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że decyzja może być obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.
Odnośnie naruszenia linii zabudowy ustalonego w planie realizacyjnym, NSA wskazał, że w skardze kasacyjnej trafnie argumentuje się, że dokonana w tym zakresie ocena na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest prawidłowa. Przekroczenie linii zabudowy dotyczy problematyki planistycznej i nie jest związana z kwestiami bezpieczeństwa wynikającymi z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A zatem z punktu widzenia charakteru przepisów, które w tym zakresie zostały niewątpliwie naruszone (wskazywane w sprawie przekroczenie linii zabudowy o 2 m), ocena czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, w jakim stopniu wskazywane naruszenie ingerowało w istniejący na danym terenie porządek planistyczny, co wymaga uwzględnienia okoliczności jakie towarzyszyły wyznaczeniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o ww. plan miejscowy z 1988 r.; zaś z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych – czy także aktualnie w tym zakresie nie do pogodzenia w demokratycznym państwie prawnym jest utrzymanie tak zaplanowanej inwestycji, która naruszała plan realizacyjny określający urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej (art. 20 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), w tym w zakresie wskazywanego w sprawie ustalenia linii zabudowy. Wymaga to zatem przedstawienia argumentów, które warunkowałyby ze względów przestrzennych brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W tej sprawie dotychczas takiej argumentacji nie przedstawiono, co oznacza, że i w tym zakresie postępowanie nieważnościowe wymaga powtórzenia.
Natomiast zdaniem NSA w skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie aby przedmiotowa inwestycja rażąco naruszała plan miejscowy z 1988 r. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Zaś zgodnie z art. 21 ust. 3 tej ustawy plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. W tym zakresie przywołana w skardze kasacyjnej treść planu miejscowego z 1988 r. dotycząca terenu (...) nie wykluczała na przedmiotowej działce działalności inwestycyjnej. Odnośnie przedmiotowego budynku plan ten przewidywał możliwość jego "adaptacji", co w budownictwie może polegać także na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie.
NSA podniosło, że nie mogły też podlegać uwzględnieniu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ogólnie rzecz biorąc pominięcia stron postępowania. Po pierwsze, w sprawie prawidłowo oceniono, że zaadresowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka okoliczność nie jest równoznaczna ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, albowiem pozwolenie na budowę w zakresie praw i obowiązków z niego wynikających skierowane było do inwestora, nie do zmarłego ojca skarżącej. Po drugie, wskazywane w skardze kasacyjnej błędne doręczenie decyzji innej osobie z tożsamych względów nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.
NSA podkreśliło także, że sprawie oceniono, iż projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony z konserwatorem zabytków. Tym samym został spełniony wymóg wynikający z planu miejscowego. Dla skutecznego podważenia tej oceny nie może stanowić wystarczającej podstawy argumentacja skargi kasacyjnej kwestionująca prawidłowość dokonanego uzgodnienia konserwatorskiego. Zakres przedmiotowego postępowania dotyczy wyłącznie oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie uzgodnienia konserwatorskiego. Jeżeli uzgodnienie to zostało wydane z naruszeniem procedury i prawa materialnego, skarżąca może dochodzić podważenia jego legalności w odrębnych postępowaniach, lecz nie w spawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, w której z punktu widzenia oceny zgodności z prawem dokonuje się sprawdzenia czy przed wydaniem decyzji organ konserwatorski zajął uprzednio stanowisko, a nie legalność stricte uzgodnienia.
W dniu 16 października 2020 r. do Wojewody wpłynęło pismo skarżącej, w którym, powołując się na ww. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., wskazała na okoliczności, które organ wojewódzki powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu jej wniosku o stwierdzenie nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r. Ponadto w ocenie wnioskodawczym realizacja tak dużej rozbudowy, znacznie wykraczającej poza określone w informacji o terenie nieprzekraczalne linie zabudowy, spowodowała m.in. zacienienie mieszkania skarżącej, a także pękanie ściany należącego do niej lokalu oraz zapadanie opaski wokół tej części obiektu. Wybudowany w ramach inwestycji taras powoduje natomiast zalewanie i pogarszanie stanu dachu nad mieszkaniem wnioskodawczyni. Skarżąca zauważyła również, iż wody opadowe z rozbudowanej części budynku odprowadzane są rynnami wkopanymi w ziemię, co ma katastrofalny wpływ na znajdującą się w piwnicy przynależną do jej lokalu łazienkę.
. Pismem z dnia[...] listopada 2020 r., Wojewoda zwrócił się do inwestora o nadesłanie dokumentów potwierdzających, że posiadał on zgodę pozostałych współużytkowników działki nr 10/1 na realizację planowanego zamierzenia budowlanego. Kolejnym zaś pismem Wojewoda zwróci! się z prośbą do Prezydenta Miasta (...) o nadesłanie brakujących stron miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania i rewaloryzacji miasta (...), zatwierdzonego uchwałą Nr (...) Miejskiej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) stycznia 1988 r.
W dniu 16 grudnia 2020 r. do Wojewody wpłynęła nadesłana przez Prezydenta Maoista (...) kopia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1988 r.m, zaś w dniu 17 grudnia 2020 r. wpłynęło pismo inwestora, do którego dołączono kopię zgód współużytkowników działki nr (...) na realizację inwestycji.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Pomorski decyzją z 4 lutego 2021 r., znak: Wl-i.7840.4.41.2020.PK, powołując się na 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...).
Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 21 ust. 1 obowiązującej w dniu wydania weryfikowanej decyzji ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Zgodnie z art. 21 ust. 3 tejże ustawy plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 2 stanowi zaś, że w pozwoleniu na budowę mogą być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązuje oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń, o których mowa w art. 21 ust. 3. Zgodnie natomiast z § 43 ust. 1 wydanego na podstawie cyt. ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Ponadto § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, ze właściwy organ jest obowiązany udzielić informacji o terenie potrzebnej do ustalenia lokalizacji inwestycji oraz prac związanych z przygotowaniem inwestycji. Zgodnie z § 45 ust. 3 pkt 1, na wniosek inwestora właściwy organ jest obowiązany przekazać informację o możliwościach i warunkach realizacji inwestycji na terenie proponowanym przez inwestora lub wskazanym przez organ albo zmiany sposobu wykorzystania tego terenu.
Mając na uwadze treść przywołanych przepisów, Wojewoda dokonał oceny decyzji Prezydenta Miasta (...) nr (...) z dnia 8 kwietnia 1993 r. pod kątem zgodności z obowiązującym wówczas miejscowym planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta S., zatwierdzonego uchwałą Nr (...) Miejskiej Rady Narodowej w (...) z dnia 28 stycznia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 9, poz. 61). Projektowana inwestycja usytuowana została na terenie oznaczonym symbolem (...)- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 8 budynków istniejących (pow. ok. 885 m2) - adaptacja (utrzymanie obecnego stanu użytkowania terenu). Plan dopuszczał realizację 4 budynków jednorodzinnych na zapleczu zabudowy przy ul. (...), jak na rysunku planu (pow. ok. 440 m2). Plan realizacyjny każdorazowo należało uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w (...). W ocenie Wojewody [...]weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta (...) nie narusza ustaleń wskazanego aktu prawa miejscowego. Planowane zamierzenie budowlane polegało bowiem na dobudowie do istniejącego budynku od strony południowej parterowego, podpiwniczonego pomieszczenia mieszkalnego, zwieńczonego tarasem. Projekt został pozytywnie uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...).
Zdaniem Wojewody naruszone natomiast zostały ustalenia zawarte w wydanej na wniosek inwestora w dniu 22 lipca 1992 r. przez Prezydenta Miasta (...) informacji o terenie nr (...), które precyzowały postanowienia planu miejscowego. Dokument ten służył do ustalenia lokalizacji inwestycji oraz prac związanych z przygotowaniem inwestycji. Wskazano w nim m.in., iż w celu uzyskania zezwolenia na rozbudowę budynku (dobudowa jednej izby od strony południowej) należy złożyć 2 egzemplarze projektu technicznego wraz z planem realizacyjnym Przy realizacji planowanego zamierzenia nie należy przekraczać naniesionej kolorem czerwonym linii zabudowy. Natomiast sama dobudowa powinna nawiązywać do istniejącego budynku i harmonizować z otoczeniem. Należy również uzyskać zgodę pozostałych właścicieli posesji oraz wykazać się prawem własności do części posesji i lokalu nr (...).
Zdaniem organu I instancji po porównaniu mapy stanowiącej załącznik do informacji o terenie z załączonym do projektu planem realizacyjnym (planem zagospodarowania terenu działki nr (...)), tutejszy organ stwierdził, iż południowa oraz wschodnia linia zabudowy zostały przekroczone o 2 m, naruszając tym samym w sposób rażący ustalenia zawarte w obowiązującej dla danej inwestycji informacji o terenie nr (...)z dnia (...) lipca 1992 r., a tym samym art. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Doszło do naruszenia oczywistych ustaleń, nie wymagających skomplikowanej wykładni, a skutki społeczno- gospodarcze, które to naruszenie wywołuje, są nie do zaakceptowania w państwie prawa - prowadzą do naruszenia interesu osób trzecich, tj. współużytkowników wieczystych działki inwestycyjnej, poprzez zajęcie większej, niż określono to w informacji o terenie, powierzchni tej nieruchomości pod projektowaną inwestycję. Wyznaczenie linii zabudowy miało na celu sprawić, że projektowana dobudowa będzie harmonizować z bryłą istniejącego budynku; tymczasem znaczące przekroczenie tych linii nie pozwala na osiągnięcie tego założenia i wprowadza architektoniczny dysonans, co kłóci się z ustaleniami zawartymi w informacji o terenie. Informacja ta została wydana w oparciu o obwiązujący na danym terenie pian miejscowy, który chroni klasyczne założenia willowo-ogrodowe na tym obszarze. Na konieczność zachowania wysokiego poziomu architektury wskazuje również zawarte w planie zalecenie likwidacji bądź przebudowy oszpecającej dobudowy na znajdującej się nieopodal nieruchomości przy (...). Zdaniem Wojewody uznać należy, iż zachowanie projektowanej rozbudowy w granicach wyznaczonych linii miało na cele spełnienie ww. standardów architektonicznych przyjętych dla tego obszaru. Także obecnie obowiązujący na terenie nieruchomości inwestycyjnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą nr (...) Rady Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r., kontynuuje taką politykę, gdyż w przypadku przebudowy lub rozbudowy istniejących budynków wymaga zachowania zasady kompozycji architektonicznej, a w przypadku każdej inwestycji konieczne jest sporządzanie studiów krajobrazowo-architektonicznych, uzasadniających koncepcje architektoniczne w kontekście krajobrazu otoczenia. Tym samym w ocenie Wojewody Pomorskiego w niniejszym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Następnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 5 przywołanej powyżej ustawy Prawo budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a. Jak wynika z akt sprawy, w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę Pan J. P. był właścicielem lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku przy ul. (...). Z tego tytułu przysługiwał mu także udział w użytkowaniu wieczystym działki nr (...) w wysokości (...). W związku z powyższym, przed uzyskaniem decyzji pozwoleniu na budowę, powinien on uzyskać zgodę pozostałych współużytkowników wieczystych ww. nieruchomości na częściowe jej zabudowanie. Zgodnie bowiem z art. 199 zd. pierwsze ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Co prawda przytoczony przepis odnosi się do własności, lecz jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 17 stycznia 1974 r. (III CRN 316/73 OSNCP 1974/11/197), użytkowanie wieczyste zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią tzw. praw rzeczowych ograniczonych i w wypadkach nieunormowanych w art. 232-243 Kc przy trudnościach interpretacyjnych należy posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej Kc, dotyczących treści wykonywania własności. W archiwalnych aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego uzyskanie zgody pozostałych współużytkowników. Dnia 17 grudnia 2020 r. inwestor dostarczy! do organu wojewódzkiego kopię oświadczenia o wyrażeniu zgody na realizację wnioskowanej inwestycji, podpisaną przez współużytkowników wieczystych działki nr (...). Jedną z tych osób był F. T., ojciec M. M. który zmarł w dniu 12 października 1992 r., a więc przed dniem wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał NSA w wiążącym Wojewodę [...]wyroku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1896/19, w takiej sytuacji skutek złożenia przez zmarłego oświadczenia woli w zakresie zgody na realizację przedmiotowej inwestycji nie przechodzi na następców prawnych, zatem przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor powinien uzyskać zgodę następców prawnych na dysponowania nieruchomością (działką nr (...)) na cele budowlane. Inwestor zgodny takiej nie uzyskał, naruszając tym samym w sposób rażący art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.. Treść tego przepisu jest jasna, jego interpretacja nie budzi żądnych wątpliwości, a jego przekroczenie ma jednoznaczny charakter. Skutki społeczno-gospodarcze, które to naruszenie wywołuje, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, prowadzą bowiem do naruszenia interesu osób trzecich, tj. następców prawnych F. T. - jednego ze współużytkowników
wieczystych działki inwestycyjnej, którzy nie wyrazili zgody na realizację wnioskowanej inwestycji. Ocena tak jest tym bardziej zasadna, iż M. M., współwłaścicielka działki nr (...) w części przypadającej wcześniej jej ojcu. F. T., do dnia dzisiejszego nie wyraża zgody nie realizację zamierzenia budowlanego objętego postanowieniami weryfikowanej decyzji z dnia (...) kwietnia 1993 r. Okoliczność, iż weryfikowana decyzja została wydana ponad 27 lat temu, nie ma wpływu na możliwość stwierdzenia jej nieważności w przypadku zaistnienia przesłanki nieważnościowej, o której mowa w art. i 56 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewoda wskazał, że jak wynika z rozdzielnika decyzji Prezydenta Miasta (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r., jednym z odbiorców tego orzeczenia był F. T., któryzmarł dnia 12 października 1992 r. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie organ I instancji błędnie określił krąg uczestników procesu budowlanego. Pominięcie strony postępowania nie może być jednak oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego zamurowania przez inwestora okien w usytuowanych w piwnicy pomieszczeniach przynależnych do lokalu nr 2, Wojewoda stwierdził, iż z przekazanej przez skarżącą kopii rysunku rzutu piwnicy ze sporządzonego w lipcu 1980 r. projektu budowy węzła c.o. istotnie wynika, że lokal nr 2 posiadał usytuowane w piwnicy pomieszczenia z oknami wychodzącymi na południową stronę. Z treści prowadzonej dla tego lokalu księgi wieczystej nr (...) wynika, że w piwnicy usytuowano łazienkę. Z kolei z dostarczonej przez wnioskodawczynię kopii pisma biegłej Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia (...) marca 1984 r. dot. opinii szacunkowej nieruchomości przy ul. (...) wynika, iż w piwnicy lokalu nr (...) usytuowano przynależną do tego lokalu łazienkę i kuchnię. Na dołączonych do tego opracowania rysunkach inwentaryzacyjnych w przynależnych do tego lokalu pomieszczeniach piwnicznych nie uwidoczniono jednak okien. Z rysunków zawartych w stanowiącym załącznik do weryfikowanej decyzji projekcie technicznym także nie wynika, aby pomieszczenia piwniczne lokalu nr (...) posiadały otwory okienne od strony południowej. Powyższe rozbieżności nie pozwalają na stwierdzenie, czy zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r. dobudowa naruszyła uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa wart. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez likwidację istniejących okien.
Ponadto Wojewoda wskazał, że argument skarżącej, iż weryfikowana decyzja zezwalała jedynie na rozbudowę mieszkania nr 1 o jeden pokój na poziomie terenu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji. Rację ma skarżąca, że w kierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w (...) piśmie nr (...) z dnia 22 czerwca 1994 r. pracownik Urzędu Miasta (...) wyjaśniał, iż ww. inwestycja miała polegać na dobudowie do mieszkania nr 1 jednego pokoju na poziomie parteru i wykonaniu tarasu na dachu. Jednakże iż na załączniku nr (...) do weryfikowanej decyzji (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r., przedstawiającym rzut piwnicy budynku przy ul. (...), wyraźnie zaznaczono projektowaną w ramach inwestycji podziemną część rozbudowy, opisaną jako pomieszczenie gospodarcze. Także z części opisowej projektu technicznego wynika, że rozbudowa budynku polega na dobudowie jednego parterowego podpiwniczonego pomieszczenia mieszkalnego z tarasem. Natomiast we wskazanej przez wnioskodawczynię decyzji Prezydenta Miasta (...) nr (...) z dnia (...) października 1993 r., nakazującej wstrzymanie robót budowlanych realizowanych na podstawie decyzji z dnia (...) kwietnia 1993 r., (...) wskazano jedynie, że powierzchnia i kształt realizowanej zabudowy całkowicie odbiegają od projektowanego oraz że w piwnicy zostały wykonane okna. Z decyzji tej nie wynika, że pozwolenie na budowę nie obejmowało pomieszczenia piwnicznego, a jedynie, iż nie zakładało ono wykonania w nim okien.
Pismem z dnia 19 lutego 2021 r. odwołanie od ww. decyzji złożył J. P.. Zarzucił:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do uznania, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. nie wystąpiła oczywistość naruszenia, charakter naruszonego przepisu nie uzasadnił stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz nie wystąpiły skutki ekonomiczne ani gospodarcze uzasadniające stwierdzenie nieważności, a nadto decyzja nie wywołała skutków, których nie można zaakceptować,
2. naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z treścią uchwały nr (...) Miejskiej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) stycznia 1988 r. oraz w zw. z treścią informacji o terenie z dnia (...) lipca 1992 r., nr (...) poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że przekroczenie przez skarżącego liny zabudowy o 2 m stanowi o rażącym naruszeniu zapisów informacji o terenie nr (...) oraz art. 21 ust. 1 ww. ustawy w sytuacji gdy rozbudowa dokonana przez skarżącego była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a informacja o terenie nie zawierała bezwzględnie obowiązujących nakazów stosowania informacji w niej zawartych, a jedynie takie zalecenia.
3. naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, że inwestor w dniu uzyskania pozwolenia na budowę z dnia 8 kwietnia 1993 r., nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy skarżący dysponował zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane od pozostałych współużytkowników wieczystych, nadto następca prawny zmarłego F. T. – M. M. złożyła swój podpis na dostarczonych przez skarżącego do Urzędu Miasta (...) dokumentach, co wynika z treści pisma Urzędu Miasta (...) z dnia 20 maja 1996 r.,
4. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. art. 6 k.p.a. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 16 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z akt postępowań toczących się przed Prezydentem Miasta (...) pod numerem (...) (postępowanie zakończone wydaną decyzją z dnia 5 kwietnia 1995r.) oraz pod numerem [...] – [...] /[...] (postępowanie zakończone wydaną decyzją z dnia 30 grudnia 1993 r.), a także nieprzeprowadzenie dowodu z akt postępowania toczącego się pod numerem (...). w szczególności pisma Urzędu Miasta (...) z dnia (...) maja 1996 r.. podczas gdy z dokumentów tych wynikają istotne dla rozstrzygnięcia kwestie, a także poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz przedłożenie interesu indywidualnego M. M. ponad zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zasadę praworządności, a także zasadę utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw, jak również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo, iż od daty jej doręczenia upłynęło ponad 27 lat,
5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że upływ ponad 27 lat od daty wydania decyzji Prezydenta Miasta (...)z dnia (...) kwietnia 1993 r. nie ma wpływu na możliwość stwierdzenia jej nieważności w przypadku zaistnienia przesłanki nieważnościowej. o której mowa w art. 156§1 ust. 2 k.p.a.. a nadto poprzez przyjęcie, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji, od których doręczenia minęło 10 lat, nie może być stosowany w przypadku rażącego naruszenia prawa,
6. naruszenie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r. w sytuacji, gdy z uwagi na upływ ponad 27 lat od daty doręczenia ww. decyzji w niniejszej sprawie nie można było stwierdzić nieważności ww. decyzji, gdyż zgodnie z zasadą praworządności nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem,
7. art. 8 Konstytucji RP w zw. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 190 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem TK z dnia 12 maja 2015 r.. sygn.. akt P 46/13 poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a w efekcie błędnie przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza uchylenia art. 156 § 2 k.p.a., a nadto, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można wykreować za ustawodawcę ani sąd ani organ administracji publicznej, a wyeliminowanie zakresowej niekonstytucyjności art. 156§2 k.p.a. może dokonać wyłącznie ustawodawca, podczas gdy faktycznie Konstytucja jest najwyższym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz legalizmu działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną) oraz z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego,
8. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, które jest wynikiem błędnej oceny treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., a w konsekwencji stwierdzenie nieważność decyzji z dnia (...) kwietnia 1993 r. w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny w treści ww. orzeczenia nie nakazał stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) kwietnia 1993 r., a wręcz wskazał, że upływ czasu może aktualnie stanowić podstawę do niestwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że decyzja może być obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.
Pismem z dnia 20 lutego 2021 odwołanie złożyła skarżąca.
W obszernym uzasadnieniu powtórzyła swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazała, że organ naruszył art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Podkreśliła, że postępowanie zostało przeprowadzone bez jej udziału, gdyż nie miała możliwości dotarcia do Polski z Wielkiej Brytanii. Zarzuciła, że Wojewoda nie ustosunkował się do wytycznych zawartych w wyroku NSA, który wskazał na konieczność przeanalizowania okoliczności towarzyszących wyznaczeniu linii zabudowy, czego Wojewoda nie uczynił.
Pismami z dnia 19 kwietnia 2021 r., 10 czerwca 2021 r. oraz 1 lipca 2021 r. skarżąca uzupełniła odwołanie.
GINB decyzją z dnia [...]grudnia 2021 r. znak: [...] uchylił decyzję I instancji w całości i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...), została wydana z naruszeniem prawa.
Na wstępie organ wskazał, że w toku niniejszego postępowania ozmianie uległa treść art. 156 § 2 k.p.a., który w dotychczasowym brzmieniu stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 1491) przepis art. 156 § 2 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Tym samym w niniejszym postępowaniu należy zastosować art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym mu ww. ustawą zmieniającą z dnia 11 sierpnia 2021 r.
GINB podniósł, kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1896/19, że F. T. - współużytkownik wieczysty działki inwestycyjnej zmarł 12 października 1992 r., tj. po udzieleniu zgody na realizację spornej inwestycji ale przed wydaniem kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...). W związku z powyższym inwestor przed wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę powinien uzyskać zgodę następców prawnych zmarłego na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Z poczynionych ustaleń wynika, że jedyną następczynią prawną zmarłego F. T. była skarżąca – M. M. (zob. postanowienie Sądu Rejonowego w Sopocie Wydział I Cywilny z 29 grudnia 1992 r., sygn. akt I Ns 311/92), która nie wyraziła jak i w chwili obecnej nie wyraża zgody na realizację spornej inwestycji.
Odnosząc się do podnoszonego przez J. P. zarzutu dotyczącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący w dacie wydania pozwolenia na budowę nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy następca prawny zmarłego F. T. – M. M. złożyła podpis na dostarczonych przez skarżącego do Urzędu Miasta (...) dokumentach, co wynika z treści pisma Urzędu Miasta (...) z (...) maja 1996 r., znak: (...), GINB wskazał, że z kopii ww. pisma dołączonego przez inwestora do odwołania wynika jedynie, że podpis M. M. znajduje się na projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją z 30 grudnia 1993 r. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego jest decyzja Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...), zatwierdzająca pierwotny projekt budowlany. Podpis M. M. na projekcie zamiennym, o którym mowa w ww. piśmie nie pozwala zatem na przyjęcie, że M. M. wyraziła zgodę na realizacje spornej inwestycji objętej ww. decyzją Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...).
Zdaniem GINB, mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia, jak również ocenę NSA zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1896/19, należało stwierdzić, że w analizowanej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego. Jednakże, jak wynika z akt sprawy ww. decyzja Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...), stała się ostateczna z dniem 21 kwietnia 1993 r., a zatem dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. upłynął z dniem 21 kwietnia 2003 r. Tym samym z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a., brak jest możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r" znak: (...), w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto GINB podniósł, że analiza planu zagospodarowania terenu działki nr ewid. (...), rysunku rzut parteru (zob. proj. bud. projekt rozbudowy rzutu parteru rys. 2 str. 44) oraz załącznika graficznego do ww. pisma Urzędu Miasta (...) z 22 lipca 1992 r., znak: (...), wykazała, że sporna inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem linii zabudowy wyznaczonych na ww. załączniku graficznym. Rozbudowywana część budynku została bowiem zaprojektowana w taki sposób, że na długości ok. 2,0 m i na szerokości ok. 2,0 m wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną wzdłuż wschodniej ściany budynku mieszkalnego oraz na długości ok. 2,0 m i szerokości ok. 1,0 m wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną od strony południowej ściany wzdłuż południowej istniejącej dobudówki. W kontekście wytycznych NSA zwartych w uzasadnieniu wyroku z 26 maja 2020 r,, sygn. akt II OSK 1896/19 GINB wskazał, że nie są znane "okoliczności jakie towarzyszyły wyznaczeniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o ww. plan miejscowy z 1988 r." Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem jakimi przesłankami kierował się organ przy wyznaczaniu linii zabudowy dla spornej inwestycji. Wymaga zauważenia, że linia zabudowy nie została wyznaczona w ww. uchwale Miejskiej Rady Narodowej w (...) nr (...) z (...) stycznia 1988 r., ani załączniku graficznym do tej uchwały. Pismo Urzędu Miasta (...) z (...) lipca 1992 r., znak: (...) zawiera jedynie informację, że "nie należy przekraczać linii zabudowy" oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku graficznym do ww. pisma. Organowi odwoławczemu nie są znane okoliczności ani też cel takiego ustalenia linii zabudowy, w szczególności, że nie nawiązuje ona do zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach.
W świetle powyższego GINB uznał, że jakkolwiek kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r. z uwagi na przekroczenie linii zabudowy została wydana z naruszeniem art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 45 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, to jednak powyższe naruszenie nie ma, w ocenie GINB, charakteru rażącego. Zdaniem organu że skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W szczególności brak jest podstaw, aby stwierdzić, że w analizowanym przypadku ww. uchybienie wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Należy zauważyć, że aktualnie na terenie, na którym zaplanowano sporną inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami (...) oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście (...) zatwierdzony uchwałą nr (...) Rady Miasta (...) z (...) sierpnia 2004 r. Działka nr ewid. (...), na której zaplanowano przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne, położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, symbolem 09.M. Zgodnie z kartą terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr (...), na terenie oznaczonym symbolem 09.M przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Linie zabudowy zostały wyznaczone na rysunku planu. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. miejscowego planu z 2004 r., nieprzekraczalna linia zabudowy została usytuowana wzdłuż ul. (...) (tj. od strony północnej budynku usytuowanego na działce nr ewid. (...)). Należy wskazać, że sporna inwestycja nie narusza tak wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a to z tego względu, że została ona zaplanowana od strony południowej budynku istniejącego na działce nr ewid. (...), podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona od strony północnej budynku istniejącego na działce nr ewid. (...).
GINB nie podzielił stanowiska Wojewody wyrażonego w treści ww. decyzji z dnia 4 lutego 2021 r., że "wyznaczenie linii zabudowy miało na celu sprawić, że projektowana dobudowa będzie harmonizować z bryłą istniejącego budynku, tymczasem znaczące przekroczenie tych linii nie pozwala na osiągnięcie tego założenia i wprowadza architektoniczny dysonans, co kłóci się z ustaleniami zawartymi w informacji o terenie. Informacja ta została wydana w oparciu o obowiązujący na danym terenie plan miejscowy, który chroni klasyczne założenia willowo-ogrodowe na tym obszarze. Na konieczność zachowania wysokiego poziomu architektury wskazuje również zawarte w planie zalecenie likwidacji bądź przebudowy oszpecającej dobudowy znajdującej się nieopodal nieruchomości przy ul. (...)." Organ podkreślił, że w ww. miejscowym planie brak jest definicji "klasycznych założeń wiilowo-ogrodowych", na który to zapis powołuje się organ wojewódzki. Powyższy zapis zawiera przy tym zwroty nieostre, niedookreślone, które wymagają interpretacji. Tym samym nie można zarzucić Prezydentowi Miasta (...), że wydając kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszył przepis, który posługuje się pojęciami nieostrymi, niezdefiniowanymi w planie.
GINB nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że skoro ww. miejscowy plan w ustaleniach szczegółowych dla terenu (...) przewiduje "likwidację lub przeprojektowanie oszpecającej dobudowy od strony zachodniej," to zasadnym jest na tej podstawie, stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...). Wskazać należy, że wymóg wskazany w ww. miejscowym planie nie odnosi się do budynku objętego kontrolowanym pozwoleniem na budowę lecz do budynku usytuowanego przy ul. (...), który zgodnie z treścią ww. miejscowego planu stanowi "willa z 1910 roku - obiekt chroniony".
Odnosząc się do do argumentacji skarżącej, że w ramach spornej inwestycji zamurowano jej okno do piwnicy oraz, że zakres prac określonych w pozwoleniu na budowę jest węższy niż przewiduje to projekt budowlany, GINB wyjaśnił, że z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...), nie wynika aby planowane prace budowlane obejmowały swoim zakresem zamurowanie otworu okiennego (drzwiowego) zlokalizowanego w pomieszczeniu, do którego dobudowywana jest rozbudowywana część budynku (zob. proj. bud. budynek mieszkalny, projekt rozbudowy rzut piwnicy rys nr 1 str. 45, rzut parteru rys nr 2 str. 44). To zatwierdzony projekt budowlany oraz zakres przewidzianych w nim robót budowlanych przesądza o zakresie inwestycji. Kwestia ewentualnego zamurowania otworu okiennego (drzwiowego) na etapie realizacji inwestycji może być przedmiotem postępowania przed właściwym miejscowo Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowanego.
Zdaniem GINB także zarzut skarżącej, że Wojewoda prowadząc postępowanie naruszył art. 7, 9, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. skarżąca poza wskazaniem ww. przepisów nie wyjaśniła na czym miałoby polegać ich naruszenie.
Zdaniem organu także argumentacja skarżącej, że postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału skarżącej pomimo prośby złożonej do Wojewody o przesunięcie terminu ze względu na niemożność dotarcia do kraju z uwagi na blokady na granicach związane z sytuacja epidemiologiczną przez co nie pozwoliło skarżącej na "wskazanie dowodów (będących w aktach sprawy), a które świadczą, że istniały okna w mojej łazience i sąsiadującej z nią piwnic, Nie mogłam również w tej sprawie powołać świadków," pozostaje bez wpływu na treść j decyzji.
Pismem z dnia 15 stycznia 2022 r. M. M. złożyła skargę na powyższą decyzję. Skarżąca powtórzyła dotychczasową argumentację.
W kwestii okien w pomieszczeniach piwnicznych skarżąca wskazała, że cyt.: "Jedno z okien jest wyraźnie zaznaczone na wyrysie informacji o terenie (...) z 22 lipca. Wbrew temu, co twierdził GINB wyrys jest częścią graficzną INFORMACJI O TERENIE, która w części opisowej wskazuje na przeznaczenie gruntu przy ul. (...) pod zabudowę jednego pokoju, a w części graficznej wskazane są linie zabudowy tego pokoju. To właśnie linia wschodnia zabudowy została przesunięta o szerokość okna będącego w południowej ścianie budynku; jest zaznaczona na wyrysie INFORMACJI O TERENIE. Odnośnie okna łazienkowego -z przesłanych przeze mnie projektów wykonanych przez uprawnionego architekta z jego podpisem i pieczątką z lipca 1980r wykonanych dla budowy przyłącza cieplnego jasno wynika, iż w naszym domu jest 10 okien piwnicznych , w tym także w mojej łazience. Z pewnością jest to dowód bardziej wiarygodny na istnienie tych okien, aniżeli rysunki biegłej dokonującej wyceny nieruchomości w celu sprzedaży mieszkań w naszym budynku, która nie zaznaczyła żadnego okna w części piwnicznej. GINB nie zrobił niczego, aby sprawę tę wyjaśnić. Mógł przecież zlecić to organowi I instancji - aby na miejscu zbadał naruszenie mojej własności, mógł powołać biegłego , który oceniłby skutki powyższych działań, jak i skutki przesunięcia linii zabudowy."
Zdaniem skarżącej cyt. "Wskazane wyżej przekroczenie linii zabudowy pozwoliło inwestorowi na wybudowanie trzykondygnacyjnej dobudowy; piwnica, parter, piętro i taras dla mieszkania nr (...) .Pozwoliło na wybudowanie przed moim oknem obskurnej ściany z brązowej licówki o szerokości 2 m i wysokości 3 m, pozwoliło na dobudowę ściany wysokości 10 m i szerokości 3 m. Ściana zakończona spadzistym dachem, do której dobudowany jest ganek z podestem 200 cm/ 50cm, na którym stoi mur 100cm/120cm, ze słupami. Razem 4 duże słupy, na których osadzony jest spadzisty dach. Ta wielka rozbudowa , widoczna jest w całej okazałości od strony ulicy . Obskurna ściana z beżowej licówki, bez okien, z gankiem wejściowym, z dwoma dachami rozbija harmonijną bryłę naszego domu, położonego w strefie domów jednorodzinnych – strefa (...), przekształcając ją w zabudowę wielorodzinną. Wciśnięta nowa bryła burzy układ przestrzenny, wolną przestrzeń istniejącą między linią budynków od stojących przy ulicy, a zapleczem. Należy podkreślić, iż wszystkie budynki strefy (...)- te od ulicy wybudowane w latach 1910-1945 i te z zaplecza( wybudowane w latach późniejszych) nie posiadają elementów wychodzących poza ich linie zabudowy.
Dobudowa ta niszczy historyczną kompozycję urbanistyczną w zakresie skali, bryły, proporcji muru i otworów, tym samym burzy porządek przestrzenny. Planowa na inwestycja jaką miał być pokój w liniach zabudowy( biorąc pod uwagę projekt i wyrys z Informacji o terenie) to ok. 50 metrów sześciennych, powstała dobudowa to około 310 metrów sześciennych."
Ponadto skarżąca zarzuciła GINB, iż w postępowaniu odwoławczym z premedytacją przeciąganą w czasie do nowelizacji art 156 § 1 pkt 2 k.p.a i wydał decyzję z naruszeniem zasad k.p.a, z naruszeniem zwykłej uczciwości i rażącym naruszeniem art 139 k.p.a.
Skarżąca wskazała, że 0rgan l instancji orzekł o nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z 8 kwietnia 1993 r o pozwoleniu na budowę, co oznacza eliminację tej decyzji z obrotu prawnego). Natomiast organ II instancji uchylił powyższą decyzje i orzekł, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 8 kwietnia 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa (decyzja pozostaje w obrocie prawnym, obciążając skarżącą jej skutkami).
Zdaniem skarżącej bezdyskusyjnym jest, iż decyzja II instancji jest wydana ze szkodą dla skarżącej, dlatego narusza zakaz. reformationis in peius.
Reasumując skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 139 k.p.a
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W pismach z dnia 6 września 2022 r. i 8 września 2022 r. skarżąca uzupełniła skargę, powtarzając dotychczasowe zarzuty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z U z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...], którą, po rozpatrzeniu odwołań M. M. oraz J. P. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 4 lutego 2021 r., znak: [...]stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...), zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny i udzielającej J. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o jeden pokój na działce nr ewid. (...), przy ul. (...) w (...)., uchylił decyzję I instancji w całości i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...), została wydana z naruszeniem prawa.
Decyzje te wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.
Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie skarżąca wnosiła o stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, oraz przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 4, tj. stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."
Natomiast przesłanka nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie obejmuje każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, Lex nr 291195). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje zatem przypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej.
W tym miejscu podkreślić należy, że kontrolowane decyzje zapadły na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1896/19, uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1525/18 i decyzję GINB z dnia [...]kwietnia 2018 r., znak : [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 listopada 2017 r., znak: WI-I.7840.4.26.2017.PK, którymi to decyzjami odmówiono stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r., znak: (...).
Podnieść należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).
Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).
Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.
Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku rozstrzygnął, że w omawianej sprawie zarówno organy jak i WSA w Warszawie wadliwie oceniły, że inwestor w dacie wydania pozwolenia na budowę z 1993 r. dysponował nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością. Przy tej ocenie nie uwzględniono, że po udzieleniu zgody, ale przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jeden ze współużytkowników wieczystych – ojciec skarżącej zmarł. A w takiej sytuacji skutek złożenia przez zmarłego oświadczenia woli w zakresie zgody na realizację ww. inwestycji nie przechodzi na następców prawnych i inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinien uzyskać zgodę następców prawnych na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. NSA podkreślił, że zaistniałe w sprawie o pozwolenie na budowę okoliczności nastąpiły w sytuacji gdy pozwolenie to zostało wydane bez żadnego dowodu, który pozwalałby na przyjęcie, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. Stosowne w tym zakresie dokumenty został złożone przez inwestora dopiero przed GINB, w trakcie postępowania odwoławczego.
Kierując się powyższym stanowiskiem NSA, GINB ustalił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia 8 kwietnia 1993 r. działka inwestycyjna nr ewid. (...) stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego właścicieli 4 wyodrębnionych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku wielorodzinnym usytuowanym na ww. działce. W sytuacji gdy działka inwestycyjna była przedmiotem współużytkowania wieczystego kilku osób, inwestor powinien przedłożyć stosowną zgodę wszystkich współużytkowników wieczystych tej nieruchomości na wykonanie zamierzonej inwestycji. Właścicielami lokali nr 2, 3 i 4 znajdujących się w budynku objętym inwestycją byli odpowiednio F T., M. Z. oraz J. R. F. T. zmarł 12 października 1992 r., tj. po udzieleniu zgody na realizację spornej inwestycji ale przed wydaniem kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r.. W związku z powyższym inwestor przed wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę powinien uzyskać zgodę następców prawnych zmarłego na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Jedyną następczynią prawną zmarłego F. T. była skarżąca – M. M. (zob. postanowienie Sądu Rejonowego w [...]Wydział I Cywilny z 29 grudnia 1992 r., sygn. akt [...]), która nie wyraziła jak i w chwili obecnej nie wyraża zgody na realizację spornej inwestycji.
W świetle powyższego prawidłowo GINB wskazał, że w świetle powyższych ustaleń jak i wytycznych NSA, należało stwierdzić, że w analizowanej sprawie doszło do doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, który wymagał załączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dowodu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością. Sąd podziela stanowisko organu, że przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wykonywanie, robót budowlanych w budynku będącego przedmiotem współużytkowania wieczystego kilku osób pomimo braku posiadania zgody wszystkich współużytkowników wieczystych, jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Wskazane powyżej naruszenie bezspornie godzi w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości.
Wskazać należy, Naczelny Sąd Administracyjny w przytaczanym wyroku odniósł się także do kwestii naruszenia zapisów planu miejscowego, podnosząc, że skarżąca nie wykazała skutecznie, aby przedmiotowa inwestycja rażąco naruszała plan miejscowy z 1988 r. NSA wskazało, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Zaś zgodnie z art. 21 ust. 3 tej ustawy plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Zdaniem NSA treść planu miejscowego z 1988 r. dotycząca terenu (...) nie wykluczała na przedmiotowej działce działalności inwestycyjnej. Odnośnie przedmiotowego budynku plan ten przewidywał możliwość jego "adaptacji", co w budownictwie może polegać także na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie. Adaptacja polega na przekształceniu, czyli nadaniu innej postaci, formy, wyglądu, kształtu, charakteru, zmianie funkcji, zmianie czegoś lub kogoś w coś innego (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN). Definicja adaptacji zakłada zatem dokonanie przekształcenia, wymaga związku z obiektem poprzednio istniejącym, czyli wymaga dalszego istnienia tego obiektu ze zmianami wynikającymi, np. z przebudowy lub rozbudowy, nadbudowy. Skoro adaptacja istniejącego obiektu budowlanego nie wyklucza jego rozbudowy, przy braku legalnej definicji pojęcia "adaptacji", a zatem konieczności dokonania wykładni tego pojęcia – brak jest podstaw do stwierdzenia, że w omawianym zakresie mogłoby dojść do rażącego naruszenia prawa. W ugruntowanym orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że konieczność dokonania wykładni przepisu prawa, w tym wynikającego z aktu prawa miejscowego, wyklucza możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W świetle powyższego rozstrzygnięcia NSA argumentacja strony skarżącej, podnoszona zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też i w skardze, a dotycząca rażącego naruszenia przez kwestionowaną decyzję zapisów planu miejscowego, nie mogła być brana pod uwagę przez organy administracji jak i Sąd w składzie tu orzekającym.
Ponadto NSA rozstrzygnął kwestię pominięcia stron postępowania. Zdaniem NSA prawidłowo oceniono, że zaadresowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka okoliczność nie jest równoznaczna ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, albowiem pozwolenie na budowę w zakresie praw i obowiązków z niego wynikających skierowane było do inwestora, nie do zmarłego ojca skarżącej. Błędne doręczenie decyzji innej osobie z tożsamych względów nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.
NSA w powyższym wyroku wyraźnie wskazał ponadto, że w sprawie prawidłowo oceniono, iż projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony z konserwatorem zabytków. Tym samym został spełniony wymóg wynikający z planu miejscowego. Dla skutecznego podważenia tej oceny nie może stanowić wystarczającej podstawy argumentacja kwestionująca prawidłowość dokonanego uzgodnienia konserwatorskiego. Zakres przedmiotowego postępowania dotyczy wyłącznie oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie uzgodnienia konserwatorskiego. Jeżeli uzgodnienie to zostało wydane z naruszeniem procedury i prawa materialnego, skarżąca może dochodzić podważenia jego legalności w odrębnych postępowaniach, lecz nie w spawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, w której z punktu widzenia oceny zgodności z prawem dokonuje się sprawdzenia czy przed wydaniem decyzji organ konserwatorski zajął uprzednio stanowisko, a nie legalność stricte uzgodnienia. Dlatego też w tym przypadku argumentacja strony skarżącej, podnoszona zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też i w skardze, a dotycząca kwestionowania uzgodnienia konserwatorskiego, nie mogła być brana pod uwagę przez organy administracji jak i Sąd w składzie tu orzekającym.
Jednakże w przytoczonym wyroku NSA wskazał, odnosząc się do przekroczenia linii zabudowy o 2 m, że ocena czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, w jakim stopniu wskazywane naruszenie ingerowało w istniejący na danym terenie porządek planistyczny, co wymaga uwzględnienia okoliczności jakie towarzyszyły wyznaczeniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o ww. plan miejscowy z 1988 r.; zaś z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych – czy także aktualnie w tym zakresie nie do pogodzenia w demokratycznym państwie prawnym jest utrzymanie tak zaplanowanej inwestycji, która naruszała plan realizacyjny określający urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej (art. 20 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.).
Bezsporne jest, że w świetle obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią § 45 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, na wniosek inwestora właściwy organ jest obowiązany przekazać informację o możliwościach i warunkach realizacji inwestycji na terenie proponowanym przez inwestora lub wskazanym przez organ albo zmiany sposobu wykorzystania tego terenu.
Bezsporne jest także, że działka inwestycyjna nr ewid. (...) w dacie wydania kwestionowanej decyzji objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta (...), zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w (...) nr (...) z dnia (...) stycznia 1988 r. Sporna inwestycja została zaprojektowana na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem (...) w jednostce 10 (zespół zabudowy ulicy (...)). Stosownie do treści rozdziału II tekst planu pkt 2 tekst ustaleń szczegółowych dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi ww. miejscowego planu, obszar oznaczony symbolem (...) to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - (...) budynków istniejących - adaptacja. Dopuszcza się realizację 4 budynków jednorodzinnych na zapleczu zabudowy przy ul. (...) jak na rysunku planu. Plan realizacyjny każdorazowo należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w (...).
W aktach znajduje się pismo Urzędu Miasta (...) z (...) lipca 1992 r" znak: (...)Informacja o terenie), z którego wynika, że rozbudowa od strony południowej budynku przy ul. [...] będzie zgodna z postanowieniami ww. miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. Załącznik do ww. pisma stanowi mapa, na której zostały wyznaczone linie zabudowy. Z powyższego załącznika graficznego wynika, że linie zabudowy zostały wyznaczone wzdłuż wschodniej ściany istniejącego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. (...) oraz od strony południowej wzdłuż południowej ściany dobudówki do ww. budynku mieszkalnego.
Prawidłowo GINB wskazał, że analiza planu zagospodarowania terenu działki nr ewid. (...), rysunku rzut parteru (zob. proj. bud. projekt rozbudowy rzutu parteru rys. 2 str. 44) oraz załącznika graficznego do ww. pisma Urzędu Miasta (...) z (...) lipca 1992 r., wykazała, że sporna inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem linii zabudowy wyznaczonych na ww. załączniku graficznym. Rozbudowywana część budynku została bowiem zaprojektowana w taki sposób, że na długości ok. 2,0 m i na szerokości ok. 2,0 m wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną wzdłuż wschodniej ściany budynku mieszkalnego oraz na długości ok. 2,0 m i szerokości ok. 1,0 m wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną od strony południowej ściany wzdłuż południowej istniejącej dobudówki.
Jednakże Sąd podziela stanowisko GINB, j kontekście wytycznych NSA zwartych w uzasadnieniu ww. wyroku z 26 maja 2020 r, że nie są znane "okoliczności jakie towarzyszyły wyznaczeniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o ww. plan miejscowy z 1988 r." Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem jakimi przesłankami kierował się organ przy wyznaczaniu linii zabudowy dla spornej inwestycji. Wymaga zauważenia, że linia zabudowy nie została wyznaczona w ww. uchwale Miejskiej Rady Narodowej w (...) nr (...) z 28 stycznia 1988 r., ani załączniku graficznym do tej uchwały. Pismo Urzędu Miasta (...) z (...) lipca 1992 r., znak: (...) zawiera jedynie informację, że "nie należy przekraczać linii zabudowy" oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku graficznym do ww. pisma. Nie są znane okoliczności ani też cel takiego ustalenia linii zabudowy, w szczególności, że nie nawiązuje ona do zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach.
Tym samym Sąd podziela stanowisko organu, że kwestionowana decyzja, z uwagi na przekroczenie linii zabudowy została wydana z naruszeniem art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 45 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, to jednak powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego, albowiem skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Słusznie organ wskazał, że aktualnie na terenie, na którym zaplanowano sporną inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami (...) oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście (...) zatwierdzony uchwałą nr (...) Rady Miasta (...) z (...) sierpnia 2004 r. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. miejscowego planu z 2004 r., nieprzekraczalna linia zabudowy została usytuowana wzdłuż ul. (...) (tj. od strony północnej budynku usytuowanego na działce nr ewid. (...)). Należy wskazać, że sporna inwestycja nie narusza tak wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a to z tego względu, że została ona zaplanowana od strony południowej budynku istniejącego na działce nr ewid. (...), podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona od strony północnej budynku istniejącego na działce nr ewid. (...).
Sąd podziela także stanowisko GINB, że w miejscowym planie brak jest definicji "klasycznych założeń willowo-ogrodowych", tym samym nie można zarzucić Prezydentowi Miasta (...) że wydając kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszył przepis, który posługuje się pojęciami nieostrymi, niezdefiniowanymi w planie.
Skarżąca w postępowaniu administracyjnym jak i w skardze podnosiła kwestię zamurowania jej okna do piwnicy w trakcie wykonania spornej inwestycji. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Prezydenta Miasta[...] z 8 kwietnia 1993 r., nie wynika aby planowane prace budowlane obejmowały swoim zakresem zamurowanie otworu okiennego (drzwiowego) zlokalizowanego w pomieszczeniu, do którego dobudowywana jest rozbudowywana część budynku (zob. proj. bud. budynek mieszkalny, projekt rozbudowy rzut piwnicy rys nr 1 str. 45, rzut parteru rys nr 2 str. 44). To zatwierdzony projekt budowlany oraz zakres przewidzianych w nim robót budowlanych przesądza o zakresie inwestycji. Kwestia ewentualnego zamurowania otworu okiennego (drzwiowego) na etapie realizacji inwestycji może być przedmiotem postępowania przed właściwym miejscowo Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowanego.
W tym miejscu podkreślić należy, że, jak wyżej wskazano, kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 1993 r., znak: (...) rażąco narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego. Jednakże Słusznie GINB wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego przeprowadzanego w niniejszej sprawie zmianie uległa treść art. 156 § 2 k.p.a., który w dotychczasowym brzmieniu stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 1491) przepis art. 156 § 2 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa weszła w życie z dniem 16 września 2021 r.
W niniejszej sprawie NSA wyrokiem z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1896/19, uchylił wcześniej wydaną w sprawie ostateczną decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak : [...] Decyzja Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] była nieostateczna.
Tym samym w niniejszym postępowaniu należy zastosować art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym mu ww. ustawą nowelizującą z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Stosownie do treści art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa wart. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Z przepisu art. 158 § 2 k.p.a. wynika wyraźnie, że choć decyzja zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., ale jednocześnie wystąpiły okoliczności z art. 156 § 2 k.p.a., organ ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Ze względu na zaistnienie przesłanki negatywnej (upływ dziesięciu lat od doręczenia decyzji) nie można usunąć jej z obrotu prawnego i konieczne jest stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa.
Jak wynika z akt sprawy ww. decyzja Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r., znak: (...), stała się ostateczna z dniem 21 kwietnia 1993 r., a zatem dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. upłynął z dniem 21 kwietnia 2003 r.
Tym samym prawidłowo GINB wskazał, że z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a., brak jest możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) kwietnia 1993 r. w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., wskazać należy, że w myśl tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz ten niewątpliwie odnosi się jedynie do strony odwołującej się. Zakaz ten wyraża się tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Należy jednak zauważyć, że w sytuacji, gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony) (zob. Wróbel Andrzej. Art. 139. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019).
Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołania złożyły dwa podmioty o przeciwstawnych interesach. Dlatego zarzut ten jest bezpodstawny.
Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie podzielając zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.