VII SA/Wa 307/21

VII SA/Wa 307/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Kramek
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2410/21 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 48 poz 256
art. 7 pkt 1
Obwieszczenie Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 6 września 1985 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1979 r. w sprawie rodzin zastępczych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. Znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołań [...] z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2020 r. Znak: [...] orzekająca o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]: 1) budynku domu wypoczynkowego [...] (oznaczonego jako [...]) w miejscowości [...] przy ul. [...] z wyłączeniem przybudówki przy elewacji południowej (działka nr ew. [...], obr. [...]), 2) budynku domu wypoczynkowego [...] (oznaczonego jako [...]) w miejscowości [...] przy ul. [...] (działka nr ew.[...], obr. [...]) - (pkt I.); oraz orzekającą o niewpisaniu do ww. rejestru: 3) budynku domu wypoczynkowego [...] (oznaczonego jako Recepcja) w miejscowości [...] przy ul. [...](działka nr ew.[...] obr. [...]), 4) budynku domu wypoczynkowego [...] (oznaczonego jako budynek mieszkalno-gospodarczy) w miejscowości [...] przy ul. [...] (działka nr ew. [...] obr. [...]) - (pkt II.).
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS) stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: [...]WKZ) kierując się wnioskiem Stowarzyszenia [...], postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynków domu wypoczynkowego [...] położonych przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], dopuszczając równocześnie Stowarzyszenie do udziału ww. postępowaniu, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] września 2020 r. orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] ww. budynków domu wypoczynkowego [...], oznaczonych jako [...] (z wyłączeniem przybudówki przy elewacji południowej) i [...], położonych w [...] przy ul. [...] [...] - w granicach murów obwodowych (pkt I.) oraz o niewpisaniu budynków domu wypoczynkowego [...], oznaczonych jako Recepcja i budynek mieszkalno-gospodarczy, położonych przy ul. [...] [...] i [...] w [...] (działka nr ew. [...] obr. [...]). W uzasadnieniu decyzji [...]WKZ odnosząc się do wszystkich wymienionych w rozstrzygnięciu czterech budynków domu wypoczynkowego [...] w [...] wskazał, że trzy z nich powstały w pierwszej dekadzie XX w. ([...], [...], budynek mieszkalno-gospodarczy), natomiast budynek Recepcji jest późniejszy i pochodzi prawdopodobnie z 2 ćw. XX w. Obiekty są położone na różnych poziomach gruntu i pierwotnie tworzyły dwa odrębne założenia. Budynek oznaczony jako [...] został wniesiony ok. 1908 r. Jako [...], w tym założeniu w okresie późniejszym powstał budynek [...]. Natomiast budynek oznaczony jako [...] wybudowano ok. 1910 r. i nosił nazwę [...], w podobnym czasie wzniesiono budynek mieszkalno-gospodarczy, który pełnił funkcje pomocnicze w tym założeniu. Obie wille miały odrębne drogi dojazdowe, teren wokół nich był obsadzony drzewami. W okresie powojennym założenia te połączono w jeden kompleks wypoczynkowy, wprowadzając wzajemną komunikację pomiędzy obiektami oraz tereny rekreacyjne. Obecnie ośrodek ten jest nieużytkowany, stanowiąc własność prywatną. Uzasadniając wpisanie do rejestru zabytków dwóch budynków domu wypoczynkowego [...] oznaczonych jako [...] i [...] [...]WKZ stwierdził, że są one dziełami człowieka i stanowią świadectwa mienionej epoki, zachowując swoją historyczną strukturę. Budynek oznaczony jako [...] jest przykładem architektury rodzimej (tzw. [...]) o rozczłonkowanej bryle, do której dostawiono charakterystyczne dla regionu drewniane, kilkukondygnacyjne werandy. Natomiast budynek oznaczony jako [...] wpisuje się w nurt górskiej architektury wypoczynkowej wzbogacony formami secesyjnymi. Oba budynki, mimo zróżnicowanych form, reprezentują architekturę wypoczynkową o wysokich walorach krajobrazowych, co wynika z ich usytuowania oraz ekspozycji na tle panoramy górskiej. Pomimo zmian własnościowych obiekty te zachowały pierwotną funkcję, co wskazuje na zachowane wartości historyczne i naukowe. Ponadto, obiekty te zachowały się zasadniczo w pierwotnej formie, co świadczy o zachowaniu przez nie waloru autentyzmu. Wartości artystyczne przedmiotowych budynków przejawiają się w bogatym kostiumie form stylowych i detali architektonicznych, połączonych z formami budownictwa nawiązującego do tradycji regionalnych, reprezentujący styl rodzimy ([...]) występujący w regionie [...]. Obiekty te są istotnymi elementami lokalnej tożsamości kulturowej, ponieważ jako ważne elementy historycznej tkanki budowlanej miasta stanowią materialne świadectwa przeszłości, zatem zasługują na zachowanie, a ich ochrona leży w interesie społecznym. Mając na uwadze przedłożoną przez spółkę jako właściciela obiektów opinię dotyczącą zasadności objęcia ochroną konserwatorską kompleksu budynków [...], [...]WKZ przyznał, że rozpoznanie merytoryczne autorstwa R. N. odnosiło się do kwestii zabytkowości i wartości posiadanych przez poszczególne obiekty, niemniej wskazane wyżej czynniki nie zostały wzięte pod uwagę przy tworzeniu oceny przedstawionej w opracowaniu. Ma to ogromny wpływ na ocenę wartości zabytkowej obiektów, która zdaniem organu została niekorzystnie dla zabytku zaniżona. Wnioski autora w przywołanym opracowaniu, jak podkreślił [...]WKZ, wskazują wyraźne oddzielenie obiektów historycznych (obiektów powstałych przed dniem dzisiejszym) od obiektów zabytkowych (obiektów zasługujących na zachowanie, niezależnie od daty powstania), co teoretycznie i ideowo w jasny sposób wskazywałoby różnicę w postrzeganiu obiektów, które rozważane są do objęcia najwyższą formą ochrony. W praktyce ten sposób postrzegania zabytków byłby jednakże mocno krzywdzący dla obiektów architektury, których forma w pewien sposób jest powtarzalna (np. zabudowa mieszkalna, folwarczna, architektura przemysłowa). Dodatkowo położono nacisk na stan obiektów, a zgodnie z przepisami u.o.z.o.z. nie stan zachowania a posiadane wartości wskazują jak cenny jest obiekt dla dziedzictwa w kontekście interesu społecznego. Organ, jako podmiot wyspecjalizowany w ochronie zabytków nie podzielił stąd poglądów wyrażonych w ww. opracowaniu. Uzasadniając decyzję o niewpisaniu do rejestru zabytków dwóch budynków domu wypoczynkowego [...], [...]WKZ stwierdził, że obiekty te nie prezentują wyjątkowych cech i walorów architektonicznych w porównaniu z typową architekturą [...] czy sąsiadującymi z nimi górskimi ośrodkami turystycznymi. Jednocześnie wskazał, że stopień zachowania ich oryginalnej substancji jest znikomy, a ogólny stan techniczny budynków wymaga pilnej naprawy i wymiany wielu elementów, co spowoduje utratę przez ww. budynki walorów zabytkowych. Tym samym nie kwalifikują się one do objęcia ochroną prawną na podstawie indywidualnego wpisu do rejestru zabytków. Obiekty te są położone na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, co zdaniem [...]WKZ, zapewnia im wystarczające warunki ochrony konserwatorskiej. Ponadto, podlegają ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który reguluje kwestie zabudowy w zakresie skali, ukształtowania bryły, wysokości i formy dachów, a więc najważniejszych cech dla ochrony historycznej zabudowy.
Odwołanie od ww. decyzji [...]WKZ w części dotyczącej pkt. I. rozstrzygnięcia tj. wpisania do rejestru zabytków dwóch budynków domu wypoczynkowego [...], oznaczonych jako [...] i [...] złożyła [...]., zarzucając organowi, że wydając decyzję w zaskarżonej części naruszył art. 3 pkt 1, art. 9 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., ponieważ organ błędnie zakwalifikował budynki [...] oraz [...] jako zabytki, a w konsekwencji wpisał je do rejestru zabytków w sytuacji, gdy żaden z tych budynków nie reprezentuje obiektywnych walorów, które stanowiłyby wskazane w ww. przepisach przesłanki do objęcia ich ochroną, a w szczególności wartości historycznej, artystycznej, naukowej, których zachowanie leżałoby w interesie społecznym. Jednocześnie strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art., 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 31 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a.).
Pismem z [...] października 2020 r. odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej pkt. II. rozstrzygnięcia wniosło również Stowarzyszenie [...]. Stowarzyszenie zarzuciło [...]WKZ naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, co spowodowało błędne uznanie, że budynek Recepcji i budynek mieszkalno-gospodarczy nie spełniają kryteriów do objęcia ich ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków.
We wskazanej wyżej decyzji [...] grudnia 2020 r. MKDNiS stwierdził, że przesłanki zarówno wpisania do rejestru zabytków dwóch budynków domu wypoczynkowego [...] oznaczonych jako [...] oraz [...] jak i niewpisania do ww. rejestru budynku [...] oraz budynku mieszkalno-gospodarczego zostały dostatecznie wyjaśnione w treści uzasadnienia decyzji z [...] września 2020 r. Organ I instancji opisał i scharakteryzował wszystkie budynki domu wypoczynkowego [...] i dokonał ich waloryzacji w kontekście historycznej zabudowy [...]. Decyzja organu I instancji, jak stwierdził MKDNiS, jest zasadna pod względem merytorycznym i nie narusza prawa.
Rozwijając stanowisko [...]KWZ, organ odwoławczy wyjaśnił, że oba budynki [...] i [...] stanowią reprezentatywny przykład pensjonatowej architektury willowej z początków XX w. o charakterystycznym dla regionu [...] wyrazie architektonicznym. Wpisują się tym samym w zespół podobnych sobie budynków o funkcjach wypoczynkowych, które tworzą krajobraz kulturowy [...] jako kurortu górskiego o metryce dziewiętnastowiecznej. Co istotne ww. budynki znajdują się na obszarze [...] w pobliżu kościoła [...]. Dzieje tego obszaru kształtowały się odmiennie od pozostałej części miasta, ponieważ jego największy rozwój związany z turystyką krajobrazową przypada na pierwsze dziesięciolecia XX w. W tym czasie zostały wzniesione wille [...] i [...], obecnie oznaczone jako [...] i [...], które stanowią tym samym autentyczny dokument historii tego rejonu miasta. Hotele i okazałe wille o funkcjach pensjonatowych były w tym czasie jeszcze nieliczne na terenie [...], co podnosi walor historyczny omawianych budynków. Wyróżnienie ww. budynków z zespołu historycznej zabudowy [...] wynika z zachowania oryginalnych cech architektonicznych oraz autentycznej substancji zabytkowej, które są nośnikami wartości historycznej, naukowej i artystycznej. Zdaniem organu, przedmiotowe budynki w pełni wykorzystują repertuar rozwiązań charakterystycznych dla uzdrowiskowej i turystycznej architektury [...], przy czym z uwagi na czas powstania ich formy są uproszczone. Wartości artystyczne oraz walory artystyczne wynikają nie tylko z układu bryły, czy kompozycji elewacji oraz elementów dekoracji architektonicznej, ale także ze sposobu zestawienia struktur poszczególnych materiałów budowlanych kamienia, cegły i drewna. Stan zachowania autentycznej substancji zabytkowej, który został ustalony podczas oględzin nieruchomości, wskazuje na wysokie walory dokumentacyjne ww. budynków zarówno w warstwie materiałowej, jak i ich czytelnej funkcji i kontekście przestrzennym. Zachowanie budynków w obecnej skali i indywidualnej formie architektonicznej ma istotny wpływ na wartość i utrzymanie przekazu o historycznym charakterze [...] (szczególnie [...]), co przesądza o ich wartościach historycznej i naukowej. Organ zaznaczył w tym kontekście, że definicja legalna zabytku określona w u.o.z.o.z. nie zawiera wskazania, iż musi być to obiekt wyjątkowy, a jego wartości w każdym przypadku powinny być ponadprzeciętne. W omawianej sprawie przesłankami kwalifikującymi przedmiotowe budynki do wpisania do rejestru zabytków jest ustalenie, iż w pełni odpowiadają typowi zabudowy pensjonatowej, który ukształtował krajobraz kulturowy [...], a także stanowią pierwotną tkankę [...] jako miejscowości turystycznej. MKDNiS zauważył, że odmiennie natomiast oceniać należy dwa pozostałe budynki. Nie posiadają one bowiem wartości zabytkowych, które uzasadniałyby ich indywidualną ochronę prawną. Jakkolwiek są one utrzymane w miejscowej tradycji budowlanej, posiadają jednak znikome wartości artystyczne i naukowe, które w przypadku przeprowadzenia koniecznych remontów i wymiany materiału budowlanego ulegną dalszemu uszczupleniu. Odnosząc się do zarzutów spółki, MKDNiS stwierdził, że [...]WKZ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy był wystraczający do podjęcia merytorycznego jej rozstrzygnięcia. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się do oceny opinii R. N.. Jak podkreślił organ odwoławczy, opinia ta zawiera przydatne dane historyczne dotyczące budynków domu wypoczynkowego [...] w [...], jednak zawarta w niej waloryzacja budynków według systemu M. W. stanowi jedynie dowolną, subiektywną ocenę autora. Wynika to z braku odniesienia do kontekstu i zasobu zabudowy [...], bez których kryteria przeprowadzonej przez autora oceny są niejasne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na decyzję MKDNiS z [...] grudnia 2020 r. Złożyła [...], zaskarżając ją w części, tj. w zakresie, w którym zaskarżona decyzja utrzymała w mocy pkt I. rozstrzygnięcia zawartego w decyzji [...]WKZ z [...] września 2020 r. obejmujący orzeczenie o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa dolnośląskiego budynków domu wypoczynkowego [...] oznaczonych jako [...] i [...]. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...]WKZ w części zaskarżonej, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego żądania uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w tejże części.
Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci:
a) art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, przejawiające się w szczególności w:
- zaniechaniu zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla ustalenia, czy budynki [...] oraz [...]spełniają ustawowe kryteria ich kwalifikacji jako zabytków, jak również oparciu rozstrzygnięcia na ustaleniach nie wynikających z materiału dowodowego a dotyczących okoliczności, które należą do sfery faktów powszechnie znanych ani faktów znanych organowi z urzędu (dotyczy naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a.);
- rozpatrzeniu dowodów w sposób stricte subiektywny i dowolny (wykraczający poza granice uznania administracyjnego wyznaczone w tej sprawie przepisami prawa materialnego), w tym przeprowadzenie oceny dowodów w oderwaniu od korpusu wiedzy konserwatorskiej i przyjętych w jego ramach metodologii i wyprowadzanie z dowodów wniosków dowolnych, nie związanych z tymi dowodami relacją wynikania, niekiedy zaś wprost sprzecznych z wymową dowodów (dotyczy naruszenia art. 80 k.p.a.);
- rozstrzygnięciu sprawy na niekorzyść strony skarżącej pomimo zachodzących w sprawie istotnych wątpliwości co do ustawowych przestanek kwalifikacji budynków[...] oraz [...] jako zabytków, oraz faktu, że konsekwencją wydanych rozstrzygnięć jest ograniczenie prawa własności oraz nałożenie na skarżącą szczególnych obowiązków (dotyczy zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a.);
- zaniechaniu czytelnego wyjaśnienia motywów, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję, w szczególności umożliwiających prześledzenie toku rozumowania, prowadzącego od przedstawionego w jej uzasadnieniu zbioru opinii i ustaleń organu do wniosku, iż wpisują się one w ustawową definicję zabytku nieruchomego, co nie może budzić zaufania uczestników postępowania (dotyczy zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.);
- naruszeniu zasady proporcjonalności poprzez zastosowanie w odniesieniu do budynków [...] oraz [...] formy ochrony zabytków najbardziej rygorystycznej (wiążącej się z najdalej idącym ograniczeniem uprawnień właściciela), mimo, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza się wyraźnie, że budynki te nie reprezentują wartości historycznej, artystycznej ani naukowej w stopniu wyróżniającym je spośród innych zachowanych, współczesnych im i pełniących podobne funkcje obiektów w regionie, co stanowi wyraz braku należytego wyważenia przez organy interesu skarżącej oraz interesu społecznego, przy jednoczesnym zaniechaniu wyjaśnienia oraz uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy możliwe było (nawet przy wadliwym przyjęciu, że budynki [...] i [...] stanowią zabytki), zastosowanie rozwiązania mniej uciążliwego, o skutkach faktycznych i prawnych mniej dolegliwych dla skarżącej niż wpisanie tych budynków do rejestru zabytków (dotyczy zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a.);
- zaniechaniu wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (dotyczy zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.)
b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji [...]WKZ w sytuacji, gdy prawidłowo MKDNiS powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 k.p.a., a więc nie powinno było dojść od wydania zaskarżonej decyzji.
2) obrazę prawa materialnego, w postaci:
a) art. 3 pkt 1 jak również art. 9 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, przejawiające się m.in. w:
- przyjęciu, że w świetle ustawowych przestanek kwalifikacji budynku jako zabytku pozbawiona doniosłości jest okoliczności, czy budynek reprezentuje wartość historyczną, artystyczną lub naukową w stopniu istotnym, wyróżniającym go spośród innych współczesnych mu budynków cechujących się podobnymi funkcjami, walorami i stanem zachowania, położonych w tej samej lokalizacji (miejscowości lub regionie) oraz pominięcie przesłanki interesu społecznego jako kryterium oceny celowości zachowania budynku w świetle jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej; w następstwie powyższego, przyjęcie interpretacji w świetle której dowolny obiekt historyczny, lub jego część, stanowi zabytek i podlega wpisowi do rejestru zabytków nieruchomych,
- przyjęciu za podstawę kwalifikacji budynków [...] oraz [...] okoliczności nie stanowiących ustawowych przesłanek takiej kwalifikacji (w tym takich jak widok na panoramę gór, posadowienie na stoku zbocza, walory użytkowe czy całoroczną funkcjonalność obiektu);
- błędnym wyłożeniu interesu społecznego jako celu realizowanego wyłącznie poprzez zachowanie budynków historycznych ("dawnych"), bez względu na stopień, w jakim reprezentują one wartość historyczną, artystyczną lub naukową, przy jednoczesnym zignorowaniu interesu społecznego przejawiającego się w zrównoważonym rozwoju obszarów zabudowy, w tym konieczności zastępowania lub przeobrażania zabudowy dawnej, w celu jej dostosowania do potrzeb społeczności;
b) art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez niezastosowanie tych przepisów, tj. nieuwzględnienie wynikających z nich zasad przy wykładni i stosowaniu przepisów u.o.z.o.z., co doprowadziło do naruszenia, w sposób nieproporcjonalny chronionych Konstytucją wartości, w tym wolności i własności skarżącej.
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte przez stronę w obszernym uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę MKDNiS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej przez stronę części (dotyczącej utrzymania w mocy rozstrzygnięcia wskazanego w pkt. I. decyzji organu I instancji) decyzja MKDNiS utrzymująca w mocy decyzję [...]WKZ z [...] września 2020 r. narusza prawo. Orzeczenie o uchyleniu decyzji MKDNiS przez Sąd, które należy rozumieć jako uchylenie rozstrzygnięcia dotyczącego wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] dwóch budynków domu wypoczynkowego [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] i [...] na działce nr ew. [...], obręb [...] (oznaczonych jako [...] i [...]), wynika z naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. Uznanie, że w sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., oznacza, że Sąd nie przychylił się do wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, albowiem, wbrew odmiennej ocenie strony, kontrolowane akty nie są obciążone wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Takiej wady nie wskazała również skarżąca, albowiem wnioskowi żądającemu wyeliminowania decyzji w zaskarżonych częściach ze skutkiem ex tunc nie towarzyszyło dostateczne wyjaśnienie podstawy jego sformułowania, w szczególności wykazanie, że ujawnione uchybienia prowadzące do bezpodstawnego wpisu budynków do rejestru zabytków wykazują cechy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy administracyjnego prawa materialnego. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz utrwalenia go w aktach sprawy, uwzględniając, że postępowaniem administracyjnym rządzi zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), a następnie jego wszechstronnego rozpatrzenia. Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub dokona ich uproszczonej analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że w szczególności decyzje negatywne dla strony, oparte na szerokim luzie decyzyjnym przyznanym organowi powinny być przekonująco i wnikliwie uzasadnione, co odnosi się zarówno do okoliczności faktycznych wziętych przez organ pod uwagę, jak i do sposobu rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie wnioski wywiedzione przez organ zostały dogłębnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności lub nie nadał zastosowanym przepisom wykładni nieznajdującej potwierdzenia w ich treści.
Na to wymaganie trafnie zwróciła uwagę skarżąca w złożonej skardze i zasadnie oceniając zastosowania się do niego stwierdziła, że organ odwoławczy temu wymaganiu uchybił. W konsekwencji oznaczać to musi, że kontrolowana decyzja w zaskarżonej części została wydana co najmniej przedwcześnie, albowiem ustalenia organu odwoławczego jako niepełne i niekompletne nie pozwalały w sposób przekonujący i nie pozostawiający wątpliwości uznać twierdzeń w niej zawartych dotyczących przeprowadzonej waloryzacji spornych obiektów za prawidłowe.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Kluczową przesłanką dla oceny legalności działania organów konserwatorskich pozostaje definicja legalna zabytku nieruchomego zawarta w art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. Przedmiotem ochrony jest w tym przypadku nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ odwoławczy przyjął, że dwa budynki domu wypoczynkowego [...] w [...] posiadają w wystarczającym stopniu wartości zabytkowe predestynujące je do objęcia ochroną indywidualną, niemniej zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że taki pogląd nie mógł zostać przyjęty jako znajdujący dostateczne wsparcie w prawidłowo ustalonych i ocenionych faktach. Ma to związek z niedostrzeżeniem przez organ odwoławczy zaniechania zgromadzenia przez [...]WKZ materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla ustalenia, czy budynki oznaczone jako [...] oraz [...] spełniają ustawowe kryteria kwalifikacji ich jako zabytków.
Nie może budzić wątpliwości, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znaczna skąpość materiału dowodowego, którego analiza skutkowała wydaniem podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zamyka się on w protokole z oględzin zespołu budynków przeprowadzonych [...] czerwca 2020 r., któremu towarzyszył wykonany materiał zdjęciowy, w ogólnodostępnych pojedynczych fotografiach archiwalnych, jak też w kartach adresowych z gminnej ewidencji zabytków wykonanych w 2007 r. Organ przeprowadził również dowód z dokumentacji przedłożonej przez stronę, w tym z "Opinii dotyczącej zasadności objęcia ochroną konserwatorską budynków w kompleksie zabudowy w [...] przy [...], dz. nr ewid. [...] - oznaczonych poz. [...] i [...] w gminnej ewidencji zabytków. Rozpoznanie merytoryczne" autorstwa R. N., niemniej trudno uznać, by bazowanie na tym ostatnim dowodzie, pozostającym dokumentem prywatnym, było wystarczające, tym bardziej, jeżeli wnioski dotyczące kwestii zabytkowości budynków [...] oraz [...] sformułowane przez autora opracowania zostały w kluczowym zakresie przez MKDNiS podważone i uznane wyłącznie za "dowolną, subiektywną ocenę autora". Niewątpliwie rozgraniczeniu może zawsze podlegać materiał poddawany ocenie i same jej wnioski wysunięte przez osobę tenże materiał oceniającą, trudno tym niemniej za metodologicznie poprawne traktować działanie, które, nie wykraczając swoją oceną poza przedstawiony przez stronę materiał mający zdecydowanie negować wysokie wartości historyczne, artystyczne i naukowe budynków obejmujących willę [...] i willę [...], sprowadza się do podważenia wyrażonego na jego podstawie stanowiska strony i zastąpienia go swoim własnym wraz z odwołaniem się jednocześnie do okoliczności niewynikających z przedmiotu dowodu przeprowadzonego w toku postępowania.
Na tym tle zwrócić uwagę trzeba, że relewantne okoliczności, do których nawiązał organ I instancji, podważając pogląd R. N. i stwierdzając, iż sprawa wymaga analizy "w szerszym kontekście" nie wynikały z dowodów przeprowadzonych w toku postępowania i włączonych do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Dowody te nie zostały również dopuszczone przez organ odwoławczy wskutek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego celem szczegółowego rozpoznania spornych budynków. Jakkolwiek MKDNiS wielokrotnie w swoim rozstrzygnięciu uznał za konieczne odwołanie się do informacji, które określić można za samym organem mianem "kontekstu i zasobu zabudowy[...]" (s. 8 decyzji), tym niemniej nie wiadomo, co składa się na tenże materiał dokumentacyjny, z którego organ wyprowadził relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy wnioski. Materiał ten trudno traktować za właściwie (procesowo) udokumentowany. W pełni trafny pozostaje zarzut powołania się na niego z uchybieniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a.) i z naruszeniem art. 77 § 4 k.p.a. Przepisy k.p.a. nie pozwalają na sformułowanie w decyzji ocen bazujących na materiale dowodowym znanym jedynie organowi i na okolicznościach, które jednocześnie nie pozostają faktami powszechnie znanymi lub znanymi organowi z urzędu zakomunikowanymi stronie. Tymczasem, zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że zasadnicze rozważania organu zamieszczone w decyzji z [...] grudnia 2020 r. odwołują się do informacji, faktów i ocen, które – abstrahując w tym miejscu od ich zgodności z rzeczywistością – nie wynikają z włączonych do akt opracowań i dokumentacji źródłowej (historyczno-konserwatorskiej), czy też ujawnionej stronom "wiedzy urzędowej", który to materiał w wyznaczonych przepisami k.p.a. ramach procesowych mógłby podlegać następczo kontroli Sądu. Niewystarczające jest w odniesieniu do powyższej kwestii wskazanie, że w sprawie dokonane zostało właściwe rozpoznanie obiektów zabytkowych i ich wartościowanie, ponieważ organ konserwatorski posiada wykwalifikowaną kadrę w zakresie ochrony zabytków, historii sztuki i architektury.
Organ za tezę wyjściową słusznie uznał myśl, że każdy zabytek posiada określone miejsce w fazie rozwojowej danego typu architektury decydującej o jego wartości. Twierdzenia dotyczące historyczno-architektonicznych zagadnień, w tym te, które nawiązują do stylu zabudowy pensjonatowej charakterystycznej dla regionu [...], faz rozwoju historycznej zabudowy [...] w końcówce XIX w. i pierwszych dziesięcioleciach ubiegłego wieku, czy też zróżnicowania zabudowy [...] wpływającego na waloryzację zlokalizowanych w tej części miasta obiektów architektonicznych nie zostały jednakże w treści zaskarżonej decyzji w wystarczający sposób rozwinięte. Nie zostały one również obudowane odesłaniem do opracowań dokumentacyjnych. Nie da się przez to prześledzić prawidłowości rozumowania, które wskazuje, że sporne obiekty stanowią "reprezentatywny przykład" architektury tworzącej krajobraz kulturowy [...] i autentyczny dokument historii tego miasta. MKDNiS podkreślił, że okazałe wille o funkcjach pensjonatowych w okresie powstania willi [...] i willi [...] na terenie [...] były jeszcze nieliczne, co ma podnosić walor historyczny tychże obiektów. Sąd nie mógł jednakże tego stanowiska oraz towarzyszących mu wniosków cząstkowych przedstawionych w treści decyzji uznać za udowodnione, jeżeli nie wynikały one z włączonych do materiału dowodowego opracowań lub publikacji naukowych, a równocześnie strona uznała je za sporne przynajmniej na takiej płaszczyźnie, na jakiej rozważenie wskazanych kwestii kształtowało kierunek wydanego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że stanowiący załącznik do zarządzenia Burmistrza [...] nr [...] z [...] lipca 2018 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków spis kart Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] ujawnia znaczną liczbę obiektów o funkcji domów wczasowych, których datowanie jest zbliżone, a nawet zdecydowanie poprzedza budowę willi [...] i wilii [...], nie jest jednakże znany stan ich zachowania i wartości zabytkowe, a w powiązaniu z nimi przyznany im status prawny (odnoszony do wpisu indywidualnego do rejestru zabytków), poza informacją, że tak jak budynki [...] i [...], znajdują się one w gminnej ewidencji zabytków.
Wymaga zdecydowanego przypomnienia, że z zasadą oficjalności postępowania dowodowego powiązana jest zasada bezpośredniości przeprowadzanych dowodów wymagająca, by rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy było warunkowane dokonaniem ustaleń przez organ prowadzący postępowanie w ramach załatwianej sprawy. Jeżeli przez pryzmat niej oraz zasady pisemności poddać kontroli materiał dowodowy, to MKDNiS nie mógł rozstrzygnięcia [...]WKZ uznać za odpowiadającego przepisom rozdziału 4 działu II k.p.a., jeżeli znajdowało ono swoją podstawę faktyczną w określonym zespole wiedzy konserwatorskiej, tym niemniej nie została ona ujawniona, właściwie utrwalona, jak i procesowo potwierdzona, stając się częścią materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Należy mieć na uwadze, że temu aspektowi sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie nadał znaczenia, pomimo że [...]WKZ w piśmie z [...] października 2020 r. (k. 277), odnosząc się do zastrzeżeń strony zgłoszonych względem kompletności materiału dowodowego i adekwatności ocen opartych na nim, przyznał, iż przeprowadzonym [...] czerwca 2020 r. oględzinom spornych budynków domu wypoczynkowego [...] towarzyszyło rozpoznanie innych obiektów położonych na terenie [...], w rezultacie czego uzyskany został, jak określił go organ, "materiał porównawczy". Umożliwił on, jak dalej wyjaśnił organ, "umiejscowienie [budynków [...] i [...]] w kontekście przestrzennym miejscowości oraz w hierarchii zasobu substancji zabytkowej [...]", jednakże podstawa sformułowania tego kluczowego dla załatwienia sprawy elementu rozumowania konserwatorskiego, jak trzeba przyjąć, nie została odzwierciedlona w treści jakiegokolwiek dokumentu włączonego do akt sprawy, co każe osądy wartościujące sporne budynki bezpośrednio odwołujące się do tegoż materiału uznać za dowolne.
W tym kontekście uwaga Sądu nakierowana musiała zostać również na kwestię związaną z rozważeniem zróżnicowania form ustanawiania ochrony zabytków i znaczeniem tego zagadnienia dla oceny zasadności wpisu indywidualnego spornych obiektów do rejestru zabytków. Nie może budzić wątpliwości, że status zabytku jako dobra chronionego jest nadawany w różny sposób. W treści zaskarżonej decyzji MKDNiS nawet w najogólniejszy sposób nie wskazał, dlaczego te formy, które zapewniały dotychczasową ochronę zabytkowej substancji budynków [...] i [...], pozostają zdecydowanie niewystarczające i konieczne było objęcie ich najdalej idącą formą ochrony określoną w art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., w konsekwencji czego nie można mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z niewyważenia interesu właściciela obiektów z interesem społecznym. Powierzchowność rozpatrzenia przez organ odwoławczy wskazanej kwestii ujawnia nie tylko brak włączenia do akt sprawy decyzji, na mocy której miasto [...] zostało wpisane do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującej dla terenu, na którym zlokalizowana została działka nr ew. [...], obręb [...], ale także brak powołania się w treści decyzji organów obu instancji na konkretne postanowienia tychże aktów określające szczegółowy przedmiot ochrony i zasady zabezpieczające jego wartości zabytkowe, jakim on podlega, z czym korespondowało nawet odstąpienie w decyzjach od indywidualizacji tychże aktów, których dookreślenie nastąpiło wyłącznie w przywoływanym wcześniej opracowaniu R. N.. Powyższa wadliwość stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 7 pkt 1 i 4, art. 9 ust. 1 i 3 oraz art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z., ponieważ jakkolwiek ujęcie w gminnej ewidencji zabytków, ochrona zabytku na mocy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też wpisu przestrzennego oraz wpisu indywidualnego nieruchomości do rejestru zabytków są formami ochrony zabytków nierozłącznymi, to każda z tychże form wyznacza określony zakres ochrony przyznawanej danemu zabytkowi i jego specyfika powinna bezpośrednio wpływać na rozważenie tego, czy ochrona ta posiada luki zagrażające chronionym wartościom i czy powinna ona z tego względu ulec poszerzeniu. Sąd przyjmuje, że nie da się odrzucić potrzeby hierarchizacji obiektów zabytkowych oraz wartościowania posiadanych przez nich atrybutów, co powinno prowadzić do bezpośredniego różnicowania przez organ konserwatorski metod ich ochrony. Tylko taka wykładnia wskazanej regulacji, zdaniem Sądu, odpowiada powołanym przez skarżącą w podstawie skargi przepisom Konstytucji (por. J. Parchomiuk, Przesłanki dopuszczalności ograniczeń własności zabytków w świetle konstytucyjnych i konwencyjnych standardów ochrony własności, Roczniki Nauk Prawnych 2017, nr 3, s. 63 i n.), jak też właściwie pojmowanemu wyważeniu wskazanych wyżej interesów prywatnego i społecznego (por. K. Zalasińska, Interes indywidualny a interes publiczny – konflikt wartości w prawnej ochronie zabytków, Ochrona Zabytków 2008, nr 2, s. 83 i n.). Takiego wyjaśnienia odnośnie do konieczności wpisu budynków do rejestru zabytków w sprawie zabrakło, co było tym bardziej istotne, że decyzja w zaskarżonej części ograniczała się do wpisania do rejestru zabytków budynków w granicach murów obwodowych, a zatem nie przyznawała spornym obiektom pełnej ochrony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że zaskarżona decyzja uchybia również przepisom prawa materialnego przywołanym przez stronę w podstawie skargi (art. 3 pkt 1, art. 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7 ust. 1 u.o.z.o.z.). Jakkolwiek Sąd nie uznaje, by z treści zaskarżonej decyzji wynikało, że wykładnia powyższej regulacji przyjęta przez organ potwierdza, iż "zignorowaniu" powinien podlegać interes społeczny urzeczywistniający się w zrównoważonym rozwoju obszarów zabudowy (uwzględnieniu konieczności zastępowania i przeobrażania zabudowy dawnej i dostosowywania jej do zmieniających się potrzeb społeczności), gdyż takiego poglądu expressis verbis MKDNiS nie wyraził, jak też uogólnione stanowisko zamieszczone w decyzji, zdaniem Sądu, nie pozwala w sposób zbliżony tak jego postrzegać, to wadliwością jest obarczone stwierdzenie przez organ, że definicja legalna zabytku nie zawiera wskazania, że zabytkiem jest obiekt wyjątkowy, a jego wartości w każdym przypadku powinny być ponadprzeciętne.
Strona skarżąca trafnie to twierdzenie podważyła w skardze, przyjmując, że obiektem zabytkowym jest obiekt historyczny o walorach ponadprzeciętnych, stanowiący nośnik wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej, wyróżniających go spośród innych zachowanych obiektów dawnych, powstałych na danym obszarze w tym samym czasie i pełniących podobne funkcje. Cechę tę, z czym trzeba się zgodzić, należy podkreślić jako zasadniczą różnicę między obiektem historycznym (tj. obiektem dawnym, powstałym przed dniem dzisiejszym) a obiektem zabytkowym (obiektem dawnym zasługującym, niezależnie od daty powstania, na specjalne zachowanie). W interesie społecznym, którego nie da się pominąć, leży bowiem zachowanie wyłącznie obiektów o wyróżniających się walorach, czyli stanowiących świadectwo obiektywnie istotnych zdarzeń lub unikalne świadectwo epoki, reprezentujących szczególną (ponadprzeciętną) wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pogląd, że kwantyfikatory te wydają się niezbędne w wykładni omawianej normy prawnej i praktyce jej stosowania, jako że gdyby wystarczyło, aby dana wartość była reprezentowana w dowolnym stopniu, można byłoby przypisać ją każdemu w istocie obiektowi historycznemu, jest w pełni trafny.
Wprawdzie brak jest spójnej metody wartościowania obiektów zabytkowych, jednakże stanowisko strony i ukształtowany na tym poglądzie zarzut naruszenia prawa materialnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasadnie odwołuje się do poglądów M. Witwickiego, zdaniem którego nie ulega wątpliwości, że przepisy u.o.z.o.z. oparte są na zasadzie wyboru determinującej uznanie, iż "[...] historyczny obiekt proponowany do indywidualnej ochrony konserwatorskiej w celu jego zachowania powinien mieć wartości wyższe wobec innych obiektów tego samego typu i ponadprzeciętne", a wskazane założenie na gruncie przepisów u.o.z.o.z. należy przyjąć jako "podstawowe i bezdyskusyjne" (por. M. Witwicki, Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków, Ochrona Zabytków 2007 nr 1, s. 79-80). Powołane opracowanie i stanowisko w nim zajęte, jak się wydaje, nie spotkało się z krytyką, lecz przeciwnie – jest aprobowane (por. J. Lewicki, O początkach klasyfikacji zabytków. O wadach i zaletach polskich systemów wartościowania zabytków [w:] Klasyfikacja i kategoryzacja w ochronie zabytków, Warszawa 2016, s. 102-103). Obok propozycji A. Riegla i W. Frodla system wartościowa zaproponowany przez M. Witwickiego uznaje się za najbardziej spójny i utrwalony w praktyce konserwatorskiej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, istota wynikłego w sprawie sporu nie dotyczy zresztą tyle sposobu rozumienia pojęcia zabytku jako "świadectwa minionej epoki, bądź zdarzenia", które posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, ile zasadności obejmowania go ochroną konserwatorską. J. Brudnicki trafnie zwrócił uwagę na to, że dynamicznie skracający się dystans pomiędzy tym, co współczesne, a tym, co dawne prowadzi do postępującego przyrostu liczby obiektów mogących spełniać ustawową definicję zabytku. Z tego względu "[kryterium, które stanowi barierę przed niekontrolowanym zwiększaniem się zasobu zabytkowego, jest wymóg istnienia interesu społecznego, przez pryzmat którego należy interpretować wartości zabytkowe. Nie wystarczy więc stwierdzić tylko, iż obiekt posiada określoną wartość, lecz także powinno się rozstrzygnąć o tym, czy wartość ta jest na tyle istotna, by zasadne było roztoczenie ochrony prawnej nad obiektem. Dokonując oceny, winno się mieć na uwadze, iż uznanie danego obiektu za zabytek pociąga za sobą określone konsekwencje w obszarze szeroko rozumianego życia publicznego. Prowadzi to nie tylko do zasadniczej zmiany, jeśli chodzi o prawa i obowiązki dysponenta zabytku, ale też wiąże się z odpowiedzialnością za zachowanie zabytku, która obciąża nas aktualnie i na przyszłość. Tym samym wszelkie decyzje i rozstrzygnięcia konserwatorskie powinny być podejmowane z należytą rozwagą i przekonaniem co do ich zasadności. Jednocześnie rozstrzygnięcia te "należy uwalniać – tak dalece jak to tylko jest możliwe – od wpływów poglądów subiektywnych i podejmować je na podstawie obiektywnych, to znaczy praktycznie sprawdzalnych przesłanek." (por. J. Brudnicki, Skreślenie z rejestru zabytków – teoria i praktyka w Polsce ostatnich lat, Kurier Konserwatorski 2016, nr 13, s. 13).
Przedstawiony pogląd Sąd w całości podziela, uznając, że każdy obiekt wymaga przeprowadzenia kompleksowej waloryzacji określającej jego rzeczywiste ponadprzeciętne walory odnoszące się do rangi artystycznej i naukowej, znaczenia historycznego i oddziaływania społecznego. Wobec powyższego odmiennego zapatrywania, na którym postanowił oprzeć się organ, nie da się zaaprobować, jeżeli następstwem kierowania się nim w sprawie było wpisanie do rejestru zabytków obiektów, których rozpoznanie obarczone było brakami, a przypisane im wartości architektoniczne, historyczne i naukowe nie miały zostać wywiedzione z posiadania przez nie istotnych i wyjątkowych atrybutów. Podzielając w tym zakresie pogląd skarżącego, Sąd nie uznaje jednak, by odwołanie się przez organ do "walorów krajobrazowych" obu budynków było samo w sobie nieuprawnione, jeżeli się zważy, że ocena zabytkowej wartości artystycznej obiektu powinna nawiązywać do wszystkich jego cech przestrzennych, a także do sposobu jego wkomponowania w otoczenie, co obejmuje również usytuowanie zabytkowego obiektu w terenie (krajobrazie), a zatem waloryzacja nie powinna pomijać akcentowanej przez organ "ekspozycji na tle panoramy górskiej".
W tych warunkach Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja MKDNiS w zaskarżonej części z powodów wyżej przedstawionych narusza powołane przepisy prawa procesowego i materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie w odniesieniu do zakwestionowanego rozstrzygnięcia obejmującego wpis dwóch budynków domu wypoczynkowego [...] i [...] do rejestru zabytków, organ odwoławczy dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.), a następnie po przeprowadzeniu z jej zastosowaniem poprawnych ustaleń faktycznych rozpozna odwołanie skarżącej spółki w zaznaczonym przez stronę zakresie obejmującym pkt. I. rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] września 2020 r., dając wyraz swoim wnioskom w decyzji spełniającej wymagania w zakresie uzasadnienia określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.