VII SA/Wa 3084/24

VII SA/Wa 3084/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Maszczyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Zabytki
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156  par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 39  ust. 3,  art. 33  ust. 2 i 3,  art. 35  ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 840
art. 36  ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Marcin Maszczyński, Protokolant ref. staż. Oliwia Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2024 r. znak: DOR.7110.332.2024.INO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 października
2024 r., znak: DOR.7110.332.2024.INO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.
z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] lipca 2024 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Starosta W. udzielił M. W. pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...] w miejscowości P., gm. Ł.. Do Wojewody P. wpłynęło następnie pismo informujące, iż ww. inwestor nie uzyskał pozwolenia P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót objętych pozwoleniem przed wydaniem decyzji dotyczącej realizacji przedmiotowej inwestycji.
W związku z powyższym Wojewoda P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia
2020 r., znak: [...]. Organ powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który nakazuje organowi stwierdzić nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Następnie organ dokonał analizy wydanej decyzji pod kątem obowiązujących przepisów i ustalił, co następuje. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji
o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7. Takim uzgodnieniem, o którym mowa w ww. przepisie, jest m.in. wskazane w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Uzgodnienie to należy uzyskać przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podniesiono kolejno, że przedmiotowa inwestycja jest położona na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] na mocy decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia
[...] stycznia 1978 r., pod numerem [...] (obecnie [...]) jako "Zespół dworsko- krajobrazowy w P. (gmina Ł.)". W niniejszej sprawie jest zatem wymagane uzyskanie omawianego uzgodnienia konserwatora. Starosta W. nie zobowiązał natomiast inwestora do przedłożenia pozwolenia
w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, czym naruszył art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Decyzja Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2020 r.,
nr [...] obarczona jest zatem wadą rażącego naruszenia prawa, które powstało poprzez niezastosowanie art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo budowlane. Wskazano jednocześnie, że rażące naruszenie przepisów prawa polega tu na niezastosowaniu jednoznacznego, niepowodującego wątpliwości interpretacyjnych przepisu, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rozstrzygnięcie to narusza interes społeczny, gdyż niektóre rodzaje inwestycji, ze względu na ich oddziaływanie na obiekty lub obszary wpisane do rejestru zabytków, powinny pozostać w sferze reglamentacji prawno-budowlanej.
Mając na uwadze powyższe, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2024 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stwierdził nieważność decyzji Starosty W. z dnia
[...] sierpnia 2020 r., nr [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. W. na ww. rozstrzygnięcie uchylił zaskarżoną decyzję w całości
i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia
[...] sierpnia 2020 r., nr [...].
W uzasadnieniu wskazano, że dokonano sprawdzenia, czy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki określone w przepisach postępowania. Podniesiono, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, powyższe dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną oraz decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2019 r.,
nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Projekt budowlany zatwierdzony sporną decyzją nie narusza rażąco ustaleń warunków zabudowy. Sporna inwestycja nie jest zaliczana do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani także do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym dla tej inwestycji nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
Podniesiono, że Wójt Gminy Ł. w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. ustalającej warunki zabudowy wskazał, że na przedmiotowym obszarze nie występują ograniczenia wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego. Jednakże, sporna inwestycja położona jest na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków nieruchomych woj. [...] jako "Zespół dworsko-krajobrazowy w P. (gmina Ł.)". Starosta W. nie posiadał jednak z urzędu wiedzy
o istnieniu decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] stycznia 1978 r., gdyż nie została ona przesłana do jego wiadomości. W związku z powyższym organowi temu nie można zarzucić rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie złożył P. Wojewódzki Konserwator Zabytków reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego
i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co objawiało się zupełnym brakiem ustalenia przez organ czy Starosta W. dokonał przed wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...] sprawdzenia posiadania przez inwestora wymaganych przepisami prawa pozwoleń, w tym pozwolenia P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków,
w sytuacji gdy prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków;
art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy zwalnia organ administracji architektoniczno-budowlanej z konieczności sprawdzenia przez ten organ posiadania przez inwestora wymaganych przepisami prawa pozwoleń, w tym pozwolenia wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaganego w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;
art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3
w zw. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy z uwagi na brak pozwolenia wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaganego w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wydanie inwestorowi przez starostę w. pozwolenia na budowę było niedopuszczalne, a jego wydanie stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa;
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art 35 ust. 1 pkt 1
w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy z uwagi na brak pozwolenia wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaganego w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wydanie inwestorowi przez starostę w. pozwolenia ma budowę rażąco naruszało przepisy prawa;
art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] sierpnia 2020 r.
nr [...], w sytuacji gdy decyzja Starosty W. była dotknięta rażącą wadą, bowiem w sposób rażący naruszała prawo.
Strona skarżąca wniosła o:
uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia,
zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie,
umożliwienie pełnomocnikowi skarżącego zdalnego udziału w wyznaczonej
w niniejszej sprawie rozprawie.
W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła podnoszone zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w decyzji z dnia
31 października 2024 r., znak: DOR.7110.332.2024.INO.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2024r., uchylająca decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2024r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. udzielającej M. W.pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...] w miejscowości P., gm. Ł..
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że skargę na rozstrzygniecie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł P. Wojewódzki Konserwator Zabytków, jako podstawę swojej legitymacji skargowej wskazując art. 95 ust 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. z 2022r., poz. 840 ze zm.). Podkreślić trzeba, że w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadkach o których mowa w art. 95 ust 3 u.o.z., w postępowaniach administracyjnych, które dotyczą kwestii stricte związanych z ochroną zabytków, status właściwego wojewódzkiego organu ochrony zabytków został tak ukształtowany, że przypisany im został przymiot strony, o ile rzecz jasna zgłoszą taki akces . Przy czym chodzi o takie postępowania administracyjne, w których wojewódzki konserwator zabytków/właściwy minister, nie był organem orzekającym w pierwszej lub w drugiej instancji.
W sprawie niniejszej warunki te zostały spełnione stąd uprawnienie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wniesienia skargi na decyzję GINB z dnia 31 października 2024r. , znak : DOR.7110.332.2024.INO.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.
Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.
Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż prawo ona narusza w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przypomnieć trzeba, że Starosta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Magdalenie Wronie pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...] w miejscowości P., gm. Ł.. Okolicznością bezsporną pozostaje , że przedmiotowa inwestycja jest położona na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] na mocy decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia
[...] stycznia 1978 r., pod numerem [...] (obecnie [...]) jako "Zespół dworsko- krajobrazowy w P. (gmina Ł.)".
Stosownie natomiast do treści art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Przepis art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.
Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39) jak też w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwłaszcza w art. 36 tego aktu. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Należy zauważyć, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi wprost, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jednocześnie z treści ust. 5 ww. przepisu wynika, że pozwolenie to wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru.
Sąd w pełni podziela zarazem pogląd wyrażony przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r., że uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków, wymaganego art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie odbywa się w trybie art. 106 k.p.a., lecz konieczne jest wydanie w tym przedmiocie decyzji, a nie postanowienia o uzgodnieniu. To na inwestorze ciąży zatem obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji administracyjnej. Do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma bowiem zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. (zob.: wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 478/07, LEX nr 468720, wyrok NSA z 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1767/08, LEX nr 589040).
Nie ulega więc wątpliwości, że przed uzyskaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę, inwestorka winna uzyskać pozwolenie konserwatorskie na wykonanie budynku rekreacji indywidualnej oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce położonej na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków nieruchomych. Okolicznością bezsporną pozostaje także, że inwestorka pozwolenia takiego nie uzyskała.
Zgodnie z art. 32 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W tej właśnie normie należy upatrywać obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego o którym mowa w art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków.
Przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazuje natomiast aby, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdził kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 punkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Zgodnie z orzecznictwem NSA uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku nieruchomym jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie wydane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków nie rozstrzyga co do istoty sprawy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie ją warunkuje. Wskazuje się, że zagadnienie wstępne obejmuje sytuację, w której merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które to należy do właściwości innego organu, a jest niezbędne do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Oznacza to, że brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest przeszkodą do wydania takiej decyzji. W doktrynie określa się, że pozwolenie konserwatorskie pełni wobec pozwolenia na budowę funkcję służebną. Świadczy o tym także to, iż wydawane jest właśnie w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Samo pozwolenie konserwatorskie nie daje wnioskodawcy żadnego uprawnienia, na jego podstawie nie może on wykonywać robót budowlanych. Do przykładów konkretyzujących taki rodzaj spraw należy zaliczyć wydanie pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 478/07, LEX nr 468720; wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 965/14, LEX nr 1729880).
Jak podnosi się w orzecznictwie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z uchybieniem obowiązków wskazanych w art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego stanowi dla organu wyższego stopnia podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2057/09, LEX nr 607036).
Mając na uwadze powyższe wytyczne interpretacyjne , że wydanie pozwolenia na budowę bez sprawdzenia, czy inwestor uprzednio uzyskał wymaganą prawem decyzję, która to dopiero umożliwia inwestorowi skuteczne wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był przeprowadzić w tym zakresie postępowanie celem ustalenia spełnienia dyspozycji tego przepisu.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2008r., II OSK 478/07, że "w przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Analogiczną tezę wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 grudnia 1993r., III ARN 54/93 na tle ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury .
W tym kontekście nieuprawnione jest stanowisko GINB, że organ architektoniczno-budowlany związany był treścią decyzji Wójta Gminy Ł. w dnia [...] grudnia 2019 r. ustalającą warunki zabudowy w której wskazano, że na przedmiotowym obszarze nie występują ograniczenia wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego i dopiero wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2020r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.
Zapis w decyzji o warunkach zabudowy, a właściwie jego brak w zakresie uwidocznienia wpisu obszaru , na którym planowana jest inwestycja , w rejestrze zabytków, nie zwalniała organu architektoniczno-budowlanego z obowiązku dokonania sprawdzeń o których mowa w art. 35 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Obowiązek bowiem uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wynika wprost z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami , nie zaś z zapisów decyzji o warunkach zabudowy.
Podkreślić także należy brak relewantności pomiędzy wiedzą lub jej brakiem, Starosty W. o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia
[...] stycznia 1978 r., pod numerem [...] (obecnie [...]) "Zespół dworsko- krajobrazowy w P. (gmina Ł.)" obejmującego działkę inwestycyjną, a obiektywną okolicznością jaką jest rażące naruszenie prawa polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę bez wcześniej uzyskanego pozwolenia konserwatora zabytków. Tym bardziej, że rejestr zabytków jest zbiorem dostępnym i stanowi oficjalny wykaz obiektów / obszarów, które są pod specjalną ochroną prawnej. Obecnie rejestr ten prowadzony jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661 ze zm.).
Aby sprawdzić, czy obiekt/obszar jest wpisany do rejestru zabytków, można skorzystać z kilku źródeł informacji: Narodowego Instytutu Dziedzictwa (NID). Można również odwiedzić geoportal mapy.zabytek.gov.pl lub skontaktować się z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Dodatkowo, informacje na temat wpisu do rejestru można znaleźć w księdze wieczystej nieruchomości. Okolicznością więc obojętną jest , że – jak podkreśla GINB- organ architektoniczno-budowlany nie otrzymał do wiadomości decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia
[...] stycznia 1978 r. o wpisie do rejestru zabytków, w przeciwieństwie do Naczelnika Gminy Ł., a więc organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy.
Konkludując, za nieuprawnione należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2020r. nie narusza rażąco przepisów prawa tj. art 39 ust 1 oraz art. 35 ust 3 w związku z art. 32 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania dokonując jednocześnie oceny skutków społeczno-gospodarczych wywołanych powyższym naruszeniem prawa.
Na marginesie Sąd podkreśla, że w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji po upływie 5 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie w sprawie będzie miał art. 37b Prawa budowlanego.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz.935), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego , orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.