VII SA/WA 311/22

VII SA/Wa 311/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 216/24 - Postanowienie NSA z 2024-05-09
II OSK 1598/22 - Wyrok NSA z 2023-01-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 503
art. 4 pkt 29 i 30, art. 7 ust 2a pkt 1
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura  Antykorupcyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił M. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie działek nr ewid. [...]we wsi [...] gmina [...].
W uzasadnieniu decyzji podniesiono przede wszystkim, że działki objęte wnioskiem, sklasyfikowane są jako:
- działka nr ew. [...], pow. 0,1765 ha,
- działka nr ew. [...], pow. 0,1300 ha,
- działka nr ew. [...]pow. 0,0333; [...].
Ochrona gruntów rolnych, przewidziana w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm. - dalej u.o.g.r.l. lub ustawa), polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Celem ustawy jest więc zapewnienie skutecznej i realnej ochrony gruntów rolnych klas I-III przed dowolnym przeznaczaniem ich na cele inne niż rolnicze i leśne.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.
Jednakże 10 października 2015 r. weszła w życie nowelizacja, która wprowadziła możliwość przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klas I-III o powierzchni do 0,5 ha poza planem zagospodarowania przestrzennego.
W art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wskazano, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy,
2. położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
3. położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha bez względu na to, czy stanowią jedną całość czy stanowią kilka odrębnych części.
Ustawa w art. 4 pkt 29 i 30 zawiera legalną definicję "zwartej zabudowy" oraz "obszaru zwartej zabudowy". Przez zwartą zabudowę należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast przez obszar zwartej zabudowy należy rozumieć obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.
W rozpoznawanej sprawie, nie ulega zdaniem Burmistrza wątpliwości, że obszar, który objęto wnioskiem na lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie jest zwarty w znaczeniu literalnym. Składa się z elementów, które nie są ani położone blisko jeden obok drugiego, ani skupione w jednym miejscu. Odstąpienie od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar" uzasadnia potrzeba szczególnej ochrony gruntów rolnych i konieczność takiej wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która zapobiegnie omijaniu przepisów statuujących tę ochronę.
Organ wskazał, że do występowania zwartej zabudowy przyjęto zgodnie z art. 4 pkt 29 i 30 ustawy, budynki określone na mapie o funkcjach innych niż wyłącznie gospodarcze (oznaczone symbolem "g"), a zatem budynki mieszkalne (m), produkcyjne i usługowe (i), silosy, składy, magazyny (s).
W analizowanej sprawie uwzględniono budynki mieszkalne na działkach nr ewid: [...]. Budynek "w budowie" na działce nr [...] formalnie nie kwalifikuje się do brania pod uwagę, gdyż do czasu odbioru jest to obiekt z tzw. "czynnym pozwoleniem na budowę". W analizie przyjęto jednak wariant uwzględniający również i ten budynek, który jest już praktycznie w stanie zamkniętym. Analiza graficzna dokonana na mapie wskazuje rzeczywiste odległości między budynkami oraz określoną zgodnie z art. 4 pkt 30 ustawy, granicę obszaru zwartej zabudowy. Nawet uwzględnienie obiektu "w budowie" nie pozwala na przesunięcie tej granicy na północ. Działka wnioskodawcy położona jest więc poza granicą obszaru zwartej zabudowy a zatem nie spełnia warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 1.
Nadto, najbliższą drogą publiczną w stosunku do wnioskowanej działki jest droga krajowa Nr 61, przebiegająca na zachód od działki. Odległość mierzona jest (zgodnie z ustawą o drogach) od zewnętrznej krawędzi jezdni. W odległości 50 m od krawędzi jezdni drogi publicznej DK 61 znajduje się jedynie teren działki nr ewid. [...]. Nie został spełniony jest więc warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy.
Powierzchnia gruntów chronionych klasa IIIa na działce wynosi 0,4365 ha, a zatem nie przekracza 0,5 ha. Warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy jest spełniony.
Reasumując, w ocenie Burmistrza działki wskazane przez Wnioskodawcę spełniają warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy. Zdecydowanie natomiast nie spełniają warunków określonych w punkcie 1, 2, 3 ustawy.
Grunty objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie spełnią zatem łącznie warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy. Nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 1, tj. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Największa odległość pomiędzy sąsiadującymi 5 budynkami, za wyjątkiem budynków o funkcji gospodarczej przekracza 100 m. Brak jest możliwości wyznaczenia zwartej zabudowy, a co za tym idzie i obszaru zwartej zabudowy.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania M. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] czerwca 2019 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.
SKO, w przeciwieństwie od organu I instancji uznało, że działki nr ewid. [...] leżą w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Z art. 4 pkt 3a u.g.n. wynika, że przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.
W ocenie SKO, działka o nr ewid. [...]spełnia przesłanki wskazane w ww. definicji i leży w odległości nie większej niż 50 m od granicy działek inwestora.
Kolegium podzieliło natomiast stanowisko Burmistrza, że grunty będące przedmiotem inwestycji nie spełniają warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy, gdyż położone są w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Odwołując się do orzecznictwa organ podkreślił, że cały obszar, którego przeznaczenie ma zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To grunt ma być położony w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, a nie linia graniczna określonej działki w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej.
W ocenie Kolegium wątpliwości budzi wyznaczenie odległości 50m od drogi publicznej poprzez przyjęcie, iż należy tę odległość mierzyć od krawędzi jezdni. Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 4 ustawy o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; natomiast jezdnia stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z definicji pasa drogowego nie wynika jednak w ocenie Kolegium, że odległość 50 m od drogi publicznej należy mierzyć w stosunku do granicy pasa drogowego. Z powyższej definicji wynika, że droga zawiera się w pasie drogowym zatem jest jej elementem składowym. Jednakże nawet gdyby przyjąć, jak uznaje Skarżący, że odległość należałoby mierzyć od granicy pasa drogowego DK 61, to nie zmienia faktu, że w dalszym ciągu nie byłby spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy.
Działki nie spełniają jednak przesłanki w zakresie położenia co najmniej połowy swojej powierzchni w obszarze zwartej zabudowy.
Z załącznika graficznego do analizy wynika, że teren planowanej inwestycji (działki nr ewid. [...]) nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. W pobliżu ww. działek, znajdują się cztery budynki, za wyjątkiem o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (tj. budynki mieszkalne na działkach o nr ewid. [...]i [...]). Nie tworzą one zatem zwartej zabudowy (wymóg występowania co najmniej pięciu takich budynków) a w konsekwencji nie mogą one stanowić podstawy do ustalenia obszaru zwartej zabudowy w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Analiza mapy doprowadziła SKO do wniosku, że obszar zwartej zabudowy tworzą budynki na działkach o nr ewid. [...] (dwa budynki), [...] (trzy budynki). Granica obszaru zwartej zabudowy została zaznaczona na ww. mapie i jednoznacznie wskazuje, że teren działek objętych inwestycją w ogóle nie zawiera się w tym obszarze zwartej zabudowy. Tym samym przesłanka określona w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy nie została spełniona, zaś zastosowanie wyłączenia uregulowanego w komentowanym przepisie prawa materialnego możliwe jest tylko w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek.
Ustalenie zwartej zabudowy ma służyć ustaleniu obszaru zwartej zabudowy, w celu zbadania czy w tym obszarze zawiera się co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu (w niniejszej sprawie działek o nr [...]). Skoro przeprowadzona przez organ I instancji analiza wykazała, że działki inwestora nie leżą w obszarze zwartej zabudowy tworzonym przez zabudowane działki najbliżej położone, tj. działki o nr ewid. [...], to tym bardziej ustalanie zwartej zabudowy a następnie ewentualnie obszaru zwartej zabudowy w znacznej odległości od działek inwestora, w żaden sposób nie pozwoliłoby ustalić, że teren inwestycji leży w tym dalej położonym obszarze zwartej zabudowy.
Ponieważ dla działek inwestycyjnych, będących przedmiotem inwestycji, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego przeznaczenie tych gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz z uwagi na fakt, iż nie uzyskano również dla tych gruntów zgody ministra oraz ze względu na brak łącznego spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy, nie jest zdaniem SKO możliwe ustalenie warunków zabudowy.
W dalszej części SKO wskazało, że inwestycja spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022 r. poz. 503 - dalej jako u.p.z.p.). Z analizy funkcji oraz z wyników analizy (część graficzna) wynika, że analizą objęto obszar szerokości nie mniejszej niż 50 m, co w załączniku graficznym analizy zostało zaznaczone linią przerywaną koloru czerwonego. W przedmiotowym przypadku obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, tj. w odległości trzykrotności szerokości frontu działki czyli w odległości ok. 135 m od jej granic.
Planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym, gdyż występują na nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa a także zabudowa usługowa o charakterze usługowym i produkcyjnym. Ponadto w analizie zostały wskazane cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie parametrów dotyczących geometrii dachu, wysokości głównej kalenicy dachów budynków mieszkalnych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, intensywności wykorzystania terenu.
Kolegium, w przeciwieństwie do Burmistrza uznało, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...]- będącą własnością Wnioskodawcy oraz poprzez drogę wewnętrzną (działka nr ewid. [...], w której Wnioskodawca posiada udziały).
Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Analizowany teren ma dostęp do mediów oraz do drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Spełnione zostały więc przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Z uwagi na brak łącznego spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy, w ocenie SKO nie został spełniony warunek zgodności z przepisami odrębnymi zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
III.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł Mariusz Wykowski kwestionując ją w całości uważając, że działki o nr ewid. [...] mają dostęp do drogi publicznej. Skarżący nie znalazł nigdzie zapisu, że wszystkie działki muszę mieć dostęp do drogi publicznej, a wystarczy, że jedna z nich taki dostęp ma (działka [...] leży w bezpośredniej odległości 10 m od drogi krajowej nr 61), do której leży równolegle. Skarżący nie zgodził się również, że zmieni się przeznaczenie całego obszaru ww. działek w przypadku postawienia budynku jednorodzinnego o niewielkich rozmiarach. Nadal pozostanie charakter rolniczy gruntu. Uważa także, że obszar zwartej zabudowy na działce [...] nie tworzą 2 budynki, a 4. Jest to w całości grunt inwestycyjny, zabudowany a budynki wykorzystywane na cele produkcyjne, usługowe oraz mieszkalne. Ponadto działki [...] nie leżą w znacznej odległości od innych gruntów zabudowanych. Jest to zaledwie niewiele ponad 100 m.
W uzupełnieniu skargi, ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
a) brak dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego,
b) błędne ustalenie, że obszar, który jest objęty wnioskiem o lokalizację nie jest zwarty w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązujących,
c) błędne ustalenie, że budynek znajdujący się na działce nr [...] jest budynkiem, który jest warunkowo brany pod uwagę, w sytuacji, gdy budynek jest faktycznie użytkowany od grudnia 2018 r., a tym samym powinien zostać wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji,
d) błędne ustalenie, że działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej, w sytuacji, gdy taki dostęp jest zapewniony poprzez pozostałe sąsiadujące działki, które są własnością Skarżącego,
e) brak wzięcia pad uwagę szerokości frontu wszystkich działek [...] od drogi wewnętrznej [...], lecz wzięcie pod uwagę tylko szerokość frontu jednej działki, tj. [...], co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego,
f) brak wzięcia pod uwagę budynku położonego na działce nr [...], co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie,
g) nieprzeprowadzenie dowodów w postaci:
- decyzji nr [...] z [...] grudnia 2013 r. ustalającej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie działki nr [...] w sytuacji, gdy skarżący wnosił o ustalenie warunków zabudowy na tym samym terenie, który został następnie podzielony na części (działki),
- decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. o warunkach zabudowy na działce nr [...],
- decyzji nr [...] z [...] grudnia 2013 r. o warunkach zabudowy na działce nr [...],
- brak zasięgnięcia opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie,
2. art. 8 k.p.a. poprzez:
a) dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia stanu faktycznego,
b) prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie strony do władzy publicznej;
3. art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
4. art. 10 k.p.a. poprzez brak postępowania w sposób umożliwiający stronie czynny udział w postępowaniu, a w szczególności brak poinformowania strony, że materiał dowodowy przez nią złożony, nie zostanie wzięty pod uwagę,
5. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 oraz 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieuzasadnionej pod względem prawnym i pod względem faktycznym oraz niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
6. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie ograniczenie się do rozpoznania prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, bez odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności, gdy organ odwoławczy odmiennie niż organ pierwszej instancji ocenił stan faktyczny w sprawie pogarszając pozycję Skarżącego,
7. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierającej wszystkich elementów koniecznych decyzji, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego;
8. art. 268a k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, które była wydana przez osobę nieposiadającą pisemnego upoważnienia do załatwienia sprawy w imieniu organu;
9. art. 61 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej o warunkach zabudowy, mimo spełnienia przez Skarżącego warunków do otrzymania decyzji pozytywnej, bowiem spełniał on kryteria do jej otrzymania, co wynika z przedłożonego przez stronę materiału dowodowego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
IV.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
V.
Wyrokiem z 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2191/19 tutejszy Sąd oddalił powyższą skargę.
VI.
Na skutek skargi kasacyjnej M. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 571/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi.
NSA uznał, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji, ograniczając się do powielenia stanowiska organu odwoławczego, bez wymaganej weryfikacji ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie spornych okoliczności sprawy. Zaakceptował wnioski wyciągnięte przez organ odwoławczy, nie sprawdzając czy były one prawidłowe i czy korespondowały z zebranym materiałem dowodowym.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że z kontrolowanych decyzji wynika, że ocena organów obu instancji oparta została zasadniczo na wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, przy czym organ I instancji stwierdził, że grunty stanowiące teren inwestycji nie spełniają warunków określonych w punktach 1, 2, 3 ust. 2a art. 7 u.o.g.r.l., natomiast spełniony został warunek z punktu 4. Z kolei organ drugiej instancji uznał, że warunek z punktu 2 został spełniony, zaś zgodził się z oceną, że grunty będące przedmiotem inwestycji nie odpowiadają wymogom określonym w punktach 1 i 3 ust. 2a art. 7 u.o.g.r.l.
Niewątpliwie kluczowym zagadnieniem w kontekście przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. było ustalenie obszaru zwartej zabudowy, czego dokonał autor analizy urbanistyczno-architektonicznej, a co zostało zweryfikowane przez SKO. WSA nie dokonał jednak własnej analizy załącznika graficznego do analizy, jak też ustaleń faktycznych zawartych w dokumencie analizy, pod kątem wymogów ustanowionych w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Co ważne, Sąd I instancji nie odniósł się do przyjętej przez autora analizy wykładni art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l., stanowiących definicje ustawowe "zwartej zabudowy" i "obszaru zwartej zabudowy", co było niezbędne dla weryfikacji wyników analizy oraz oceny organów obu instancji wyrażonej w tych kwestiach.
W ocenie NSA, WSA również w zakresie stanowiska organów, co do przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., ograniczył się do ogólnikowej akceptacji wniosków przedstawionych w decyzjach, bez wymaganej konfrontacji ustaleń organów obu instancji z materiałem dowodowych zebranym w aktach sprawy.
Podobne uwagi należy odnieść do zagadnienia związanego z regulacją art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l., zwłaszcza że w tym przedmiocie ocena organów obu instancji była różna.
W rezultacie, WSA nie uzasadnił w sposób rzeczowy swojej oceny, zgodnie z którą podstawą do wydania odmownej decyzji było niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.
WSA nie wypowiedział się, co do poprawności założeń prawnych przyjętych przez autora analizy i organy obu instancji oraz nie ocenił dokonanych ustaleń faktycznych przy wyznaczeniu zwartej zabudowy i obszaru zwartej zabudowy stosownie do art. 4 pkt 29 i 30 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., a także przy badaniu odległości przedmiotowych gruntów od drogi publicznej - stosownie do art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.
NSA uznał, że w sprawie zachodzi również brak właściwej oceny Sądu I instancji, odnoszącej się do okoliczności wynikających z decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, zawnioskowanych przez Skarżącego jako dowód w sprawie. Po pierwsze, wobec zarzutów podnoszonych przez Stronę niewystarczające było stwierdzenie WSA, że prawidłowość wydania wskazanych decyzji nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a nadto w dacie ich wydania "obowiązywał nieco odmienny stan prawny". Oczywiście WSA nie miał badać legalności decyzji wydanych w innych sprawach, ale powinien zidentyfikować elementy stanu faktycznego i prawnego poszczególnych decyzji, które determinowały podjęcie różnych rozstrzygnięć.
Po drugie, WSA w uwagach dotyczących decyzji z 31 marca 2020 r. wskazał na regulację art. 61 ust. 4 u.p.z.p., podczas gdy w rozpatrywanej sprawie kwestia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie była sporna, gdyż według analizy wnioskowana inwestycja odpowiadała wymogom tego przepisu. Dlatego istotne znaczenie miała różna ocena pozostałych przesłanek wydanych decyzji o warunkach zabudowy, o ile dotyczyłyby tożsamych okoliczności faktycznych.
Za niezasadne z kolei NSA uznał zarzuty skargi dotyczące dostępu do drogi publicznej. W kwestiach dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, zarówno SKO, jak też WSA przyjęły, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom strony Skarżącej z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby stanowisko Sądu w tym przedmiocie było niespójne.
Ponadto w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone zasady, o których mowa w art. 10 k.p.a. i art. 15 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
VII.
Na wstępie, z uwagi na wydany w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zwrócić uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako p.p.s.a.), które odnoszą się do kwestii związania sądów i organów innymi orzeczeniami sądowymi. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, że sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).
Należy zatem zauważyć, że ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych, a zwłaszcza art. 190 p.p.s.a., orzecznictwo sądowe zwraca szczególną uwagę na skutki wyroku sądu administracyjnego, które dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne (sensu largo), w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.
Wskazane związanie orzeczeniem oznacza więc, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, wydanym na tle ocenionego uprzednio stanu faktycznego. Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są zatem podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis takiego działania polega bowiem na gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (czyli wzajemnie sprzecznych) i powodujących w istocie przewlekłe procedowanie.
Podkreślenia wymaga także to, że ocena danej sprawy jest uwarunkowana wcześniejszymi wyrokami i postanowieniami sądu kasacyjnego, które w niej zapadły. Sens regulacji prawnej przewidzianej w art. 190 p.p.s.a. sprowadza się m.in. do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, określone kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji co do zasady zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy przez WSA i powołane już związanie oceną prawną Sądu wyższej instancji.
W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 571/21, NSA zakwestionował formalną stronę działania tutejszego Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2191/19, uznając, że Sąd ten nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji i jedynie powielił stanowisko SKO, nie dokonując wymaganej weryfikacji ustaleń faktycznych i prawnych.
NSA nakazał odniesienie się do kluczowego zagadnienia tj. przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. i ustalenie obszaru zwartej zabudowy, bowiem WSA nie dokonał poprzednio własnej analizy załącznika graficznego i stanowiska organów. Zwrócono także uwagę, że w poprzednim postępowaniu nie odniesiono się do przyjętej przez autora analizy wykładni art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l., stanowiących definicje ustawowe "zwartej zabudowy" i "obszaru zwartej zabudowy", a co było niezbędne dla weryfikacji wyników analizy oraz oceny stanowiska organów.
Również co do przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 u.o.g.r.l., WSA ograniczył się do ogólnikowej akceptacji wniosków przedstawionych w decyzjach, bez wymaganej konfrontacji ustaleń organów obu instancji z materiałem dowodowych zebranym w aktach sprawy.
W wiążącej ocenie NSA, tutejszy Sąd nie uzasadnił w sposób rzeczowy swojego stanowiska, powołującego się na niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Nie wypowiedziano się, co do poprawności założeń prawnych przyjętych przez autora analizy i organy oraz nie oceniono dokonanych ustaleń faktycznych przy wyznaczeniu zwartej zabudowy i obszaru zwartej zabudowy stosownie do art. 4 pkt 29 i 30 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., a także przy badaniu odległości przedmiotowych gruntów od drogi publicznej - stosownie do art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.
NSA zwrócił również uwagę, że WSA nie ustosunkował się do przedkładanych jako dowód w sprawie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy uzyskanych wcześniej. Wprawdzie WSA nie miał badać legalności tych decyzji, jednak powinien zidentyfikować elementy ich stanu faktycznego i prawnego, które determinowały podjęcie różnych rozstrzygnięć.
Jednocześnie NSA wiążąco przesądził, że niezasadne są zarzuty dotyczące dostępu do drogi publicznej. Wskazał, że w kwestiach dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, zarówno SKO, jak też WSA przyjęły, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nadto, NSA nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości działania WSA i SKO uznając, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone zasady z art. 10 i art. 15 k.p.a.
Z powyższego wynika, że wskazania i uwagi NSA co do dalszego postępowania sądowego, dotyczą konieczności wyjaśnienia przez tutejszy Sąd podstaw orzekania. NSA ani więc nie przesądził kierunku rozstrzygnięcia, ani też nie wskazał, jak normy prawne znajdujące zastosowanie w sprawie należy odczytywać, pozostawiając tę kwestię ponownej ocenie Sadu I instancji.
VIII.
Zgodnie z wyrokiem NSA, kluczowe znacznie w sprawie ma wykładnia art. 4 pkt 29 i 30 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. oraz wykładnia art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 u.o.g.r.l.
Organ I instancji na podstawie wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdził, że grunty stanowiące teren inwestycji nie spełniają warunków określonych w art. 7 ust. 2a pkt 1, 2 i 3 u.o.g.r.l., spełniają zaś warunek z punktu 4. SKO nieco odmiennie oceniło stan sprawy uznając, że warunek z punktu 2 został jednak spełniony (podobnie jak niekwestionowany warunek z punktu 4). Natomiast w ocenie SKO grunty stanowiące teren inwestycji nie odpowiadają wymogom określonym w art. 7 ust. 2a pkt 1 i 3 u.o.g.r.l.
Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wynika, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:
1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (...).
Tym samym, aby grunt rolny o klasie bonitacyjnej I-III przeznaczyć na cel nierolniczy (a takim celem jest postulowana we wniosku zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), należy za uprzednią zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi uregulować taką możliwość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Niemniej jednak ustawodawca wprowadził wyjątek od powyższej, skądinąd, słusznej i surowej reguły, wprowadzając w art. 7 ust 2a ustawy wyłączenia, po których kumulatywnym spełnieniu możliwe jest "odrolnienie" gruntów z pominięciem procedury uregulowania tego w planie.
Zgodnie zatem z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Co istotne, ustawodawca w art. 4 pkt 29 i 30 ustawy zdefiniował równocześnie co należy rozumieć pod pojęciem "zwartej zabudowy" oraz "obszarze zwartej zabudowy".
Otóż przez "zwartą zabudowę" rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m.
Z kolei "obszar zwartej zabudowy" to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.
W ocenie Sądu, zastosowanie art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy, w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy w okolicy terenu przeznaczonego przez inwestora do zabudowy, znajduje się jakakolwiek inna zabudowa spełniająca cechę zwartej. Definicja ustawowa tego pojęcia - jak już wskazano - kładzie nacisk po pierwsze, na minimalną ilość budynków (5 sztuk), wykluczając z niej budynki o funkcji wyłącznie gospodarczej (nie uwzględnia się ich), po drugie, określa parametr odległości pomiędzy tymi budynkami, który wynosi maksimum 100 m pomiędzy sąsiadującymi ze sobą kolejno budynkami, składającymi się na ową zwartą zabudowę.
Inaczej mówiąc, ze zwartą zabudową w rozumieniu art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje co najmniej 5 budynków, a odległość pomiędzy nimi, jest nie większa niż 100 m, przy czym chodzi o odległość pomiędzy budynkami bezpośrednio ze sobą sąsiadującymi, a nie wszystkimi tworzącymi zwartą zabudowę.
Przyjęcie, że określone zgrupowanie budynków wypełnia definicję "zwartej zabudowy", daje z kolei podstawę do ustalenia granic "obszaru zwartej zabudowy", który jest znaczeniowo szerszy, obejmując odpowiednio wyznaczoną przestrzeń wokół budynków tworzących "zwartą zabudowę" i wykreślając w ten sposób swego rodzaju domkniętą figurę geometryczną.
Wyznacza się go przy tym obwiednią (linią), prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Precyzując powyższe Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., obszar zwartej zabudowy, to obszar, na którym znajduje się minimum 5 budynków spełniających definicję zwartej zabudowy (a więc odległość pomiędzy sąsiadującymi budynkami jest nie większa niż 100 m), który wyznaczony jest linią poprowadzoną albo w odległości 50 m od każdego z tych budynków, albo po granicy działek, jeżeli odległość budynków od granic jest mniejsza niż 50 m. Sąd nie ma wątpliwości, że tak wyznaczony teren stanowi pewną zamkniętą całość (wskazaną już figurę geometryczną), względem której należy dokonywać oceny spełnienia wymagań z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy przez teren wskazany we wniosku. Należy przy tym podkreślić, że obszar zwartej zabudowy nie musi znajdować się na wymaganym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy obszarze analizowanym, wyznaczanym jako 3-krotność frontu działki nie mniej jednak niż 50 m. Żaden przepis prawa nie narzuca bowiem takiego wymogu.
Po ustaleniu zakresu i znaczenia powyższych dwóch kluczowych dla rozstrzygnięcia definicji, należy odnieść to do okoliczności niniejszej sprawy i zestawić z mającymi kumulatywne zastosowanie przesłankami z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.
Zdaniem Sądu, w sprawie poza sporem pozostaje to, że teren wskazany przez inwestora spełnia przesłankę z art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy. Po pierwsze, grunty wskazane we wniosku mają klasę IIIa. Po drugie, ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha określoną jako ustawowe maksimum. Okoliczność ta nie jest też w sprawie kwestionowana.
Spełniona została również, pomimo rozbieżności w wypowiedziach organu I i II instancji, przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l. przy czym wiążące i na korzyść Skarżącego jest stanowisko prezentowane w tym zakresie przez SKO, którego nadto Sąd w ramach zakazu reformationis in peius nie mógłby zakwestionować.
Zgodnie z powołanym przepisem, działki objęte wnioskiem muszą być położone w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie działką budowlaną spełniającą to kryterium względem gruntów objętych wnioskiem jest działka o nr ewid. [...], leżąca po przeciwnej stronie drogi dojazdowej nr ewid. [...]. Działka ta wypełnia kryterium działki budowlanej w rozumieniu art. 4 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami (jest zabudowana budynkiem mieszkalnym).
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów, spełniona została także przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., tj. grunty położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 1 wskazanej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W analizowanym obszarze drogą publiczną jest zatem droga krajowa nr [...] (działka nr ewid. [...] - identyfikator [...]). Droga ta jest bez wątpienia położona w odległości 50 m od gruntów objętych wnioskiem Skarżącego. SKO błędnie więc przyjmuje, że wskazana cecha odległości 50 m od drogi publicznej musi dotyczyć wszystkich działek ewidencyjnych składających się na grunt zgłoszony we wniosku jako całość, podczas gdy warunek taki nie wynika w jakikolwiek sposób z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy i nie może być z niego wywodzony w drodze rozszerzającej wykładni prawa. Stanowisko SKO wskazywałoby, że tylko działki położone w całości do 50 m od drogi publicznej spełniałyby to kryterium, podczas gdy już z definicji zwartej zabudowy, która odgrywa bez wątpienia rolę wiodącą w całym procesie oceny tego szczególnego "odrolnienia" gruntów wynika, że odległość pomiędzy sąsiednimi budynkami może wynosić do 100 m. Przy takiej wykładni jak prezentowana przez organ doszłoby więc do sytuacji, w której wyznaczony teren zwartej zabudowy sięgałby co najmniej 100 m od drogi publicznej (taka jest bowiem maksymalna odległość między budynkami sąsiednimi), jednakże grunt wskazany przez danego wnioskodawcę nie spełniałby przesłanki odległości 50 m od drogi publicznej. SKO bezpodstawnie wyklucza tym samym wszystkie długie działki spełniające wymagania prawa (działką do 0,5 ha - maksymalny wymóg ustawowy dla tego typu odrolnienia, jest np. działka o wymiarach 50 m x 100 m). Twierdzenie więc, że cały grunt ma się zawierać w odległości do 50 m od drogi publicznej nie znajduje umocowania w przepisach. Grunt ten ma być położony w odległości 50 m od drogi publicznej co nie oznacza, że ma się zawierać w całości w tej odległości. Użyty w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. zwrot "położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej" nie może być odczytywany jako odnoszący się do umiejscowienia całości zgłoszonych we wniosku gruntów jako mieszczących się w tej odległości i musi być rozumiany jako znajdujący się "w zasięgu" tej drogi w ramach odległości 50 m. Chodzi tu bowiem o maksymalną odległość gruntu od drogi publicznej, tak by zabudowę koncentrować na gruntach (również składających się z kilku działek ewidencyjnych), które mają dostęp do drogi publicznej nie dłuższy niż 50 m.
Wystarczające tym samym w ocenie Sądu jest to, że działka nr ewid. [...] (identyfikator [...]) położona jest całą swoją długością przy drodze publicznej. To, że pozostałe działki nr ewid. [...] leżą w odległości większej niż owe 50 m, nie zmienia tego, że cały grunt wskazany we wniosku spełnia kryterium z art. 7 ust 2a pkt 3 u.o.g.r.l.
Tym samym niezasadne jest stanowisko SKO wyrażone w tym zakresie, co jednak nie ma wpływu na zmianę rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, teren wskazany we wniosku nie spełnia wymagania z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym, co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy.
Skarżący twierdzi, że obszar zwartej zabudowy na działce [...] nie tworzą 2 budynki, a 4. Jest to w całości grunt inwestycyjny, zabudowany a budynki wykorzystywane są na cele produkcyjne, usługowe oraz mieszkalne. Ponadto działki [...] nie leżą w znacznej odległości od innych gruntów zabudowanych. Jest to zaledwie niewiele ponad 100 m.
Stanowisko Skarżącego jest niezasadne z punktu widzenia istoty definicji obszaru zwartej zabudowy.
Po pierwsze, kluczowym elementem jest określenie co najmniej 5 budynków znajdujących się w warunkach zwartej zabudowy. Dopiero to otwiera drogę by na tej podstawie wyznaczyć obszar zwartej zabudowy, w ramach którego następnie sprawdza się, czy co najmniej połowa każdej zwartej części gruntu zgłoszonego we wniosku, zawiera się w jego granicach.
Jako, że zgłoszone przez Skarżącego działki nr ewid. [...] tworzą zwartą część gruntu (leżą obok siebie), to co najmniej połowa tego terenu winna się znajdować na obszarze zwartej zabudowy, wyznaczonym według zasad opisanych przez Sąd powyżej. Analiza mapy dołączonej do akt, jak również analiza danych dostępnych w geoportalu ([...]) wskazuje, że warunek ten nie jest spełniony. Nie wystarczy tu bowiem to, aby działki Skarżącego leżały w odległości nie większej niż 100 m od gruntów zabudowanych, tworzących zwartą zabudowę, ale żeby zwierały się w obszarze zwartej zabudowy.
Patrząc na mapę należy wskazać, że zwartą zabudowę mogłyby tworzyć budynki inne niż gospodarcze, umiejscowione na działkach np. o nr ewid. [...] a nawet [...], bowiem odległość pomiędzy sąsiednimi budynkami na tych działkach nie przekracza 100 m. Rzecz jednak w tym, że wyznaczona granica obszaru zwartej zabudowy (ustawowa obwiednia), w znakomitej większości przebiegająca po granicach wymienionych działek i tworzy domknięty teren, na który w żadnym razie nie znajduje się jakakolwiek część gruntów wskazanych przez Skarżącego we wniosku.
Do obszaru tej zwartej zabudowy nie można dołączyć działki nr ewid. [...], albowiem posadowiony na niej budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 110 m od najbliższego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] (jest to przy tym budynek mieszkalny i dostawiony do niego budynek gospodarczy, zapewne garażowy, o czym świadczą oznaczenia budynków uwidocznione na mapie). Nadto, stojące na wskazanej działce nieco bliżej budynki są budynkami gospodarczymi, których nie uwzględnia się w analizie.
W konsekwencji budynek na działce nr ewid. [...] należy rozważać jako element nowej, zwartej zabudowy. Mógłby on więc tworzyć ową zwartą zabudowę wraz z budynkami na działkach o nr ewid. [...] a nawet [...] (odległość nie większa niż 100 m od siebie). Niemniej jednak ustalenie tej zwartej zabudowy (cecha nie więcej niż 100 m od każdego sąsiedniego budynku), również nie daje podstaw do stwierdzenia, że utworzony w kontekście tego obszar zwartej zabudowy obejmuje co najmniej połowę gruntów zgłoszonych przez Skarżącego. Wykreślenie obszaru zwartej zabudowy według reguły (50 m od budynku bądź po granicy działki jeżeli budynek jest usytuowany bliżej niż 50 m od granicy działki) wskazuje, że obszar tak ustalony w całości omijałby grunty Skarżącego. Tym samym grunty te nie znajdują się na jakimkolwiek obszarze zwartej zabudowy ustalonym zgodnie z wytycznymi prawa. Podkreślenia wymaga, że "obszar zwartej zabudowy", wyznaczony na podstawie położenia budynków tworzących nieprzerwanie "zwartą zabudowę" jest terenem zamkniętym, w ramach którego ma się zawierać co najmniej połowa gruntów zgłoszonych przez Stronę we wniosku. Tak jednak w niniejszej sprawie nie jest. Grunt wskazany przez Skarżącego nie spełnia zatem wymagania z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają w ocenie Sądu wcześniejsze decyzje administracyjne o warunkach zabudowy wydane Skarżącemu. Nie mogą one przesądzać o tym, że z uwagi na ich wydanie, również obecne starania Skarżącego winny zakończyć się rozstrzygnięciem dla niego pozytywnym.
Chodzi zwłaszcza o decyzje Burmistrza Pułtuska o warunkach zabudowy z 22 sierpnia 2008 r. nr [...], z 12 grudnia 2013 r. nr [...] i z [...] marca 2020 r. nr [...]. Z kolei decyzje zatwierdzające podział nieruchomości z 25 czerwca 2013 r. nr [...] i z [...] czerwca 2014 r. nr [...] świadczą o dostępie nieruchomości do drogi publicznej, co Sąd uznał za niekwestionowane. Również więc i one nie mają znaczenia w sprawie.
Analizując przedłożone decyzje o warunkach zabudowy Sąd wyjaśnia, że w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] analizowana była możliwość zabudowy na części działki ewid. [...], z której następnie powstały działki objęte niniejszym wnioskiem. W decyzji tej brak jest w ogóle odniesienia się do kwestii ochrony gruntów rolnych przed zabudową.
Z kolei w decyzji z 14 grudnia 2011 r. nr [...] analizowana była możliwość zabudowy również na części działki ewid. [...], z której następnie powstały działki objęte niniejszym wnioskiem. W tamtej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji, właściwy w sprawach ochrony gleb rolnych Starosta [...] uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z 3 listopada 2011 r. znak [...]. Decyzja nie zawiera jednak jakiegokolwiek odniesienia do tego uzgodnienia. Jednakowoż podkreślić należy, że wydano ją w innym stanie prawnym (brak art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.) i nie poddano kontroli instancyjnej. Nie jest więc rzeczą Sądu ocenianie w niniejszym postępowaniu tej decyzji, w szczególności zaś tego, czy zasadnie udzielono zgody na zabudowę gruntów rolnych klasy IIIa w związku z obowiązującymi wówczas przepisami.
W decyzji z 12 grudnia 2013 r. nr [...]analizowana była możliwość zabudowy na części działki ewid. [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, właściwy w sprawach ochrony gleb rolnych Starosta [...] ostatecznie uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z [...] listopada 2013 r. znak [...]. Decyzja nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do tego uzgodnienia i podobnie jak w poprzednim przypadku, wydano ją zarówno w innym stanie prawnym i nie poddano kontroli instancyjnej. Nie jest więc rzeczą Sądu ocenianie w niniejszym postępowaniu tej decyzji, w szczególności czy zasadnie udzielono zgody na zabudowę gruntów rolnych klasy IIIa w związku z obowiązującymi wówczas przepisami.
Wreszcie w decyzji z [...] marca 2020 r. nr [...] ocenie poddano możliwość zabudowy działki nr ewid. [...]. Zastrzec jednak należy, że decyzja ta została wydana dla inwestycji z zakresu zabudowy zagrodowej, a więc tego rodzaju zabudowa nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W konsekwencji, w takim przypadku nie jest potrzebne "odrolnienie" gruntu.
W ocenie Sądu, w kontekście powyższych uwag wskazać trzeba, że wcześniejsze decyzje o warunkach zabudowy jak i decyzja późniejsza nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji kontrolowanych w sprawie niniejszej.
IX.
W związku z powyższym za niezasadne Sąd uznaje zarzuty nr 1 lit. a-f skargi. Organy obu instancji przeprowadziły prawidłowe postpowanie dowodowe, opierając swoje stanowisko na sporządzonej analizie urbanistycznej, poddanej kompleksowej ocenie. W sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny i wyciągnięto co do zasady prawidłowe wnioski w kluczowej kwestii jaką jest przesłanka z art. 7 ust 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Bez znaczenia są uwagi wskazujące na błędne ustalenie, że budynek znajdujący się na działce nr [...] jest budynkiem, który jest warunkowo brany pod uwagę, w sytuacji, gdy budynek jest faktycznie użytkowany od grudnia 2018 r. Zarówno organ I jak i II instancji przyjęły wskazany budynek do analizy, pomimo posiadanych zastrzeżeń co do jego użytkowania.
Niezasadne są uwagi o nie posiadaniu przez działki Skarżącego dostępu do drogi publicznej. Poza tym, że kwestia odległości od drogi publicznej w rozumieniu art. 7 ust. 2a pkt 2 u.o.g.r.l. nie odnosi się wyłącznie do kwestii dostępu do drogi publicznej, to Sąd inaczej niż organy ocenił przesłankę ze wskazanego przepisu.
Organy nie ustaliły również w sposób wadliwy frontu działki wymaganego do ustalenia obszaru analizy (jako jego 3-krotność). Za tego rodzaju front można było uznać wyłącznie bok działki nr ewid. [...] położony bezpośrednio przy drodze krajowej. Słusznie zatem obszar analizy ustalono na ok. 135 m. Działka nr ewid. [...] względem której Skarżący domaga się obliczania frontu działki nie jest drogą publiczną. Nadto, kwestia obszaru analizowanego jest w tej sprawie drugorzędna, bowiem organ uznał, że inwestycja spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a nadto, przyczyną odmowy wydania decyzji pozytywnej jest niespełnienie przesłanek z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.
Z punktu widzenia obszaru zwartej zabudowy nie ma znaczenia budynek na działce nr ewid. [...], co szczegółowo opisano powyżej.
Niezasadny jest także zarzut nr 1 lit. g) skargi. Jak wskazano powyżej powołane decyzje o warunkach zabudowy nie mają żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Kwestia opinii GDDKiA jest bez znaczenia z uwagi na posiadanie przez działki wskazane we wniosku dostępu do drogi publicznej.
Sąd nie podziela również zarzutu nr 2. To, że Skarżący nie akceptuje stanowiska organów nie oznacza, że naruszony został art. 8 k.p.a. Sąd nie uznaje, aby ocena organów była dowolna, niepoparta przeprowadzonym postępowaniem dowodowym i jego wynikami.
W sprawie nie naruszono także art. 9, art. 10 i art. 15 k.p.a. (zarzut nr 3, 4 i 6 ). Strona została zaznajomiona z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, zaś niezgodność inwestycji z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. nie zostawiała jakiegokolwiek pola do odmiennej interpretacji i oceny sprawy. Z kolei kwestia naruszenia art. 10 k.p.a. została już prawomocnie oceniona przez NSA, który nie stwierdził naruszenia prawa w tym zakresie. Podobnie niezasadne jest twierdzenie o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. SKO w granicach uprawnień organu odwoławczego ocenił sprawę merytorycznie. Odmienna ocena stanu faktycznego przez organ II instancji w porównaniu do oceny dokonanej w decyzji pierwszoinstancyjnej nie jest czymś nadzwyczajnym i nie stanowi o pogorszeniu pozycji Strony. W szczególności oba organy uznały, że inwestycja nie może uzyskać wnioskowanych warunków zabudowy, przy czym SKO złagodził stanowisko organu I instancji co do położenia gruntów w odległości 50 m od działki budowlanej. Nadto, zastrzeżeń w tym zakresie nie miał także NSA, uznając powyższy zarzut za niezasadny.
Nie ma także mowy o naruszeniu art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (zarzut nr 5). Strona, która nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, nie może w sposób uzasadniony twierdzić, że doszło do wydanie decyzji nieuzasadnionej pod względem prawnym i pod względem faktycznym przy niewłaściwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Nie ma także naruszenia art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. (zarzut nr 7 skargi). Decyzja SKO zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Zarzuty w tym zakresie nie dość że w ogóle nie został uzasadniony, to jest również oczywiście bezzasadny.
Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 268a k.p.a. (nr 8 skargi). Decyzję wydała z upoważnienia Burmistrza, A. M., Kierownik Wydziału Gospodarki i Architektury.
Zgodnie z § 8 ust. 2 Zarządzenia Burmistrza Miasta [...] Nr [...]z 18 grudnia 2018 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w [...] ([...]), Burmistrz wykonuje swoje obowiązki m.in. przy pomocy kierowników wydziałów. Kierownik Wydziału Gospodarki i Architektury Gminy [...] posiada więc stosowne upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu Burmistrza [...].
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 61 u.p.z.p.
Poza tym, że zarzut ten jest sformułowany zbyt ogólnie, to Skarżący niezasadnie uważa, że spełnia warunki do otrzymania decyzji pozytywnej.
W ocenie Sądu nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. bowiem grunt Skarżącego nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, na co szczegółową uwagę zwrócono powyżej. Nie doszło więc do jego odrolnienia (tak w trybie indywidualnym z art. 7 ust. 2a jak i w planie miejscowym).
Nadto należy wskazać, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie była w zasadzie sporna, gdyż według analizy wnioskowana inwestycja odpowiadała wymogom tego przepisu.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.