VII SA/WA 322/25

VII SA/Wa 322/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Nogal
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Michał Podsiadło. /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2025 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2024 r. znak DOR.7110.319.2023.PKR, DOA. 7110.381.2018 w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 18 listopada 2024 r., znak: DOR.7110.319.2023.PKR DOA.7110.381.2018, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 28 czerwca 2018 r. nr 70/2018 w przedmiocie wznowienia postępowania.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. Decyzją z 13 września 2017 r. nr 172/2017, Wojewoda Zachodniopomorski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę magazynu M-15 na ładunki sypkie i zjednostkowane na nabrzeżu [...] w S., na terenie portu morskiego, na działkach o nr ewid. [...] i [...], obr. [...] S.
2.2. Pismem z 23 kwietnia 2018 r. S. Zakłady. S.A. w S. (dalej: strona skarżąca, spółka) złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdziła, że o fakcie istnienia ww. decyzji dowiedziała się podczas rozprawy sądowej prowadzonej przed Sądem Rejonowym w S. w sprawie o sygn. [...] dotyczącej nieodpłatnego ustanowienia na jej wniosek służebności gruntowej na działce nr ew. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym inwestor. Spółka wskazała, że pozostaje użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem działki nr ew. [...]. Swój interes prawny jako strony wywodzi z faktu wystąpienia o ustanowienie służebności gruntowej na działce inwestycyjnej w związku z tym, że droga ma przebiegać w części pod projektowanym magazynem. Spółka wskazała również na pozostawanie w obszarze oddziaływania inwestycji z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o standardy GMP + B3 (system bezpieczeństwa pasz i zbóż). Spółka zauważyła, że na terenie działki nr ew. [...] istnieje czynna stacja transformatorowa, będąca jedynym źródłem zasilania elewatora na przyległej działce nr ew. [...], a główny kabel zasilający w energię elektryczną znajdować się będzie pod nowoprojektowanym magazynem M-15. Postanowieniem z 15 maja 2018 r. Wojewoda wznowił postępowanie zakończone swoją decyzją ostateczną z 13 września 2017 r.,
2.2.1. Decyzją z 28 czerwca 2018 r. nr 70/2018, znak: AP-1.7840.1.182-7.2017.GZ, Wojewoda Zachodniopomorski odmówił uchylenia swojej ww. ostatecznej decyzji z 13 września 2017 r. nr 172/2017. Następnie decyzją z 8 stycznia 2019 r. znak: DOA.7110.381.2018.PCE, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z 28 czerwca 2018 r. Organ odwoławczy podał, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowana hala o wysokości w kalenicy 14,15 m (zob. Projekt budowlany. Tom 1, pkt 8.2 forma architektoniczna magazynu, s. 6; Projekt budowlany. Tom 3, rys. nr 3, przekrój poprzeczny), została usytuowana w odległości ok. 11,5 m od będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej działki nr ew. [...]. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki nr ew. [...]. Położenie tej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza bowiem uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki będącej w użytkowaniu wieczystym spółki, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do podnoszonej we wniosku kwestii toczącego się postępowania sądowego w sprawie ustanowienia na rzecz spółki służebności gruntowej na działce inwestycyjnej nr ew. [...], GINB zauważył, że postępowanie to jeszcze nie zakończyło się, co potwierdziła sama spółka w piśmie z 10 września 2018 r. Uwzględniając powyższe, w sprawie brak jest podstawowych cech interesu prawnego, interes ten musi być bowiem aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Nie może to być interes przyszły i hipotetyczny. Z akt sprawy, jak wskazał organ, nie wynika również, żeby spółka posiadała tytuł prawny uprawniający do przejeżdżania przez działkę nr ew. [...]. Takim dokumentem nie jest w ocenie organu odwoławczego protokół graniczny z 21 czerwca 1991 r. Tym samym korzystanie z działki przez spółkę ma jedynie charakter faktyczny, a nie prawny, co wskazuje jedynie na jej interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 września 2017 r. Odnosząc się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 906/14, który został przywołany w odwołaniu, GINB wyjaśnił, że zapadł on w odmiennym stanie faktycznym, nieruchomość należąca do osoby, która domagała się wznowienia postępowania, była bowiem obciążona służebnością gruntową, która w związku z realizacją inwestycji musiała odbywać się w sposób odmienny od dotychczasowego.
2.2.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/19, oddalił skargę na ww. decyzję GINB.
2.2.3. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1669/20, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie oraz ww. decyzję GINB z 8 stycznia 2019 r. NSA stwierdził, że okoliczność wystąpienia przez Spółkę z roszczeniem wobec inwestora o ustanowienie służebności gruntowej na działce nr [...] nie mogła stanowić o przyznaniu jej statusu strony, gdyż w sprawie pozwolenia na budowę ochronie podlegałby taki przypadek, gdyby projektowana inwestycja naruszała istniejące prawo przechodu i przejazdu w sposób pozbawiający daną nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Podkreślono, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu odnosi się do sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny lub gdy oparty jest wyłącznie na roszczeniu o ustanowienie służebności. Zatem powoływanie się przez nią na dochodzone przed sądem powszechnym roszczenie z art. 145 § 1 k.c. o ustanowienie drogi koniecznej nie było wystarczającą przesłanką do przyznania jej przymiotu strony w przedmiotowej sprawie o pozwolenie na budowę. NSA stwierdził jednak, że istotne znaczenie w sprawie miała podnoszona przez Spółkę okoliczność braku dostępu do drogi publicznej w razie realizacji przedmiotowej inwestycji. Niewątpliwie Spółka, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, powinna mieć zapewnioną ochronę przed takim oddziaływaniem przedmiotowego obiektu (magazynu), które ograniczyłoby jej dostęp do drogi publicznej. NSA podniósł, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z dostępu do niej, co oznacza, że status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy przyznać właścicielowi lub użytkownikom wieczystemu nieruchomości sąsiedniej. W ocenie NSA w sprawie pominięto prawa przysługujące Spółce jako użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (działki nr [...]), na której znajduje się użytkowany przez nią budynek elewatora, eksploatowanego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, Spółka bowiem w odwołaniu i skardze wskazywała na okoliczność braku dostępu do drogi publicznej, co w żaden sposób nie zostało wyjaśnione. Zdaniem NSA, organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń, jaki był dostęp do drogi publicznej (faktyczny, prawny) z nieruchomości Spółki w czasie poprzedzającym decyzję o pozwoleniu na budowę z 13 września 2017 r. oraz jak ten stan się zmienił w następstwie realizacji inwestycji. Nie wyjaśniono czy skarżąca Spółka posiada dostęp do drogi publicznej inny niż droga, która miałaby być objęta służebnością dochodzoną na drodze cywilnej. Rzeczą organów orzekających w sprawie było również ustalenie, czy zabudowa istniejąca na nieruchomości Spółki powstała legalnie i jaki dostęp do drogi warunkował ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę elewatora. Nie sposób zakładać, że wskutek kwestionowanej decyzji z 13 września 2017 r. mogło dojść do pozbawienia nieruchomości Spółki dostępu do drogi publicznej, warunkującego legalną zabudowę działki nr [...]. Jednak w kontrolowanych decyzjach ten aspekt sprawy został całkowicie pominięty, co nie pozwalało na końcową ocenę w zakresie statusu skarżącej Spółki w postępowaniu zakończonym decyzją 13 września 2017 r. Dlatego NSA stwierdził, że rozstrzygnięcie podjęte przez GINB zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla oceny ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości Spółki w związku z realizacją obiektu budowlanego, na którego budowę inwestor uzyskał pozwolenie z 13 września 2017 r. W rezultacie ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwalał na ocenę w zakresie wyznaczonym przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
2.3. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 5 marca 2024 r., znak: DOR.7110.319.2023.JOO DOA.7110.381.2018, GINB ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 28 czerwca 2018 r. nr 70/2018. Organ odwoławczy uprzednio wezwał Spółkę o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej legalność zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w S., zabudowy oraz dokumentacji ukazującej jaki dostęp do drogi warunkował ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę (np. decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym). Pismem z 9 stycznia 2024 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na wezwania i dołączyła kopię pisma Urzędu Miasta S. z [...] stycznia 2016 r., załącznik do protokołu granicznego z 31 lipca 1991 r., załącznik do protokołu granicznego z [...] czerwca 1991 r., decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] sierpnia 1991 r., załącznik 2a do protokołu granicznego z [...] czerwca 1991 r., protokół graniczny. Organ podkreślił przy tym, że odwołująca się nie przedłożyła, pomimo wielokrotnych wezwań, żadnego dokumentu potwierdzającego legalność zabudowy znajdującej się na jej nieruchomości, jak również żadnego dokumentu, z którego wynikałoby jaki dostęp do drogi warunkował ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę elewatora. W ocenie GINB, uwzględniając całość dokumentacji zgromadzonej w toku przedmiotowego postępowania, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie tej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia S. Zakładów S.A., w zagospodarowaniu ich nieruchomości wynikającym z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego interpretowanego łącznie z art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego, stanowiącego o poszanowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy Spółka jako użytkownik wieczysty działki nr ewid. [...], na której znajduje się użytkowany przez nią budynek elewatora, eksploatowanego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nie zostaje pozbawiona przez sporne zamierzenie dostępu do drogi publicznej. Ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, aby Spółka posiadała jakikolwiek tytuł prawny uprawniający do przejazdu i przechodu przez działkę o nr ewid. [...]. Takim dokumentem nie jest w ocenie organu odwoławczego protokół graniczny z [...] czerwca 1991 r. ani decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] sierpnia 1991 r. GINB zaznaczył, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] sierpnia 1991 r. dotyczy zatwierdzenia granic działki nr ewid. [...]. Zawiera ona zapisy, że "dojazd od działki nr [...], położonej na zapleczu działki rozgraniczanej nr [...] ma być zapewniony przez ustanowienie służebności gruntowej w sposób uwidoczniony na załączniku nr 2 "a" oraz "wniosek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa. (...) o prawo stałego korzystania z drogi dojazdowej do działki [...] uwzględniono za zgodą RPPPP "B." wyrażoną w piśmie stanowiącą załącznik nr 6 do niniejszego protokołu". Powyższa decyzja w żaden sposób nie może być jednak traktowana jako dokument stanowiący podstawę istnienia takiej służebności, skoro służebność nie została ujawniona w księgach wieczystych obu nieruchomości. Brak jest aktu notarialnego potwierdzającego ustanowienie służebności drogowej na rzecz działki nr [...]. Zatem działka, której użytkownikiem wieczystym jest Spółka nie miała nigdy ustalonego prawnego dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość aktualnie oznaczoną nr ewid. [...]. Skoro zaś brak było prawnie ustalonego dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość inwestycyjną to – w ocenie GINB – nie można uznać, że sporne zamierzenie pozbawia czy też utrudnia Spółce dostęp do drogi publicznej przez działkę nr ewid. [...]. Dostęp do drogi publicznej nie oznacza jakiegokolwiek dostępu. Musi być to dostęp prawnie zagwarantowany, a nadto umożliwiający właścicielom nieruchomości ich wykorzystanie zgodnie z prawnie określonym przeznaczeniem. Ewentualne korzystanie z działki inwestycyjnej przez Spółkę miało jedynie charakter faktyczny, a nie prawny, co wskazuje jedynie na interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody z 13 września 2017 r. Interes faktyczny, jakkolwiek istotny dla wnioskodawczyni, nie upoważnia jednak do kwestionowania ww. decyzji Wojewody. Dodatkowo GINB ustalił, że działka nr ewid. [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej jaką jest ulica B., którą zgodnie z ustaleniami uchwały Rady Miasta S. z 14 grudnia 2009 r. Nr XLII/1055/09, w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S., obywać się ma obsługa komunikacyjna terenów oznaczonych symbolem [...] (m.in działki nr ewid. [...]). Z analizy akt sprawy nie wynika również, aby którakolwiek z nieruchomości sąsiednich tj. działki nr ewid. [...] (przeznaczona pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych) i [...] (tereny przemysłowe) posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, których właścicielem jest Zarząd [...] S.A. obciążona była ustanowioną na rzecz właściciela działki nr ewid. [...] służebnością przejazdu i przechodu. W szczególności brak jest takich informacji w księgach wieczystych. Zatem nieruchomość Spółki nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez tzw. dostęp pośredni poprzez inną działkę. GINB zaznaczył, że jednym ze sposobów dostępu pośredniego jest dostęp np. poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Z analizy akt sprawy w tym z danych uzyskanych z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta S. (https;//s..e-mapa.net/) oraz z systemu geoportal (geoportal.gov.pl), wynika, że Spółka posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej poprzez nieruchomości nr ewid. [...] i [...], którymi to odbywa się komunikacja do ww. działki nr ewid. [...]. W związku z tym GINB wskazał, że skarżąca nie wykazała, zaś organ w oparciu o analizę akt sprawy doszedł do wniosku, że działka nr ewid, [...] której użytkownikiem jest Spółka nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego.
2.3.1. Na skutek skargi strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1347/24, uchylił ww. decyzję GINB z 5 marca 2024 r. WSA w Warszawie uznał, że organ pominął wskazówki zawarte w wyroku NSA z 10 maja 2023 r., pozwalające ustalić, jakie zmiany w aspekcie dostępu do drogi publicznej wywołała realizacja kwestionowanej inwestycji na działkach nr ewid. [...] i [...], z jednoczesnym ustaleniem, czy droga przez którą odbywa się faktyczny dojazd do nieruchomości Spółki odpowiada warunkom określonym w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe świadczy o trafności spostrzeżeń skargi w zakresie, w jakim Spółka wywodzi zrealizowanie przez organ jedynie części wytycznych zawartych w wyroku NSA, zauważając, że organ pominął w zupełności ustalenie czy faktyczny dostęp do drogi publicznej z działki nr [...] pozostającej w wieczystym użytkowaniu Spółki, na której znajduje się użytkowany przez nią budynek elewatora, odpowiada normom wytyczonym obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie niezbędnym pozostawało odwołanie się do treści § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Zdaniem WSA w Warszawie, brak dokonania powyższych ustaleń świadczy o zaniechaniu realizacji wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku NSA z 10 maja 2023 r. uniemożliwiając podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Istotą bowiem czynności pozostawionych organowi do ustalenia była kwestia związana z dostępem do drogi publicznej nieruchomości sąsiedniej, tak, aby nie był on ograniczony czy uniemożliwiony wskutek realizacji inwestycji objętej postępowaniem o pozwolenie na budowę. Jako niewystarczające należy więc ocenić starania organu w pozyskaniu istotnych w tym względzie informacji, które pozwoliłyby na ocenę statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Pominięcie tego aspektu stało się bowiem podstawą uchylenia przez NSA poprzednio wydanej decyzji GINB z 8 stycznia 2019 r. W ocenie WSA w Warszawie, odstąpienie od wytycznych zawartych w przywołanym wyżej wyroku nie może być uzasadnione wnioskowym trybem postępowania o wznowienie ustalonym przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z art. 7 k.p.a. wynika bowiem, że na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. WSA w Warszawie uznał zatem, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., uzasadniając jej uchylenie. Wskazał ponadto, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy GINB zastosuje się w pełni do wytycznych wyrażonych w wyroku NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1669/20 nie uchylając się od samodzielnego dokonania ustaleń w we wskazanym zakresie.
2.4. Rozpoznając sprawę po raz kolejny, zaskarżoną decyzją z 18 listopada 2024 r., znak: DOR.7110.319.2023.PKR DOA.7110.381.2018, GINB ponownie utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 28 czerwca 2018 r. nr 70/2018.
2.4.1. GINB stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem terminu z art. 148 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył aktualne brzmienie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. i wyjaśnił, kto może być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazał, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z 13 września 2017 r. nr 172/2017, a swój interes prawny w kwestionowaniu ww. rozstrzygnięcia wywodzi z faktu bycia użytkownikiem wieczystym działki o nr ewid. [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną o nr ewid. [...]. GINB ustalił ponadto, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę magazynu zaprojektowanego na działce nr ewid. [...], utwardzenie nawierzchni, oraz budowę przyłącza energetycznego (linia kablowa 0,4 kV). Zakres opracowania obejmuje całość konstrukcji oraz instalacji niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. W jego skład wchodzą: konstrukcja stalowa magazynu, płyta składowa wraz z zasobnią, fundamenty palowe, instalacje energetyczne: przyłącze elektroenergetyczne, instalacje kanalizacyjne: zewnętrzna kanalizacja odprowadzająca wody opadowe z powierzchni dachowej magazynu wraz z przebudową końcowego istniejącego odcinka kanalizacji deszczowej. W ocenie GINB, analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowana hala, o wysokości w kalenicy 14,15 m, została usytuowana w odległości ok. 11,5 m od będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej działki nr ewid. [...].
2.4.2. Uwzględniając obowiązek wyśnienia czy istnieją ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości strony skarżącej w związku z realizacją obiektu budowlanego polegające na ograniczeniu strony skarżącej w dostępie do drogi publicznej w związku z realizacją spornego zamierzenia, GINB podał, że wzywał tę spółkę o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej legalność zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] zabudowy oraz dokumentacji ukazującej jaki dostęp do drogi warunkował ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę (np. decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym). GINB stwierdził, że strona skarżąca w odpowiedzi nadesłała kopię pisma Urzędu Miasta S. z [...] stycznia 2016 r., załącznik do protokołu granicznego z [...] lipca 1991 r., załącznik do protokołu granicznego z [...] czerwca 1991 r., decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] sierpnia 1991 r., znak [...], załącznik 2a do protokołu granicznego z [...] czerwca 1991 r., protokół graniczny. GINB zwrócił uwagę, że strona nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego legalność zabudowy znajdującej się na jej nieruchomości jak również żadnego dokumentu, z którego wynikałoby jaki dostęp do drogi warunkował ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę elewatora.
2.4.3. W ocenie GINB, obszar oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie tej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności należy zauważyć, że sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia strony skarżącej w zagospodarowaniu jej nieruchomości wynikającym z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego interpretowanego łącznie z art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego, stanowiącego o poszanowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy Spółka jako użytkownika wieczysty działki nr ewid. [...], na której znajduje się użytkowany przez nią budynek elewatora, eksploatowanego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nie zostaje pozbawiona przez sporne zamierzenie dostępu do drogi publicznej. Ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, aby strona skarżąc posiadała jakikolwiek tytuł prawny uprawniający do przejazdu i przechodu przez działkę o nr ewid. [...]. Takim dokumentem nie jest w ocenie organu odwoławczego protokół graniczny z 21 czerwca 1991 r. ani decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] sierpnia 1991 r., znak [...]. Decyzja ta dotyczy zatwierdzenia granic działki nr ewid. [...]. Wprawdzie zawiera ona zapisy, że "dojazd od działki nr [...], położonej na zapleczu działki rozgraniczanej nr [...] ma być zapewniony przez ustanowienie służebności gruntowej w sposób uwidoczniony na załączniku nr 2"a" oraz "wniosek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa. (...) o prawo stałego korzystania z drogi dojazdowej do działki [...] uwzględniono za zgodą RPPPP "[...]" wyrażoną w piśmie stanowiąca załącznik nr 6 do niniejszego protokołu". Powyższa decyzja w żaden sposób nie może być jednak traktowana jak dokument stanowiący podstawę istnienia takiej służebności. Natomiast służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu powstaje wyłącznie w wyniku zawartej umowy z właścicielem (wieczystym użytkownikiem) obciążanej nieruchomości lub orzeczenia sądowego. Zgodnie z art. 245 k.c., umowa ta powinna być zawarta w formie aktu notarialnego, który jest podstawą wpisu w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obciążanej służebnością oraz jako uprawnienie w dziale I Sp. księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na rzecz której służebność jest ustanowiona. Tymczasem w księgach wieczystych ww. nieruchomości brak jest wpisu o ustanowieniu takiej służebności drogowej. Dodatkowo należy podkreślić, że jak wynika z treści pisma z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], "Zarówno w Biurze Geodety Miasta Urzędu Miasta S., jak i w zbiorach dokumentów ewidencji gruntów i budynków zgromadzonych w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. brak jest aktu notarialnego potwierdzającego ustanowienie służebności drogowej na rzecz działki nr [...]." Zatem działka, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka, nie miała nigdy ustalonego prawnego dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość aktualnie oznaczoną nr ewid. [...]. Skoro zaś brak było prawnie ustalonego dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość inwestycyjną to w ocenie GINB nie można uznać, że sporne zamierzenie tj. budowa magazynu M-15 na ładunki sypkie i zjednostkowane na terenie portu morskiego na Nabrzeżu [...] w S., pozbawia czy też utrudnia stronie skarżącej dostęp do drogi publicznej przez działkę nr ewid. [...]. Należy przy tym podkreślić, że dostęp do drogi publicznej nie oznacza jakiegokolwiek dostępu. Musi być to dostęp prawnie zagwarantowany, a nadto umożliwiający właścicielom nieruchomości ich wykorzystanie zgodnie z prawnie określonym przeznaczeniem. Ewentualne korzystanie z działki inwestycyjnej przez wnioskodawczynię miało zatem jedynie charakter faktyczny, a nie prawny, co wskazuje jedynie na interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Wojewody z 13 września 2017 r. Interes faktyczny, jakkolwiek istotny dla Wnioskodawczyni, nie upoważnia jednak do kwestionowania ww. decyzji Wojewody.
2.4.4. Odnosząc się do wskazań NSA zawartych w wyroku z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1669/20, GINB wyjaśnił, że są trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej, albo dostęp pośredni – poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi lub poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że jak wynika z ustaleń poczynionych przez GINB, działka nr ewid. [...] w S. nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej tj. ulicy [...], którą zgodnie z ustaleniami uchwały Rady Miasta S z 14 grudnia 2009 r. Nr XL1I/1055/09, w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] Port" w S., obywać się ma obsługa komunikacyjna okolicznych terenów (m.in działki nr ewid. [...]). Z analizy akt sprawy nie wynika również, aby którakolwiek z nieruchomości sąsiednich tj. działki nr ewid. [...] (przeznaczona pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych) i [...] (tereny przemysłowe) posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, których właścicielem jest Zarząd [...] S.A. obciążona była ustanowioną na rzecz właściciela działki nr ewid. [...] służebnością przejazdu i przechodu. Brak jest takich informacji w księgach wieczystych ww. nieruchomości. Zatem nieruchomość spółki nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez tzw. dostęp pośredni poprzez inną działkę. Jak wyjaśniono wyżej jednym ze sposobów dostępu pośredniego jest dostęp np. poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Z analizy akt sprawy w tym z archiwalnych danych uzyskanych z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta S. (https://geoportal.s.eu/mapa/) oraz z systemu Geoportal (https://mapy.geoportal.gov.pl/), wynika, że skarżąca spółka posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej poprzez nieruchomości nr ewid. [...] i [...], tj. ciąg komunikacyjny stanowiący pas jezdni o szerokości co najmniej 9 metrów, o nawierzchni z płyt betonowych, składający się z części działek nr ewid. [...] i [...], łączący działkę nr ewid. [...] z działką nr ewid. [...] tj. ulicą [...]. Wyżej opisany faktyczny dostęp do drogi publicznej odbywał w również czasie poprzedzającym kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę z 13 września 2017, a szerokość jezdni po której odbywa się dostęp do drogi publicznej nie odbiega wymogów określonych § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
2.4.5. Podsumowując, skarżąca nie wykazała, zaś GINB w oparciu o analizę akt sprawy doszedł do wniosku, że działka nr ewid, [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego. Innymi słowy sporne zamierzenie nie powoduje jakiekolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ewid. [...] położonej w S., które to wynikałaby z realizacji spornego zamierzenia. W szczególności należy wskazać, że sporne zamierzenie w żaden sposób nie powoduje naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, czy szeroko rozumianych mediów.
3. Pismem z 7 stycznia 2025 r. skarżąca spółka skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:
1) art. 28 ust 2 i art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnie łub ich niezastosowanie, i w skutek tego błędne przyjęcie, iż strona skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, a planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ewidencyjnym [...], gdyż działka ta nie stanowi nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na działkach nr [...] i [...],
2) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż strona skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie i odmowę wznowienia postępowania,
3) art. 7 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla oceny ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie działki skarżącej o nr ewidencyjnym [...] w związku z realizacja obiektu budowlanego na działkach nr [...] i [...],
4) art. 170 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania się w pełni do wytycznych wyrażonych w wyroku NSA z 10 maja 2023 r. w sprawie II OSK 1669/20 oraz wytycznych wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17.07.2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1347/24,
5) błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. ustalenie, że działka o nr ewidencyjnym [...] pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki posiada dostęp do drogi publicznej i w związku z tym planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ewidencyjnym [...] i działka ta nie stanowi nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na działkach nr [...] i [...].
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu.
4. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Sąd wziął również pod uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek prawomocnym wyroków: NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1669/20 oraz WSA w Warszawie z 17 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1347/24. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 1.06.2022 r., III OSK 5044/21, LEX nr 3363091). W związku z tym, zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2191/15, z 7 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2204/158 oraz z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 887/17 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
5.2. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.
6. Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia była odmowa uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody z 13 września 2017 r. nr 172/2017 o pozwoleniu na budowę magazynu M-15 na ładunki sypkie i zjednostkowane na nabrzeżu [...] w S., na terenie portu morskiego, na działkach o nr ewid. [...] i [...], obr. [...] S. – z uwagi na to, że zdaniem GINB strona skarżąca nie została, bez własnej winy, pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
6.1. W poprzednio wydanych prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, rozstrzygnięto w sposób wiążący, że skarżąca spółka nie może wywodzić swojego interesu prawnego do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 13 września 2017 r. nr 172/2017 z roszczenia o ustanowienie drogi koniecznej na terenie nieruchomości inwestycyjnej. Wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy był jednak związany wskazaniami zawartymi w powyższych wyrokach, zobowiązującymi go do ustalenia, jakie zmiany w aspekcie dostępu do drogi publicznej wywołała realizacja kwestionowanej inwestycji na działkach nr ewid. [...] i [...], z jednoczesnym ustaleniem, czy droga przez którą odbywa się faktyczny dojazd do nieruchomości Spółki odpowiada warunkom wynikającym z przepisów prawa. Po doręczeniu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 17 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1347/24, GINB, korzystając z informatycznych systemów mapowych obliczył szerokość "ciągu komunikacyjnego stanowiącego pas jezdni o szerokości co najmniej 9 metrów, o nawierzchni z płyt betonowych, składający się z części działek nr ewid. [...] i [...], łączący działkę nr ewid. [...] z działką nr ewid. [...] tj. ulicą [...]". Na tej podstawi GINB uznał, że nieruchomość skarżącej spółki (działka nr [...]) posiada pośredni dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]) za pośrednictwem drogi wewnętrznej poprowadzonej na działkach nr [...] i [...].
6.2. W ocenie Sądu, ustalenia przeprowadzone w powyższym zakresie przez organ nie były jednak wystarczające do oceny, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej niezależny od inwestycji prowadzonej na mocy decyzji 13 września 2017 r. nr 172/2017. Istotnie bowiem, w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje zatem dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W orzecznictwie dostrzega się, że w tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 327/18, LEX nr 2763287 oraz wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1163/07, LEX nr 529365). Stanowiska te dotyczą jednak spraw, w których droga wewnętrzna miała charakter ogólnodostępny.
6.3. Dla ustalenia, czy dana działka może być uznana za drogę wewnętrzną, decydujące znaczenie ma definicja dróg wewnętrznych zawarta w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. np. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1102/08, CBOSA). Zgodnie z tym przepisem, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Do takich samych konkluzji, oprócz argumentów natury systemowej, prowadzą wnioski wynikające z wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Otóż ogólnodostępna droga przebiegająca przez teren innej działki z natury swej jest terenem przeznaczonym do ruchu pojazdów, czyli może służyć do zapewnienia skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Przepisy ustawy nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1752/22).
6.4. W związku z tym, zasadniczym elementem ustaleń faktycznych dotyczących dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, pozostaje zagadnienie "ogólnodostępności" drogi wewnętrznej. Nieruchomości, na których znajdują się drogi wewnętrzne mogą być bowiem własnością lub pozostawać we władaniu podmiotów publicznych, takich jak choćby jednostka samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji możliwe jest, że droga wewnętrzna ma charakter ogólnodostępny i stanowi naturalne uzupełnienie sieci lokalnej dróg publicznych. Nieruchomość z drogą wewnętrzną może być jednak własnością lub pozostawać we władaniu innych podmiotów, w tym osób fizycznych lub osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Takie drogi wewnętrzne nie zawsze stanowią drogę ogólnodostępną, skoro ich właściciel nie jest prawnie zobowiązany do znoszenia użytkowania należącej do niego nieruchomości przez osoby trzecie. Aby zatem droga wewnętrzna mogła być uznana za pośredni dostęp do drogi publicznej, niezbędne jest, aby była to droga ogólnodostępna. W zasadzie tylko wówczas właściciel nieruchomości domagającej się dostępu do drogi publicznej nie musi dysponować tytułem prawnym (np. służebnością), umożliwiającym mu swobodne korzystanie z drogi wewnętrznej.
6.5. W realiach niniejszej sprawy takich ustaleń zabrakło. Wydając zaskarżoną decyzję, GINB ustalił bowiem jedynie, że parametry techniczne jezdni znajdującej się na działkach nr [...] i [...], odpowiadają wymogom warunków technicznych. Nie ustalił jednak w ogóle, czy jezdnia ta stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Z akt sprawy wynika, że właścicielem obu ww. działek, na których znajduje się sporna jezdnia, jest Skarb Państwa, a nieruchomości te pozostają w użytkowaniu wieczystym Zarządu [...] S.A. w S. W księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla ww. nieruchomości jako sposób korzystania z działki nr [...] wpisano "TP- grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych", natomiast co do działki nr [...] sposób korzystania został określony jako "BA – tereny przemysłowe". Materiały zgromadzone w aktach sprawy nie pozwalają zatem na ocenę, czy jezdnie znajdujące się na ww. działkach stanowią ogólnodostępną drogę wewnętrzną, z której można obiektywnie i bez naruszenia praw właścicielskich korzystać w celu dojścia i dojazdu z drogi publicznej do działki nr [...]. Brak ustaleń organu w omawianym zakresie stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i o co najmniej przedwczesnym wnioskowaniu o braku interesu prawnego skarżącej spółki do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z 13 września 2017 r. nr 172/2017. Ponownie rozpoznając sprawę, korzystając z wszelkich dostępnych możliwości dowodowych, GINB ustali zatem tę okoliczność. Brak jednoznacznego ustalenia analizowanego zagadnienia stanowi bowiem również naruszenie art. 153 p.p.s.a., albowiem z wydanych w niniejszej sprawie prawomocnych wyroków NSA i WSA w Warszawie jednoznacznie wynikało, że niezbędne jest zbadanie, czy nieruchomość skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej.
6.6. Ponadto, ponownie rozpoznając sprawę, organ zapewni czynny udział w tym postępowaniu wszystkim stronom. W szczególności, GINB będzie pamiętał o obowiązku zawiadomienia stron o zgromadzonym materialne dowodowym i o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem kolejnej decyzji administracyjnej. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji obowiązku tego bowiem nie dochował, naruszając w ten sposób art. 10 § 1 k.p.a.
7. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze, Sąd zauważa, że GINB – przed wydaniem zaskarżonej decyzji – nie był zobowiązany do przeprowadzenia oględzin działek nr [...] i [...]. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby strona skarżąca, skoro domaga się uznania jej za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, dokonała takich oględzin na własny koszt i przedłożyła ich rezultat organowi. Z wydanych w niniejszej sprawie wyroków sądów administracyjnych wynika, że organ ma obowiązek samodzielnego ustalenia, czy strona skarżąca powinna była posiadać przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z 13 września 2017 r. nr 172/2017 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, związany tymi wyrokami na mocy art. 153 p.p.s.a., tezy tej nie podważa. Niemniej jednak stanowisko to nie pozbawia strony skarżącej możliwości przedkładania dowodów na okoliczności istotne dla sprawy. Tym bardziej istotne jest, aby organ – przed wydaniem decyzji – umożliwił stronie skarżącej zapoznanie się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w tym przedmiocie lub przedłożenie dodatkowych dowodów i wyjaśnień.
8. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a zasądzona kwota stanowi równowartość wpisu sądowego od skargi.