VII SA/WA 3116/24

VII SA/Wa 3116/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2024 r. znak: DOR.7110.112.2024.PKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,organ II instancji’’, ,,GINB’’) z dnia 19 września 2024 r., znak: DOR.7110.112.2024.PKR wydana na skutek rozpoznania odwołania M. Z. (dalej: ,,skarżąca’’) utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckie (dalej: ,,organ I instancji’’, ,,Wojewoda’’) z dnia 21 lutego 2024 r. nr 366/OPO/2024 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2022 r. Nr 121/T/22 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę.
II. 1. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. nr 121/T/22 zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielił U. D. i D. P. pozwolenia na budowę zespołu 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. O. , w Dzielnicy T. m.st. Warszawy.
Pismem z dnia 2 lutego 2023 r. T. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2022 r. Do wniosku przyłączyła się M. Z. pismem z dnia 10 lipca 2023 r.
Pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2022 r. nr 121/T/22.
Wojewody Mazowieckie decyzją z dnia 21 lutego 2024 r. nr 366/OPO/2024 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji zauważył, że kwestionowana decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nic zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego, karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Niezależnie od powyższego, Wojewoda Mazowiecki przeanalizował całe akta przedmiotowej sprawy i stwierdza, że weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr 121/T/22 z dnia 2 grudnia 2022 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji podkreślił, że jednym z podstawowych warunków wymaganych przy wydawaniu pozwoleń na budowę jest sprawdzenie przez organ administracji zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Z dokumentacji sprawy wynika, że działki inwestycyjne nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położone są na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] (uchwała Rady m.st. Warszawy z 26 października 2006 r., Nr LXXXJ V/2865/2006), na terenie oznaczonym symbolem MNK35 -teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem budynków wielorodzinnych zawierających 3-4 lokale mieszkalne. W ocenie Wojewody weryfikacja dokumentacji sprawy wykazała, że projektowana inwestycja nie narusza wymogów obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2022 r. Wojewoda wskazał, że nie był trafnym zarzut odnoszący się do tego, że "wobec występowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odrębnej kategorii MN1 dopuszczającej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną intensywną, dojść należy do wniosku, że na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją zabudowa intensywna nie jest dopuszczalna.’’. W myśl § 25 ww. planu na terenie oznaczonym w planie symbolem MNK35 ustala się przeznaczenie podstawowe jednostek terenowych - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem budynków wielorodzinnych zawierających 3-4 lokale mieszkalne co oznacza tereny działek, na których znajdują się i mogą być realizowane zarówno budynki jednorodzinne, tj. zawierające 1 - 2 lokale mieszkalne lub 1 lokal mieszkalny i 1 lokal usługowy o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, jak i budynki zawierające maksymalnie 4 lokale mieszkalne i lokale usługowe o łącznej powierzchni nie przekraczającej 20% powierzchni całkowitej budynku (przy czym możliwe jest sytuowanie tych budynków jako wolnostojących i bliźniaczych), wraz z ich zapleczami (obejmującymi dojścia, podjazdy, podwórza, garaże i budynki gospodarcze), ogrodami przydomowymi i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej, a także odrębne budynki dla usług towarzyszących. Weryfikacja powyższego zapisu w przekonaniu Wojewody Mazowieckiego wskazuje, że na terenie inwestycyjnym możliwe jest sytuowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Przy czym ani z przepisów ogólnych (§ 4 ust. 2 pkt 2 planu) ani przepisów szczegółowych planu (§ 25 planu) nie wynika ograniczenie w dopuszczalnej planem liczbie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej możliwych do realizacji na działkach budowlanych. Organ I instancji w odniesieniu do projektu budowlanego i przepisanych z niego wartości wskazał, że projektowana inwestycja spełnia wymogi stawiane przez plan w zakresie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy działki (§ 25 ust. 4 pkt 7 tiret 5 planu) oraz minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (§ 25 ust. 4 pkt 8 tiret 5 planu).
Organ I instancji wyjaśnił, że fakt określenia na terenie obowiązywania planu jednostki terenowej oznaczonej symbolem MNI - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej, zdefiniowanej w § 4 ust. 2 pkt 3 planu nie wyklucza możliwości zabudowy działki inwestycyjnej znajdującej się na terenie jednostki MNK35 – sześcioma budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej.
W dalszej kolejności, Wojewoda wskazał odnosząc się do zarzutu niezgodności projektowanej inwestycji z treścią § 25 ust. 4 pkt 1 lit. a planu, zgodnie z którym ustala się minimalną wielkość nowo tworzonej działki pod zabudowę dla segmentu w zabudowie bliźniaczej na poziomie 350 m2, że z zapisu wynika wprost, że wskazany wskaźnik określony w pkt wskazującym "zasady podziału terenów i tworzenia nowych działek" dotyczy "nowo tworzonej działki pod zabudowę", co nie jest objęte zakresem kontrolowanego pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody Mazowieckiego projekt zagospodarowania terenu projektowanej inwestycji jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny a projektant złożył, zgodnie z art. 34 ust. 3d ustawy Prawo budowlane oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W ocenie Wojewody Mazowieckiego, w niniejszej sprawie nie zachodni rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
2. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożyła skarżąca kwestionując ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa przez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności decyzji, co do której złożono i wniosek o stwierdzenie jej nieważności i treści aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do rzekomego braku rażącego naruszenia tą decyzją przepisów prawa i braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności, co doprowadziło do błędnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zaskarżoną decyzją.
Zaskarżonej decyzji, ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. i wynikającego z niego obowiązku lokalizowania zabudowy z zachowaniem wymagań ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania w tym kompozycyjno-estetyczne, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia braku przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa decyzją Prezydenta m.st. Warszawy i w konsekwencji odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę pomimo, że planowana zabudowa określona kwestionowaną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy narusza miejscowy ład architektoniczny przez nadmierne i odstające od charakteru otaczającej zabudowy zagęszczenie budynków mieszkalnych i wytworzenie sytuacji braku możliwości prawnej wydzielenia nowych działek pod planowane budynki z uwagi na niemożność dochowania wielkości minimalnej działki przewidzianej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz błędne przyjęcie, że pominięcie jej jako strony postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Mazowieckiemu.
3. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego GINB wydał decyzję 19 września 2024 r., znak: DOR.7110.112.2024.PKR utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckie z dnia 21 lutego 2024 r. nr 366/OPO/2024.
W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika" (zob. [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13).
GINB wyjaśnił rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do sprawy wskazał, że inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Sporne przedsięwzięcie zostało przewidziane na dwóch działkach nr ewid. [...] i [...], z obrębu [...], położonych przy ul. O. w Dzielnicy T. m.st. Warszawy, objętych zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 26 października 2006 r., Nr LXXXIV/2865/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...](Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 6 listopada 2006 r., poz. 8576) i znajdujących się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MNK35 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna niska zawierająca nie więcej niż 4 lokale mieszkalne (§ 4 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu).
Tym samym projektowana inwestycja - zespół 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (3 zespoły budynków - AB, CD i EF( - każdy składający się z dwóch budynków bliźniaczych mieszczących po 2 lokale mieszkalne) - nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...]w zakresie przeznaczenia terenu. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności wymogów co do nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na załączniku graficznym 1 planu; wskaźnika powierzchni zabudowy - maks. 30% dla działek o powierzchni powyżej 800 m2 (projektowana: 29,69% - Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania Terenu - str. 13); wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - min. 55% dla działek o powierzchni powyżej 800m2 (projektowana: 55,24 - Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania Terenu - str. 13); maksymalnej wysokości zabudowy - maks. 12 m, a w przypadku dachów płaskich 10,5 m (projektowana: 9,6 m do górnej krawędzi attyki przy zastosowaniu dachów płaskich - Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania Terenu - str. 15); zapewnienia odpowiedniej liczby imiejsc parkingowych na terenie własnej inwestycji dla zabudowy jednorodzinnej - 3 stanowiska na jeden budynek z dwoma lokalami mieszkalnymi (projektowane: 18 miejsc postojowych na 12 lokali mieszkalnych tj. po 2 miejsca postojowe w garażu każdego z budynków oraz 6 zewnętrznych miejsc postojowych na terenie inwestycji -
Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania Terenu - str. 16), czy też zakazu realizacji szczytu budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w sytuacji, gdy budynek usytuowany jest szczytem do ulicy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego, rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę).
Organ II instancji wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu wykazała, że elewacja północno-zachodnia projektowanego zespołu budynków AB (z otworami) została usytuowana w odległości od ok 6,0 m do [7,83 m od granicy z zabudowaną działką nr ewid. [...] i ok 19 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce. Elewacja północno-zachodnia projektowanego zespołu budynków CD (z otworami) została usytuowana w odległości od ok 5,5 m do ok 4,5 m od granicy z działką nr ewid. [...] i ok 15,5 m od budynku niemieszkalnego usytuowanego na tej działce oraz w odległości od 4,08 m do ok 4,5 m od granicy z zabudowaną działką nr ewid. 176 i ok 4,5 m (ściana oddzielenia pożarowego REI60 na odcinku 3,9 m elewacji budynku D) od budynku niemieszkalnego usytuowanego na tej działce. Elewacja południowo-zachodnia projektowanego budynku D (z otworami) została usytuowana w odległości 5,35 m od granicy z zabudowaną działką nr ewid. 177/1 i ok. 8 m od budynku niemieszkalnego usytuowanego na tej działce, natomiast elewacja południowo-zachodnia projektowanego budynku E (z otworami) została usytuowana w odległości 6,37 m od granicy z działką nr ewid. [...] i [...] i 6,37 m (ściana oddzielenia pożarowego REI60 na odcinku 6,6 m elewacji budynku) od budynków usytuowanych na tych działkach. Elewacja południowo-wschodnia projektowanego zespołu budynków EF (z otworami) została usytuowana w odległości od 4,84 m do 6,4 m od granicy z działką nr ewid. [...] . Elewacja północno-wschodnia projektowanego budynku F (z otworami) została usytuowana w odległości 4,01 m od granicy z działką nr ewid. [...] i 11,57 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce. Elewacja południowo-wschodnia projektowanego zespołu budynków AB (z otworami) została usytuowane w odległości od 8 m do ok. 9,5 m od granicy z działką nr ewid. [...] i od 11,8 do ok 12,5 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce. Elewacja północno-wschodnia projektowanego budynku A (z otworami) została usytułowana w odległości 5,61 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...]. Dodatkowo należy zauważyć że projektowane zespoły budynków AB i CD zostały usytuowane względem siebie w odległości 5,6 m (ściany oddzielenia pożarowego REI60) natomiast zespoły budynków CD i EF zostały usytuowane względem w odległości 8 m.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego "nazbyt małej odległości pomiędzy planowanym na inwestycji usytuowaniem kosza na śmieci obsługującego wszystkie mające powstać budynki jednorodzinne" GINB wskazał, że jak wynika z przepisu § 23 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnik 2002 - odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych (...) powinna wynosić co najmniej 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz 3 m - od granicy działki budowlanej, natomiast z przepisu § 23 ust. 4 tego rozporządzenia wynika, że w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się. Skoro zarówno teren inwestycji przewidziany jest pod zabudowę jednorodzinną jak i sąsiednia działka Skarżącej nr ewid. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym to zaplanowane usytuowanie na terenie inwestycji miejsca do gromadzenia odpadów stałych w odległości ok. 1,5 do ok. 2,5 m od granicy z działką Skarżącej oraz ok. 6 m od budynku mieszkalnego na tej działce z całą pewnością nie może zostać uznane jako rażące naruszenie ww. przepisów.
GINB dodał, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży i od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego rażącego naruszenia prawa poprzez "wydanie kwestionowanej decyzji pozwolenia na budowę wyłącznie wobec inwestora i pominięcie jako stron postępowania bezpośrednich sąsiadów przedmiotowej nieruchomości" GINB wyjaśnił, że powyższa okoliczność może stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
III. 1. Od ww. decyzji GINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca kwestionując ją w całości.
Pod adresem zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła:
a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo oczywistego i rażącego naruszenia decyzją o pozwoleniu na budowę przepisów ustawy Prawo budowlane, przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i pomimo wadliwej oceny ze strony Wojewody Mazowieckiego, jakoby przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie było żadnych naruszeń prawa, co doprowadziło do błędnego utrzymania decyzji organu pierwszej instancji;
b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 140 kpa przez wadliwie przeprowadzenie postępowania odwoławczego, wadliwie przeprowadzoną analizę akt sprawy i zgromadzonych dowodów, co doprowadziło organ odwoławczy do błędnego przekonania o prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, pomimo oczywistego i rażącego naruszenia decyzją o pozwoleniu na budowę szeregu przepisów prawa budowlanego i postępowania administracyjnego, które to uchybienia winny skutkować ustaleniem wadliwości decyzji Wojewody Mazowieckiego i wymagało jej korekty przez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy;
c) naruszenie § 4 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa przez błędne powielenie za organem pierwszej instancji wadliwego poglądu, jakoby zatwierdzony kwestionowaną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy miał być zgodny z przywołanym powyżej zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że zrealizowanie, zatwierdzonej tą decyzją inwestycji zaburzy istniejący w okolicy ład architektoniczny, znacząco odbiegając od obowiązującej na tym obszarze charakterystyki zabudowy ekstensywnej oraz pomimo że nagromadzenie budynków na terenie inwestycyjnym wyklucza możliwość wyodrębnienia działek ewidencyjnych zachowujących minimalną przewidzianą przepisami wielkość, co doprowadziło do błędnego utrzymania decyzji Wojewody Mazowieckiego w mocy.
Ponadto, skarżąca zarzuciła błędne przyjęcie za Wojewodą Mazowieckim, że przepis o minimalnej wielkości działki budowlanej nie reguluje maksymalnej gęstości zabudowy na danym terenie, co prowadzi do wypaczenia zasad uchwalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i burzy dotychczasowy ład architektoniczny na obszarze osiedla Zacisze-Elsnerów w zakresie przeznaczenia tego terenu i doprowadziło do błędnego niedopatrzenia się przez organ odwoławczy rażącego naruszenia prawa decyzją o pozwoleniu na budowę i utrzymania w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego odmawiającej stwierdzenia jej nieważności, pomimo zaistnienia przesłanki oczywistego i rażącego naruszenia prawa.
Niezasadnie organ odwoławczy interpretuje również wymogi minimalne określone dla działki budowlanej i stosuje je do kompleksu dwóch działek budowlanych, żeby uzyskać w ten sposób zachowanie wskaźników minimalnych powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej powierzchni zabudowy, pomimo że wskaźniki te powinny być uwzględniane dla działek nieprzekraczających 800 m kw i prowadzić to winno do wniosku o rażącym naruszeniu tych standardów, czym dopuszcza się zatem naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa, 156 § 1 pkt 2 kpa.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez brak rzetelnej weryfikacji prawidłowości sprawdzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy błędnej decyzji Wojewody Mazowieckiego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto, w ocenie skarżącej doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez wadliwe zatwierdzenie błędnej oceny Wojewody Mazowieckiego o braku naruszenia przepisów tego rozporządzenia, pomimo że umieszczenie śmietnika, który ma obsługiwać dwanaście rodzin, nie spełnia wymogu minimalnej odległości od działki skarżącej i jej domu, co powodować będzie zagrożenie epidemiologiczne.
Zaskarżona decyzja narusza także art. 38 Prawa budowlanego w 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez niezasadne zaakceptowanie za Wojewodą Mazowieckim jako prawidłowej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy wydanej z pominięciem skarżącej jako strony postępowania pomimo interesu prawnego wynikającego z racji odległości planowanej inwestycji i jej charakteru od granicy działki i domu skarżącej.
Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto, wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania skargowego wg. norm przepisanych.
2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
3. W toku postępowania sądowoadministracyjnego do udziału w sprawie dopuszczona została spółka B. sp. z o. o. z siedzibą w W. , na którą przeniesiona została decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2022 r. o pozwoleniu na budowę.
Spółka B. sp. z o. o. w dniu 18 marca 2025 r. złożyła pisemne stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga okazała się zasadna chociaż Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi.
2. Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
3. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2024 r., znak: DOR.7110.112.2024.PKR utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckie z dnia 21 lutego 2024 r. nr 366/OPO/2024 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2022 r. Nr 121/T/22. Decyzje te wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem T. [...] i skarżącej. Żądanie zawarte we wniosku dotyczyło decyzji Prezydent m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2022 r. nr 121/T/22 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielającej U. D. i D. P. pozwolenia na budowę zespołu 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. O. , w Dzielnicy T. m.st. Warszawy.
4. W tego rodzaju postępowaniach administracyjnych postępowanie dowodowe jest ograniczone do ustalenia, czy doszło do zaistnienia przesłanki nieważnościowej w postępowaniu zwykłym. Tym niemniej Organ powinien dokonać analizy zgromadzonych w sprawie dowodów. Zatem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji w postępowaniu zwykłym i nie jest uprawniony do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tym niemniej jest obowiązany do dokonania kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym a zatem w tym zakresie ocenia przeprowadzony proces stosowania prawa, na który składa się ustalenie okoliczności faktycznych, ustalenie właściwych norm prawnych oraz dokonanie subsumpcji w celu wydania decyzji.
5. W niniejszej sprawie Sąd dostrzegł, że do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2022 r. Nr 121/T/22 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę zostały przeniesione z projektu budowlanego wskaźniki maksymalnej powierzchni zabudowy oraz wskaźniki minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do wielkości łącznej powierzchni dwóch działek o nr ew. tj. [...] oraz [...] co stanowi naruszenie § 25 ust. 4 pkt 7 i 8 uchwały Nr LXXXIV/2865/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] (Mazow. z 2006 Nr 232 poz. 8576, dalej: ,,m.p.z.p’’). Następnie organy orzekające w postępowaniu nadzwyczajnym posłużyły się tymi samymi wartościami i tak wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, GINB podkreślił, że nie stwierdził rażącego naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. wskaźnika powierzchni zabudowy - maks. 30% dla działek o powierzchni powyżej 800m2 (projektowana: 29,69% - Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania Terenu - str. 13); wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - min. 55% dla działek o powierzchni powyżej 800m2 (projektowana: 55,24 - Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania Terenu - str. 13). Tymczasem zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym pod inwestycje przeznaczone zostały dwie działki każda z nich o odmiennej wielkości.
W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy I instancji ani też organ II instancji nie nie dokonały oceny określonego maksymalnego wskaźnika zabudowy ani minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z wielkością każdej z działek. Zgodnie z § 25 ust. 4 pkt 7 i 8 m.p.z.p.
Zatem dopiero poczynienie takich ustaleń powinno prowadzić do oceny, czy doszło do naruszenia prawa a w dalszej kolejności czy było to naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie przesądza tym samym, że doszło do naruszenia, które spełnia łącznie trzy przesłanki: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub skutków społeczno-gospodarczych, które wywołała decyzja lecz wskazuje, że w zaskarżonej decyzji GINB przepisał wadliwe ustalenia Prezydenta m.st. Warszawy powielone przez organ nadzorczy I instancji w zakresie ustalenia, tak powierzchni zabudowy inwestycji jak i powierzchni biologicznie czynnej. Ocena zaś tych naruszeń należy do organu nadzorczego, który nie może być w tym zakresie wyręczony przez Sąd. W tym zakresie GINB naruszył z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Fundamentalna zasada wyrażona w tym przepisie dotyczy każdego postępowania, w tym także postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i nast. k.p.a. W ocenie Sądu powyższy stan rzeczy dyskwalifikuje rozstrzygnięcie GINB, które bezrefleksyjnie nie wypełniając tym samym standardów z art. 77 § 1 k.p.a., w szczególności w zakresie oceny materiału dowodowego dokonało przepisania li tylko wskaźników zawartych w decyzji objętej postępowaniem nadzorczym. Rację ma skarżąca podkreślając, że organ odwoławczy interpretuje również wymogi minimalne określone dla działki budowlanej i stosuje je do kompleksu dwóch działek budowlanych, żeby uzyskać w ten sposób zachowanie wskaźników minimalnych powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej powierzchni zabudowy, pomimo że wskaźniki te powinny być uwzględniane dla działek nieprzekraczających 800 m kw.
W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga, czy przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę, jest sprzeczna z planem miejscowym oraz czy jest to sprzeczność ewidentna kwalifikująca się do wyeliminowania z obrotu prawnego, ponieważ jest nie do pogodzenia z zasadami praworządności. Podkreślić należy, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/13, LEX nr 1637116). Warto także wskazać, że zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.
6. Sąd nie przesądza o charakterze naruszeń, jednakże zwraca uwagę na ich pominięcie w postępowaniu nadzorczym. Przy tym należy zaakcentować, że w systemie prawa silnie akcentowana jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Dlatego też Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi. Skarżąca nietrafnie zarzuciła w skardze naruszenie § 4 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa przez pominięcie, że planowana inwestycja zaburzy istniejący w okolicy ład architektoniczny, znacząco odbiegając od obowiązującej na tym obszarze charakterystyki zabudowy ekstensywnej oraz pomimo że nagromadzenie budynków na terenie inwestycyjnym wyklucza możliwość wyodrębnienia działek ewidencyjnych zachowujących minimalną przewidzianą przepisami wielkość. Z akt sprawy jaki i decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę nie wynika aby planowany był podział działek inwestycyjnych pod projektowane budynki, a przepisy prawa nie obligują inwestora do dokonania podziału działek po zakończeniu i sprzedaży zrealizowanej inwestycji. Zgodnie z treścią § 25 ust. 4 pkt 1 lit. a m.p.z.p., zgodnie z którym ustala się minimalną wielkość nowo tworzonej działki pod zabudowę dla segmentu w zabudowie bliźniaczej na poziomie 350 m2 odnosi się do zasad podziału terenów i tworzenia nowych działek, a zatem dotyczy "nowo tworzonej działki pod zabudowę".
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez brak rzetelnej weryfikacji prawidłowości sprawdzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy błędnej decyzji Wojewody Mazowieckiego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Niezasadny jest także zarzut odnoszący się do "nazbyt małej odległości pomiędzy planowanym na inwestycji usytuowaniem kosza na śmieci obsługującego wszystkie mające powstać budynki jednorodzinne". Zgodnie z § 23 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnik 2002 r. odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych (...) powinna wynosić co najmniej 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz 3 m - od granicy działki budowlanej, natomiast z przepisu § 23 ust. 4 tego rozporządzenia wynika, że w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się. Skoro teren inwestycji przewidziany jest pod zabudowę jednorodzinną jak i sąsiednia działka Skarżącej nr ewid. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym to zaplanowane usytuowanie na terenie inwestycji miejsca do gromadzenia odpadów stałych w odległości ok. 1,5 do ok. 2,5 m od granicy z działką Skarżącej oraz ok 6 m od budynku mieszkalnego na tej działce nie może zostać uznane jako rażące naruszenie ww. przepisów. Nawet jeśli taka odległość może prowadzić do problemów takich jak: nieprzyjemne zapachy, ograniczenie komfortu mieszkańców to nie są to przesłanki kwalifikujące się do podważania legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skarżąca co prawda została pozbawiona możliwości zgłoszenia uwag w toku postępowania administracyjnego na temat miejsca usytuowania śmietnika, bowiem nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, ma jednak możliwość wznowienia postępowania i zgłoszenia swojego stanowiska po wznowieniu postępowania.
7. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi w wysokości 500 zł.