VII SA/WA 32/23

VII SA/Wa 32/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 9, art. 3 pkt 1 i 2, art. 7 pkt 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant: Specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 października 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1198.2021.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 października 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej; k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 lutego 2020 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa śląskiego budynku mieszkalnego (dawną willę [...]) wraz z ogrodem, ogrodzeniem i najbliższym otoczeniem, znajdującego się przy ul. [...] w C., zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] (identyfikator działki: [...]).
Minister uwzględnił, że – jak wynika z decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – zakresem wpisu do rejestru zabytków objęto budynek mieszkalny wraz z ogrodem, ogrodzeniem i najbliższym otoczeniem, tj. całą działką nr [...], obręb [...], gm. [...], pow. [...] - zgodnie z oznaczeniem na załączonej mapie, stanowiącej integralną część decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków przedstawił historię powstania budynku wzniesionego w 1891 r. dla A. M., według projektu A. J. Wskazał także, że tę część miasta zaczęto nazywać [...], bowiem budynki wznosiła tu właśnie firma należąca do [...]. W dalszej kolejności organ opisał omawianą willę, uwzględniając dokonane przekształcenia i stan zachowania wystroju architektonicznego. Stwierdził ponadto, że "wokół willi zachował się częściowo ogród z drzewami magnolii [...]", a od strony ul. [...] zachowało się "oryginalne ogrodzenie z kutą dwuskrzydłową bramą, posiadającą inicjały pierwszego właściciela – "A.M". Organ podkreślił, że budynek pomimo przekształceń "posiada spójną, jednorodną formę o wyraźnej stylistyce", z której wynika walor artystyczny obiektu. Willa jest "ważnym elementem zabudowy [...]", a we wnętrzach zachowała się część oryginalnego wystroju, m.in.: "dekorowana sień, boazerie, płycinowa stolarka oraz ościeża drzwiowe i okienne, ceramiczne posadzki, kute balustrady klatki schodowej". Obiekt został wpisany do rejestru zabytków z uwagi na zachowane wartości historyczne, artystyczne i naukowe.
Odwołanie od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 lutego 2020 r. wniósł pismem z 10 marca 2020 r. T. U., współwłaściciel nieruchomości. Pismem z 27 kwietnia 2020 r. odwołujący poinformował, że nie jest już właścicielem lokalu nr [...] i współwłaścicielem ww. nieruchomości. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ, prawo to przeszło na M. W. W związku z powyższym organ zwrócił się do M. W. o wskazanie, czy podtrzymuje odwołanie T. U. Pismem z 22 września 2020 r. M. W. podtrzymała ww. odwołanie i oświadczyła, że lokal nr [...] w ww. nieruchomości jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania nie posiadał żadnych zabytkowych cech, z uwagi na które należałoby go objąć ochroną konserwatorską.
W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z 29 października 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2021 r., sygn. akt. VII SA/Wa 116/21 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako skierowanej do strony nieżyjącej w dniu jej wydania.
Wypełniając zalecenie Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił, że nieruchomość położona w C. przy ul. [...], zlokalizowana na działce nr [...], obręb [...], stanowi współwłasność: H. W., K. A., L. H., K. L., M. K., S. J., B. J., przy czym H. W. nabyła współwłasność w drodze darowizny od M. W., a S. J. i B. J. nabyli współwłasność od spadkobierców T. S.
Po przeanalizowaniu akt sprawy Minister ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 lutego 2020 r. Minister zaznaczył, że zaskarżona decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 lutego 2020 r. została wydana na podstawie materiału dowodowego, na który składają się m.in.: kopia fragmentu publikacji p.t. "Kultura i sztuka [...] na przestrzeni wieków", pod redakcją Ł. K. z 2016 r., protokoły z oględzin ww. obiektu (całości i lokalu nr [...]) i fotografie.
Na podstawie analizy całości akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest zasadna pod względem merytorycznym i nie narusza prawa. Omawiany budynek zachował wszystkie elementy wskazujące na jego walory naukowe, historyczne i artystyczne, co przesądza o wyjątkowym charakterze tego obiektu oraz stanowi o jego zabytkowej wartości. Widoczna wartość artystyczna wynika m.in. z reprezentowania cech stylowych. Budynek ten posiada bowiem formę odzwierciedlającą tendencje panujące na pod koniec XIX w. w architekturze rezydencjonalnej i mieszkaniowej, przejawiające się w wykorzystaniu form historyzujących. Obiekt prezentuje autentyczną substancję budowlaną, a forma elewacji z umiejscowieniem elementów dekoracji architektonicznej jest zachowana i prezentuje wartości artystyczne związane z zakomponowaniem fasady przy użyciu dekoracji nawiązującej do renesansu (boniowanie, profilowane gzymsy, pilastry, filary podtrzymujące balkon, gzymsy odcinkowe wieńczące otwory okienne i konsole). Wartość artystyczna przejawia się zatem w indywidualnym wyrazie architektonicznym obiektu. Powiązanie realizacji budynku z uznanym [...] budowniczym A. M. podnosi wartość zabytkową omawianej willi. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość posiada wartości historyczne i naukowe, które wynikają z faktu, że jest ona istotnym świadectwem zagospodarowania nowych parceli położonych w rejonie ul. [...] i powstania części miasta zwanej [...], od końca XIX w. i stanowi podstawę badań nad dokonanymi przekształceniami.
Zdaniem Ministra, wyżej wymienione wartości uzasadniają wpisanie omawianego budynku indywidualnie do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa. Tym samym zabytek ten, wpisany do rejestru stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów artystycznych, historycznych i naukowych. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, Minister dodatkowo stwierdził, że kamienica położona przy ul. [...], stanowi przykład architektury rezydencjonalnej oraz świadectwo zastosowania w architekturze C. dekoracji historyzującej, jednocześnie będąc cennym elementem układu urbanistycznego, którego zachowanie w obecnej formie ma istotny wpływ na wartość i charakter tej części miasta. Ponadto, widoczne na fotografiach z oględzin obiektu elementy wykończenia wnętrz tj. klatka schodowa, oryginalna stolarka drzwiowa i zachowane częściowo posadzki, świadczą o wartościach artystycznych i naukowych budynku.
W ocenie Ministra, powyższe ustalenia, z których wynika, że ww. obiekt zachował formę i wystrój architektoniczny (częściowo), upoważniają organy ochrony zabytków obu instancji do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek posiada wysokie wartości zabytkowe - artystyczne, naukowe i historyczne, przemawiające za objęciem go indywidualną ochroną prawną. Organ podkreślił, że podstawową wartością obiektów zabytkowych jest ich autentyzm, przejawiający się nie tylko w bogatej dekoracji np. sztukatorskiej, ale także w pierwotnej substancji budowlanej, na którą składają się również elementy konstrukcyjne (w tym ściany i stropy) oraz pierwotna forma obiektu widoczna w nieprzekształconej bryle i sposobie kształtowania przestrzeni. W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że omawiany budynek odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, literalnie je wypełniając, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy, jako dzieło architektury i budownictwa.
Jednocześnie Minister wyjaśnił, że integralnym elementem omawianego budynku jest ogrodzenie (murowane z elementem kutej balustrady), a także częściowo zachowany ogród, na terenie którego istnieją okazałe egzemplarze magnolii [...]. Z uwagi na fakt, że ww. obiekt stanowi willę miejską, jej podstawowym elementem składowym jest teren posesji, na której została zlokalizowana. Organ wyjaśnił, że wille miejskie usytuowane w ogrodach tworzyły urozmaicenie krajobrazowe w sąsiedztwie zwartej zabudowy mieszkaniowej. A zatem, przy tego typu zabudowie składającej się z budynków jednorodzinnych usytuowanych zazwyczaj na niewielkich działkach, elementem architektonicznym decydującym o wyrazie artystycznym danego obiektu jest nie tylko wygląd zabytkowego budynku, ale także otaczający go ogród, jako przestrzeń pozbawiona zabudowy. Fakt, że na omawianym terenie ogród zachował się fragmentarycznie, nie pozbawia omawianego terenu działki ewidencyjnej wartości zabytkowych. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w sentencji decyzji użył dla ww. terenu posesji określenia "najbliższe otoczenie". W związku z tym, wyjaśnienia wymaga, że określenie to nie zostało użyte w znaczeniu otoczenia zdefiniowanego w art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale w znaczeniu potocznym, co potwierdza cały zebrany materiał dowodowy i uzasadnienie decyzji.
Odpowiadając natomiast na zarzuty zawarte w odwołaniu Minister podkreślił, że dokonane w budynku przekształcenia nie wpłynęły negatywnie na zachowane wartości. Zebrany materiał dowodowy (w szczególności oględziny obiektu) ustalił stan faktyczny, co pozwoliło na ocenę wartości budynku i określenie jego stanu zachowania w kontekście utrzymania wartości zabytkowych. Organ wyjaśnił, że wpis budynku do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa oznacza objęcie ochroną konserwatorską zarówno elementów zewnętrznych, jak i wewnętrznych budynku. Natomiast na podstawie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Jednocześnie, rozstrzygnięcia w tym przedmiocie są podejmowane przez organ ochrony zabytków na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w postępowaniach zmierzających do wydania pozwolenia konserwatorskiego na prace prowadzone na terenie wpisanym do rejestru zabytków lub przy obiekcie wpisanym do tego rejestru, co oznacza, że każdorazowo są oceniane przez organ konserwatorski w kontekście aktualnego stanu faktycznego danej sprawy.
Organ za niezasadne uznał żądanie powołania biegłego. Organy ochrony zabytków są bowiem władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Organy te, dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki, architektury i zabytkoznawstwa kadrą pracowników są w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy dany obiekt posiada walory zabytkowe.
Odpowiadając natomiast na zarzut dotyczący ograniczenia prawa własności, Minister wyjaśnił, że wydanie zaskarżonej decyzji wynika z utrwalonej praktyki organów ochrony zabytków, które działając zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwale zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2) oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (pkt 3). Natomiast, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności zapisem art. 21 Konstytucji RP, w art. 64 § 3 mówiącym, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie własności, będące konsekwencją ewentualnego wpisania do rejestru zabytków wynika z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem jest prawnie dopuszczalne. Fakt wpisania do rejestru zabytków danej nieruchomości, powoduje dla właściciela ograniczenia w rozporządzaniu swoją własnością, postaci konieczności m.in. uzgadniania planowanych prac z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ww. ustawy. Jednakże nie wyklucza użytkowania ww. nieruchomości, nie wkracza także w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego, czy prawa do dziedziczenia.
Odnosząc się następnie do zarzutów dotyczących naruszenia art. 28 k.p.a., z uwagi na brak udziału w postępowaniu właściciela budynku położonego od strony wschodniej posesji z uwagi na oznaczenie na załączniku graficznym ściany zachodniej znajdującego się tam budynku, Minister stwierdził, że przedmiot ochrony konserwatorskiej wyznacza sentencja decyzji. Załącznik graficzny do decyzji administracyjnej winien natomiast określać zabytek wpisywany do rejestru zabytków w sposób nie budzący wątpliwości. Granice ochrony konserwatorskiej w omawianej sprawie wyznaczono wzdłuż granicy działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...], co nie budzi wątpliwości w zakresie obszaru objętego ochroną. W przypadku granicy od strony północno-wschodniej, granicę wyznacza linia rozdzielająca działki ewidencyjne. Przy czym w przypadku budynku usytuowanego na sąsiedniej posesji w ostrej granicy działki nie ma znaczenia grubość ww. linii, bowiem teren wpisany do rejestru zabytków został nią obwiedziony i znajduje się wewnątrz obrysu. A zatem, podniesiony przez odwołującego się zarzut organ uznał za bezzasadny.
Reasumując Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielając stanowisko Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uznał za zasadną i potrzebną ochronę budynku mieszkalnego (dawnej willi A. M.) wraz z ogrodem, ogrodzeniem i najbliższym otoczeniem, znajdującego się przy ul. [...] w C., zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], jako zabytku, który zachował wyżej wskazane wartości naukowe, artystyczne i historyczne.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. W., podnosząc w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 9 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wpisanie do rejestru nieruchomości w postaci całego budynku, tj. dawnej willi A. M. oraz jej otoczenia, podczas gdy budynek na przestrzeni lat był wielokrotnie remontowany i unowocześniany, szczególnie wewnątrz, w wyniku czego został podzielony na 5 niezależnych lokali należących do różnych właścicieli. Lokal nr [...], jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie posiada oryginalnego wystroju (brak oryginalnej posadzki, boazerii, stolarki drzwiowej i okiennej, zmieniony został układ pomieszczeń). Podobnie lokal nr [...], który stanowił wcześniej element piwnicy, został w 2016 r. w całości zaadoptowany na nowoczesne mieszkanie, w którym wprawione zostały nowe drzwi, białe panele podłogowe oraz plastikowe okna, które nie mają nic wspólnego ze starym wystrojem budynku. Tym samym lokale nr [...] oraz [...] zostały całkowicie zmienione i nie stanowią już świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Podobnie w pozostałych lokalach mieszkalnych, w których zostały przeprowadzone generalne remonty wnętrz. Obecna forma ochrony budynku w postaci objęcia budynku układem urbanistycznym jest adekwatna i wystarczająca, przez co nie ma podstaw ani konieczności, aby przedmiotową ochronę tak znacząco rozszerzać. Ewentualnie, mając na uwadze fakt, że do rejestru może być wpisana nieruchomość lub jej część, zasadnym jest wpisanie do rejestru części nieruchomości budynkowej stanowiącej dawną willę A. M., tj.: z wyłączeniem lokali nr [...] i [...], które w ogóle nie stanowią świadectwa minionej epoki i nie posiadają żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a tym samym nie spełniają definicji i wymogów zabytku.
W ocenie skarżącej doszło również do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności i wpis budynku do rejestru zabytków, podczas gdy ograniczenie prawa własności polegające na wpisie do rejestru zabytków musi uwzględniać konieczność każdorazowego wyważenia rangi prawa czy wolności poddanego ograniczeniu. Wystarczającą formą ochrony przedmiotowego budynku jest już istniejąca forma ochrony tj. układ urbanistyczny, w którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Istniejąca ochrona gwarantuje, że budynek i jego bryła nie zostaną w żaden sposób zmienione. W środku budynku znajdują się wyodrębnione i niezależne lokale mieszkalne istniejące w wyniku podziału od wielu lat, które na skutek generalnych remontów zmieniły wygląd nieruchomości od wewnątrz. Co istotne, zmiany wyglądu części wspólnych wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Wpisanie nieruchomości do rejestru spowoduje nie zachowanie koniecznej w tym przypadku proporcjonalności, i stwierdzenie, że przyjęte ograniczenie własności jest w niepotrzebny sposób nadmierne. Nie można bowiem ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zaburzających proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie; zakaz ten jest jednym z przejawów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa.
W ocenie skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj.:
- art. 28 k.p.a. i przyjęcie, że stronami w niniejszym postępowaniu powinni być tylko właściciele nieruchomości lokalowych mieszczących się w budynku przy ul. [...] w C., podczas gdy zgodnie z zaskarżoną decyzją do rejestru zabytków oprócz budynku mieszkalnego zostały również wpisane: ogród, ogrodzenie i najbliższe otoczenie zaznaczone na mapce stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji. Tymczasem z załącznika nr 1 wynika, że najbliższym otoczeniem wpisanym do rejestru została objęta również zachodnia ściana sąsiedniego budynku położonego od strony wschodniej. Właściciel przedmiotowej nieruchomości nie brał udziału w przeprowadzonym postępowaniu, co sprawia, że wydana decyzja jest dotknięta sankcją nieważności, gdyż nie wszystkie uprawnione strony brały udział przeprowadzonym postępowaniu.
- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie w niniejszej sprawie, która ma charakter skomplikowany biegłego, podczas gdy, w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i organ administracji publicznej winien zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
W oparciu powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji i wpis nieruchomości do rejestru zabytków w ograniczonym zakresie to jest z wyłączeniem lokali [...] i [...] oraz najbliższego otoczenia.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Rozprawa w tej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie odbyła się w dniu 6 kwietnia 2023 r., o którym to terminie strony zostały wcześniej zawiadomione. Uzyskawszy dostęp do występowania na rozprawie w trybie zdalnym, pełnomocnik H. W., z uwagi na opóźnienie w wywołaniu sprawy, wniósł telefonicznie o odroczenie rozprawy. Sąd wniosek ten oddalił mając na uwadze, że skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości stron, to podstawy do odroczenia nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.). Te zaś zawężone są do przypadków: stwierdzenia przez sąd nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo nieobecności strony lub jej pełnomocnika jeżeli jest ona wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Takich zaś okoliczności Sąd nie stwierdził.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wypada zauważyć, że w myśl art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. W doktrynie podkreśla się, że przepis ten ma znaczenie systemowe w tym sensie, że jego znaczenie normatywne rozciąga się na cały system prawa, a bezpośrednio adresatem obowiązku w nim wyrażonego jest państwo w całości, a w konsekwencji wszystkie jego organy, a w szczególności Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (K. Zeidler, Zasady prawa ochrony dziedzictwa kultury – propozycja katalogu, RPEiS 2018, nr 4). Pod względem swego charakteru, przepis ten ujęty jest jako przepis o charakterze programowym, wymagającym od wszelkich czynników władzy państwowej włączenia się, za pomocą wszystkich posiadanych przez nie kompetencji, we wskazane tam działania. (Garlicki L., Zubik M., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016)
Strzeżenie dziedzictwa narodowego, jako jedna z podstawowych wartości w systemie prawa krajowego stanowić będzie zatem punkt odniesienia dla dokonania zgodności z prawem wydanych w niniejszej sprawie decyzji, których podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).
Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. pod red. Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, System Lex, komentarz do art. 9 ustawy).
Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno artystycznych, jak i naukowych. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami organu konserwatorskiego, przedmiotowy budynek powstał pod koniec XIX w. (ok. 1891 r.), jako budynek mieszkalny dla budowniczego A. M., według projektu A. J.. Obiekt posiada ryzalit narożny, okrągły (w formie narożnej wieżyczki), nakryty hełmem stożkowym (ponad gzymsem wieńczącym niska nadbudowa, nakryta hełmem stożkowym). Budynek składa się z podpiwniczenia, wysokiego parteru, piętra i poddasza. Willa posiada wielospadowy dach (drewniana więźba dachowa), nakryty na głównych połaciach blachą. Elewacja frontowa jest czteroosiowa. Na parter, od frontu, prowadzą schody dwuramienne. Wejście główne umieszczono centralnie wzglądem głównej osi budynku. Nad wejściem znajduje się niewielki balkon z kamienną balustradą, wsparty na czterech kolumnach umieszczonych w jednej linii z kamienną balustradą schodów. Belkowanie w kolorze żółtym, z czterema konsolami. Elewacja frontowa jest dekorowana wieńczącymi facjatkami, a portyk na pierścieniowych kolumnach dźwiga tralkową balustradę balkonu. Centralny otwór okienny, który jest również wejściem na balkon, zamknięto naczółkiem półkolistym z motywem konchy. Naczółek ponad wejściem głównym z klasycystycznym tympanonem. Po jego bokach umiejscowiono niewielkie okienka dachowe, nakryte hełmem w formie piramidek ze sterczyną. Gzyms kordonowy składa się z dwóch gładkich profili, a otwory okienne zaakcentowano motywem geometrycznym. Gzyms koronujący wsparto na konsolach, a pomiędzy nimi umieszczono płyciny z boniowaniem groszkowanym. Okna na parterze ujęto w boniowanie gładkie i groszkowe w dwóch kolorach. Nad każdym umieszczono zwornik. Po obu stronach otworów okiennych znajdują się pilastry z dekoracją geometryczną pod kapitelami; od dołu płycina podokienna z boniowaniem groszkowym, w centralnym punkcie - ornament w kształcie rombu. Na elewacji bocznej północno-wschodniej umieszczono wejście boczne, obecnie pełniące rolę wejścia do sieni i klatki schodowej. Zachowały się zdobione dwuskrzydłowe drewniane drzwi z nadświetlem. W całym budynku zachowały się kute kraty okienek piwnicznych, zdobione ornamentami roślinnymi. Organ zaznaczył, że pierwotna sień została zaadaptowana na mieszkania, przez co dawne wejście główne jest obecnie jedynie wejściem do mieszkania, a rolę wejścia do budynku - tj. do sieni i klatki schodowej - pełni wejście w elewacji północno-wschodniej. Pomimo zmian w charakterze użytkowania historyczna dawna sień posiada zachowany w części wystrój architektoniczny, tj. pilastry, płyciny, posadzka. Zachowała się oryginalna klatka schodowa z kutą bogato zdobioną balustradą (na parterze zachowany detal balustrady w kształcie smoka z datą powstania budynku "1891") oraz sznurową poręczą, podtrzymywaną przez trzymacze w kształcie lwich głów. Sień oraz część mieszkań posiada zachowaną oryginalną posadzkę. Zachowały się oryginalne drzwi wejściowe do mieszkań (do lokalu nr [...] na parterze, dwuskrzydłowe, z nadświetlem i monogramem "A.M.", oraz do lokali na piętrze - jednoskrzydłowe). W mieszkaniach na piętrze zachowały się dekoracje oraz m.in. boazerie i profilowane ościeża drzwi i okien. W lokalu nr [...] na parterze stwierdzono brak oryginalnego wystroju (skuta posadzka, usunięte boazerie, pierwotna stolarka drzwiowa i okienna, zmieniony układ pomieszczeń). Podpiwniczenie od strony północnej zaadaptowano na potrzeby lokalu mieszkalnego (drzwi i okna wtórne, m.in. z pcw). Poddasze nie jest użytkowane, część to komórka o funkcji mieszkalnej (obecnie niezamieszkana, we wnętrzu zachowany oryginalny piec kaflowy). Należy uwypuklić stwierdzenie wyspecjalizowanego organu, że mimo przebudów i przekształceń, budynek posiada spójną, jednorodną formę o wyraźnej stylistyce. Walor artystyczny wynika ze scharakteryzowanej powyżej formy architektonicznej. Do dziś w budynku zachowała się część wystroju wnętrza, m.in. dekorowana sień, boazerie, płycinowa stolarka oraz ościeża drzwiowe i okienne, ceramiczne posadzki, kute balustrady klatki schodowej. Potrzeba ochrony wynika z wartości mierzonej w skali indywidualnej obiektu.
Sąd stwierdza, że odnosząc się do zarzutu formułowanego przez skarżącą, a dotyczącego znacznego stopnia przekształcenia substancji budowlanej przedmiotowego obiektu, zwłaszcza w wyniku przeprowadzonych remontów i podziałów na lokale mieszkalne, organ wyjaśnił przekonująco, iż okoliczności tej nie kwestionuje, jednak pozostaje ona bez wpływu na wynik sprawy. Pomimo dokonanych zmian budynek zachował wszelkie elementy wyrazu architektonicznego, co przesądza o jego wyjątkowym charakterze i stanowi o zabytkowej wartości, której zachowanie stoi naprzeciw ustanowieniu ochrony i objęciu opieką organów konserwatorskich. Wyspecjalizowany organ jakim jest wojewódzki konserwator zabytków dokonał oględzin budynku i stwierdził, że nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zabytek - to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, a decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma na celu zapewnienie ochrony zabytku stanowiącego element dziedzictwa narodowego. Obiekt, który przetrwał do dzisiejszego dnia w możliwie niezmienionej formie i pomimo niekwestionowanych przekształceń w jego wnętrzu, również w zakresie układu pomieszczeń, zachował wartości zabytkowe. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o wpisie zabytku do rejestru zbytków. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości, przeprowadził oględziny (art. 85 § 1 k.p.a.), a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) rozpatrzył tak zebrany materiał dowodowy, zaś wnioski, konkluzje oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień. Brak potrzeby powołania biegłego wynika z wysokiej specjalizacji pracowników organów konserwatorskich, których wiedza i doświadczenie pozwoliły na dokonanie pogłębionej analizy wartości zabytkowej przedmiotowego obiektu. Powyższe świadczy o braku zasadności wyprowadzanego w skardze zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a.
Sąd zaznacza przy tym, że warunkiem objęcia ochroną otoczenia zabytku, jak wynika z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest zapewnienie ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Zgodnie z ustaleniami organów konserwatorskich, ogród i najbliższe otoczenie dawnej willi A. M., w tym oryginalne ogrodzenie z kutą bramą i dawnymi latarniami gazowymi, wymaga tożsamej dbałości o zachowanie stanu zabytkowego przestrzeni jako dopełniającej historyczne wartości samego budynku.
Wyjaśnić następnie trzeba, że jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Własność nie jest prawem absolutnym. Prawo to może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa i takim ograniczeniem jest konieczność ochrony zabytków wynikająca m.in. z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wprawdzie wpis do rejestru zabytków ogranicza prawo własności właściciela w wielu kwestiach (m.in. w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków - art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków), jednak powyższe ograniczenia mają na celu uchronienie nieruchomości zabytkowej przed jej nadmierną eksploatacją lub przebudową albo zniszczeniem. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i o tym, że organ administracji w sposób dowolny ograniczył własność skarżącej poprzez wpisanie budynku (dawnej willi A. M.) do rejestru zbytków. Wpis do rejestru zabytków tego obiektu został należycie uzasadniony i nie nosi cech dowolności, a cel wpisu, jakim jest zachowanie willi stanowiącej wyjątkowo cenny przykład architektury jest wystarczającym uzasadnieniem dla ograniczenia prawa własności skarżącej.
Uznając za nieuzasadniony zarzut skargi opierający się o stwierdzenie braku udziału w postępowaniu właściciela działki sąsiedniej należy wskazać, że niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygnięcie organu zasługuje na aprobatę, skarga zaś nie dostarczyła wystarczającej argumentacji dla jej uwzględnienia i jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
-----------------------
#