VII SA/WA 3055/18

VII SA/Wa 3055/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 532/20 - Wyrok NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48 ust 2 i ust 3, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu zażalenia Pana J. T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], znak: [...] wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. P. w W. o podziemny zbiornik LPG (o pojemności 6,4 m3), dystrybutor LPG oraz zestaw pompy i przyłącza do dystrybutora, a także nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nakładające na Pana J. T. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie miesiąca od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego – uchylił zaskarżane postanowienie w części dotyczącej terminu wyznaczonego na dostarczenie wymaganych dokumentów i wyznaczył nowy termin na przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, zaś w pozostałej części postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy.
Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...]WINB") wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. ponownie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy stacji paliw składającej się z trzech zbiorników do magazynowania paliw płynnych i podziemnego zbiornika LPG wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] z Obr [...] położonej przy ul. P. w W.
W dniu [...] stycznia 2017 r. upoważniony przedstawiciel PINB przeprowadził oględziny na terenie ww. nieruchomości, w trakcie których stwierdził, że na nieruchomości przy ul. P. na działce nr ew. [...]. [...] znajduje się stacja paliw płynnych, w skład której wchodzi budynek handlowo- socjalny, wiata, pod którą znajdują się dystrybutory oraz pięć zbiorników na paliwo (w tym trzy użytkowane) plus jeden zbiornik na gaz ciekły. Pełnomocnik właściciela stacji oświadczył, że według posiadanych przez niego informacji stacja wybudowana została w połowie lat 70-tych i od tej pory przy przedmiotowej stacji nie były prowadzone żadne roboty z przebudową czy rozbudową stacji.
Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Pan Z. N., pełnomocnik Pana J.T., przedstawił decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę bazy transportowej z przyzakładową stacją paliw dla S. [...] w W .ul. P. na działce ewid. [...] wraz z zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] października 1975 r. udzielającego zezwolenia na użytkowanie ww. obiektu.
W toku postępowania ustalono, że zarówno Urząd. W., jak i J. T. nie dysponują aktami (w tym projektem budowlanym) dotyczącym decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r.
W dniu [...] sierpnia 2017 r. do PINB [...] wpłynęło pismo Pana S. K. przekazujące w załączeniu decyzję nr [...] o warunkach zabudowy wydaną w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez Zarząd [...] dotyczącą rozbudowy stacji paliw przy ul. P. w W. o dwa zbiorniki podziemne LPG. dystrybutor LPG oraz zbiornik podziemny do ogrzewania na gaz. Z informacji uzyskanych z Urzędu [...] wynikało jednak, że w związku z ustaleniem ww. warunków nie zostało udzielone pozwolenia na budowę oraz nie odnotowano zgłoszenia takiej inwestycji.
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] PINB [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w części dotyczącej budowy przyzakładowej stacji paliw (składającej się z trzech zbiorników do magazynowania paliw płynnych wraz z infrastrukturą techniczną) na działce nr ew. [...] z obr. [...] położonej przy ul. P. w W.
Upoważniony przedstawiciel PINB w dniu [...] czerwca 2018r. przeprowadził kolejne oględziny na terenie ww. nieruchomości, w takcie których stwierdził, że na terenie stacji paliw znajdują się następujące urządzenia i infrastruktura techniczna do dystrybucji LPG: zbiornik podziemny jednopłaszczyznowy na gaz LPG o pojemności 6,4 m3; zestaw pompy i przyłącza prowadzonego do dystrybutora; dystrybutor gazu LPG (poza obrysem stacji paliwowej) dwusłupowy o wysokości 2m.
Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], znak: [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr ew. [...] z obr. [...] położonej przy ul. P. w W. o podziemny zbiornik LPG (o pojemności 6,4 m3), dystrybutor LPG oraz zestaw pompy i przyłącza do dystrybutora, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przez dostępem osób trzecich oraz nałożył na Pana J. T. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie miesiąca od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, następujących dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego
Zażalenie na ww. postanowienie organu pierwszej instancji w ustawowym terminie złożył Pan J. T.
[...]WINB rozpatrując przedmiotowe zażalenie podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż budowę bazy transportowej z przyzakładową stacją paliw dla potrzeb P. przy ul. P. w W. zrealizowano na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974r. Przedmiotowa inwestycja uzyskała zezwolenie na użytkowanie (zaświadczenie nr [...] z dnia [...] października 1975 r.). Wątpliwości natomiast budzi zakres prac budowlanych objętych ww. decyzją, bowiem z uwagi na znaczy upływ czasu zatwierdzony projekt realizacji i projekt budowlany, które są załącznikiem i integralną częścią ww. decyzji nie zachowały się.
Zarząd [...] na wniosek A. Sp. z o.o. złożony w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał natomiast decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie stacji paliw o dwa zbiorniki podziemne LPG, dystrybutor LPG oraz zbiornik podziemny do ogrzewania na gaz.
W zgodnej opinii organów nadzoru budowlanego, przedmiotowa rozbudowa stacji paliw o sporny zakres nie mieści się w katalogu wyłączeń spod obowiązku uzyskania pozwolenia na roboty budowlane, określonym w art. 29 Prawa budowlanego, a zatem wymagała uzyskania tego rodzaju decyzji (art. 28 ww. ustawy). Wobec braku wymaganego pozwolenia, procedura naprawcza dokonanej samowoli budowlanej ma swoje oparcie w przepisach art. 48-49 ustawy Prawo budowlane.
[...]WINB wskazał ponadto, że istota regulacji przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się. że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji (tak też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 348/10, z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1309/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 55/14).
Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, iż nie została wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości data popełnienia spornej samowoli budowlanej, [...]WINB zauważył, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca, iż stały zbiornik ciśnieniowy o pojemności 6,4 m3 nr i nr fabrycznym [...] został wytworzony w 2013. Powyższe zostało potwierdzone w opisie technicznym (strona 195 ekspertyzy technicznej) oraz paszporcie zbiornika ciśnieniowego na propan i propan-butan (strona 198 ekspertyzy). Powyższe, w ocenie organu, jednoznacznie przesądza o tym, iż podziemny zbiornik LPG nie został zrealizowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. oraz nie uzyskał zezwolenia na użytkowanie zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] października 1975 r.
Ponadto organ wskazał, że z treści mapy stanowiącej integralną część decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydanej przez Zarząd [...] poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na dzień sporządzania kopii, tj. [...] maja 2014 r. wynika, iż brak jest na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. w W. spornego zbiornika LPG. Z kolei przedmiotowy zbiornik ujęty jest na projekcie zagospodarowania terenu (oznaczony w legendzie pkt 4) zaewidencjonowanym w listopadzie 2015 r., stanowiącym załącznik do ekspertyzy technicznej. Powyższe, według [...]WINB, ponad wszelką wątpliwość przesądza, o tym, iż zostały one wykonane po dniu [...] maja 2014 r.
Organ zwrócił również uwagę, że Skarżący objął przedmiotową nieruchomość we władanie na podstawie przysądzenia przez Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z dnia [..] marca 2015 r. sygn. akt: [...], a Skarżący podnosi, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy została skierowana do A. Sp. z o.o., przez co nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. Odpowiadając na ten zarzut, organ drugiej instancji przypomniał, że decyzja wydana jest dla lokalizacji (nie dla podmiotu) i została uwzględniona jako dowód w sprawie. Ponadto składane w protokole nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wyjaśnienia pełnomocnika Skarżącego stanowiące, iż od chwili zakupu na stacji nie były prowadzone żadne roboty budowlane wymagające pozwolenia lub zgłoszenia, nie przesądzają, iż takowe nie były dokonane przez jego poprzednika.
[...]WINB zważył, że przepis art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. art. 49b. art. 50a oraz art. 51, nie wyjaśnia do kogo winien być kierowany taki nakaz w pierwszej kolejności. W ocenie organu, w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być jednak obciążony inwestor, przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, iż warunkiem nałożenia na inwestora takowych obowiązków jest posiadanie przez niego w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07).
Zdaniem organu, w przypadku gdy przedmiotowy obiekt został wzniesiony przez osoby nie posiadające obecnie tytułu prawnego do nieruchomości, umożliwiającego im wykonanie nałożonych obowiązków, to obowiązki związane z jego legalizacją powinny spoczywać na aktualnym właścicielu działki. Należy bowiem podkreślić, iż w przypadku zbycia nieruchomości, nabywca wchodzi w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela.
Reasumując, [...]WINB stwierdził, że skarżone postanowienie PINB [...] w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, na podstawie których zostało wydane, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Z takim rozstrzygnięciem organu drugiej instancji nie zgodził się Skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
"1) naruszenie prawa - art. 48 ust. 3 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że to J. T. powinien być adresatem postanowienia wstrzymującego roboty oraz nakładającego na niego obowiązki określone w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy bezspornie J. T. nie wykonywał żadnych prac związanych z przedmiotową stacją paliw, w tym zbiornikiem LPG, zaś stację nabył od Komornika Sądowego po przysądzeniu własności przez Sąd;
2) naruszenie prawa - art. 999 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 1000 § 1 do 4 k.p.c. poprzez niedostrzeżenie, że nabycie nieruchomości w drodze licytacji i przysądzenia własności jest jedną z form nabycia pierwotnego, a w konsekwencje, że nabywca w żaden sposób nie wstępuje w sytuacje prawną swoich poprzedników;
3) naruszenie prawa - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sytuacji wykonania spornej budowli przed nabyciem nieruchomości przez J. T. ma on obowiązek wykonywania przy niej jakichkolwiek działań i prac skoro dysponuje on prawomocną i ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974 roku oraz zaświadczeniem z dnia [...] października 1975 roku."
W uzasadnieniu skargi podniesione zostały argumenty, że to nie J. T. powinien być adresatem postanowienia wstrzymującego roboty oraz nakładającego na niego obowiązki określone w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie autora skargi, z zebranego w sprawie materiału dowodowego niezbicie wynika bowiem, że J. T. nie wykonywał żadnych prac związanych z przedmiotową stacją paliw, w tym zbiornikiem LPG, zaś stację nabył od komornika sądowego po przysądzeniu własności przez sąd. Fakt uzyskania własności w drodze przysądzenia własności oznacza w konsekwencji, że J. T. nie mógł wstąpić w sytuację prawną swoich poprzedników, albowiem nabycie nieruchomości (podobnie jak i każdej innej rzeczy) w drodze licytacji oznacza, że nabycie ma charakter pierwotny, tj. nabywający nie wstępuje w ogół praw i obowiązków zbywcy, a nabywa nieruchomość bez jakichkolwiek obciążeń. Nie wstępuje też w sytuację poprzedników, gdyż przyjmuje się, że po prostu ich nie ma.
Zdaniem Skarżącego, jest to tyle istotna okoliczność, że po nabyciu rzeczonej nieruchomości nie wykonywał On w odniesieniu do spornej budowli jakichkolwiek działań.
Ponadto Skarżący wskazał, że dysponuje on prawomocną i ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. oraz zaświadczeniem z dnia [...] października 1975 r. które umożliwiają budowę i eksploatację (użytkowanie) całej stacji paliw wraz z całą infrastrukturą a nie poszczególnych jej części, czy też elementów.
Tym samym trudno w ocenie Skarżącego przyjąć, że ma On jakiekolwiek obowiązki wynikające z zaszłości powstałych na ww. stacji paliw przed momentem jej nabycia.
Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie PINB nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie [...]WINB z dnia [...] października 2018 r., [...], znak [...], którym utrzymał on w mocy postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], znak: [...], w tej części w jakiej organ pierwszej instancji orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie istniejącej stacji paliw na działce nr ew. [...] z obr. [...] położonej przy ul. P. w W. o podziemny zbiornik LPG (o pojemności 6,4 m3), dystrybutor LPG oraz zestaw pompy i przyłącza do dystrybutora, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na Pana J. T. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] następujących dokumentów :
- zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności rozbudowy istniejącej stacji paliw na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. P. w W. o podziemny zbiornik LPG (o pojemności 6,4 m3), dystrybutor LPG oraz zestaw pompy i przyłącza do dystrybutora, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
- czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy istniejącej stacji paliw na działce nr ew. .[...] z obr. [...] położonej przy ul. P. w W. o podziemny zbiornik LPG (o pojemności 6,4 m3), dystrybutor LPG oraz zestaw pompy i przyłącza do dystrybutora, zawierającego uzgodnienia, opinie, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi oraz opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami i warunkami technicznymi i opinię, że przedmiotowa zabudowa nie narusza interesu osób trzecich,
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ pierwszej instancji wskazał też, że projekt budowlany zamienny winien być sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie i specjalności oraz spełniać wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Do projektu należy dołączyć kopię uprawnień i aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków samorządu zawodowego osoby sporządzającej projekt oraz oświadczenie projektanta wynikające z dyspozycji art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego postanowienia stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem trafnie wskazały organy nadzoru budowlanego, przepis art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawarte zostały w art. 29 Prawa budowlanego, zawierającym zamknięty katalog robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Bezsporna jest w sprawie okoliczność, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na rozbudowie stacji paliw o podziemny zbiornik LPG (o pojemności 6,4 m3), zestaw pompy i przyłącza do dystrybutora oraz dwustronny dystrybutor LPG nie mieści się w ww. katalogu wyjątków, a tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji wybudowania ww. obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, tj. z naruszeniem art. 28, zastosowanie mają przepisy art. 48 tej ustawy.
Art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego daje możliwość legalizacji samowolnie realizowanego obiektu, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Stwierdzony w sprawie stan faktyczny wypełnia przesłankę normy prawnej zawartej w art. 48 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy - Prawo budowlane, uprawniającej organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora lub właściciela nieruchomości obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów, które są niezbędne do wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę.
W myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Zgodnie z art. 48 ust. 3 ww. ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, jest obowiązek zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisu ust. 1, tj. nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (art. 48 ust. 4 cyt. ustawy).
Z kolei przepis art. 48 ust. 5 przewiduje, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Art. 52 Prawa budowlanego określa krąg stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48, 49b, 50a i 51 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, że są to: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skoro podmioty wymienione w art. 52 są adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie powołanych przepisów, to są też stronami w tych postępowaniach, gdyż decyzja nakładająca określony obowiązek niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WKP 2018).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skonstruowanie przepisu art. 52 Prawa budowlanego na zasadzie alternatywy, pozwala na wysunięcie wniosku, iż w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Jednakże kolejność wskazana w art. 52 ww. ustawy nie ma charakteru bezwzględnego i powinna być za każdym razem dostosowana do specyfiki konkretnej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., VII SA/Wa 1907/17.
W wyroku z dnia 26 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2446/17, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gdy inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy.
Jednocześnie w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 990/17), NSA podkreślił, iż na gruncie art. 52 Prawa budowlanego przyjmuje się, że kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki spośród wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ma to związek z uznaniem, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.
W tak ukształtowanym stanie prawnym i faktycznym, kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały Skarżącego, aktualnego właściciela nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja, za podmiot, do którego skierowany powinien być nakaz wyrażony w przepisach art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdza, że postanowienia organów administracji są ze wszech miar właściwe.
W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że jak trafnie zauważył [...]WINB, w aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca, iż stały zbiornik ciśnieniowy LPG o pojemności 6,4 m3 o nr fabrycznym [...] został wytworzony w 2013. Powyższe zostało potwierdzone w opisie technicznym (strona 195 ekspertyzy technicznej) oraz paszporcie zbiornika ciśnieniowego na propan i propan-butan (strona 198 ekspertyzy). Ponadto organ dostrzegł, że z treści mapy stanowiącej integralną część decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydanej przez Zarząd [...] poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na dzień sporządzania kopii, tj. [...] maja 2014r. wynika, iż brak jest na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. w W. spornego zbiornika LPG. Z kolei przedmiotowy zbiornik ujęty jest na projekcie zagospodarowania terenu (oznaczony w legendzie pkt 4) zaewidencjonowanym w listopadzie 2015 r., stanowiącym załącznik do ekspertyzy technicznej.
Nie uszło również uwadze Sądu, że w aktach sprawy znajduje się "Ekspertyza Techniczna Obiekt: Stacja paliw – urządzenia technologiczne i budowlane Adres: W. ul. P. nr 1 dz-ka [...] Własność: J. T. i ul. P. W.", która obejmuje m.in. dokumentację dotyczącą rurociągu technologicznego LPG, do transportu ciekłego gazu Propan-Butan ze zbiornika podziemnego do dystrybutora LPG (karty 153-216). Ze znajdujących się tam dokumentów wynika, że instalacja ta została wyprodukowana w kwietniu 2016 r., natomiast zakończenie jej montażu i poddanie próbie ciśnieniowej (szczelności) na miejscu zainstalowania (ul. P.W.) nastąpiło w dniu [...] lipca 2016 r.
W ocenie Sądu, powyższe jednoznacznie przesądza o tym, iż podziemny zbiornik LPG wraz z instalacją towarzyszącą – wbrew twierdzeniom Skarżącego – nie został zrealizowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. oraz nie uzyskał zezwolenia na użytkowanie zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] października 1975 r.
Zarząd Dzielnicy [...] na wniosek A. Sp. z o.o. złożony w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał natomiast decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie stacji paliw o dwa zbiorniki podziemne LPG, dystrybutor LPG oraz zbiornik podziemny do ogrzewania na gaz, na działce nr ew. [...] z obr. [...] położonej w rejonie ul. P. w W.. Okoliczność ta zdaje się także potwierdzać, że sporna budowa rozpoczęta została po [...] kwietnia 2015 r.
Tymczasem w sprawie bezsporny jest fakt, że Skarżący objął ww. nieruchomość we władanie na podstawie przysądzenia własności przez Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem wydanym w dniu [...] marca 2015 r. (sygn. akt: [...]), które stało się prawomocne z dniem [...] marca 2015r. Oznacza to, że stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości jeszcze przed dniem wydania decyzji z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], ustalającej warunki zagospodarowania terenu oraz rozbudowy stacji paliw o zbiorniki LPG wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Tym samym, nie sposób uznać, ażeby inwestycja ta została zrealizowana przed dniem nabycia własności ww. terenu i obiektów przez Skarżącego.
Po wtóre, w ocenie tutejszego Sądu całkowicie chybione są także zarzuty skargi, wedle których, uzyskanie własności przez Skarżącego w drodze przysądzenia oznacza, że J. T. i nie wstąpił w sytuację prawną swoich poprzedników, albowiem nabycie nieruchomości w drodze licytacji komorniczej oznacza, że ma ono charakter pierwotny, tj. nabywający nie wstępuje w ogół praw i obowiązków zbywcy, a nabywa nieruchomość bez jakichkolwiek obciążeń.
Sąd w pełni podziela i uznaje za własny pogląd sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1488/17), zgodnie z którym, w przypadku braku inwestora, na podstawie tego przepisu (art. 52 Prawa budowlanego) możliwe jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego skierowanej również do innych podmiotów, najczęściej do obecnego właściciela nieruchomości, tak aby możliwe było wykonanie wydanej decyzji. Wynikający z tej decyzji obowiązek rozbiórki budynku nie jest przy tym obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem tej decyzji. Obowiązek ten może przechodzić na kolejnych właścicieli nieruchomości.
Jak wskazał NSA, art. 1000 § 1 k.p.c., który stanowi, iż z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. Na miejsce tych praw powstaje prawo do zaspokojenia z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej z egzekucji. Przepis ten statuuje generalną zasadę, że nieruchomość jest przejmowana przez nabywcę bez obciążeń (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2007 r. II CSK 97/07, LEX nr 347229), zaś osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub zabezpieczenie roszczeń osobistych na nieruchomości, uzyskują prawo do zaspokojenia się z ceny nabycia z pierwszeństwem wynikającym z przepisów o podziale sumy uzyskanej z egzekucji. Istotnym skutkiem przysądzenia własności jest też wygaśnięcie praw ciążących na nieruchomości. Według art. 1000 § 1 k.p.c. z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. W miejscu tych praw powstaje prawo do zaspokojenia się z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej z egzekucji.
Przy czym według NSA, sytuacja opisana w tej normie nie dotyczy obowiązków o charakterze rzeczowym wynikających z treści decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, która przecież nie zawiera obowiązków o charakterze osobistym i ściśle wiąże się z nieruchomością. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby sytuacją, że przysądzenie własności nieruchomości uniemożliwiałaby rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, pomimo że stan taki naruszałby obowiązujące przepisy prawa budowlanego, co byłoby nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności.
Pogląd taki zaprezentował również WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 maja 2017 r., (sygn. akt II SA/Kr 166/17), zwracając uwagę, że w art. 1000 § 1 k.p.c. mowa o prawach i roszczeniach osobistych. Przez prawa i roszczenia osobiste ciążące na nieruchomości z kolei należy rozumieć prawa, o których mowa w art. 922 k.p.c. (Z. Świeboda. Art. 1000, teza 1 w: Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część druga. Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2004). Nie sposób natomiast uznać, by publicznoprawne w swym charakterze roszczenie Skarbu Państwa o wykonanie obowiązku rozbiórki stanowiło "roszczenie lub prawo osobiste". Przepis art. 1000 § 1 k.p.c. dotyczy roszczeń i praw o charakterze cywilnoprawnym, a wobec tego jego skutki rozciągają się tylko na związane z nieruchomością uprawnienia wynikające z prawa prywatnego, nie dotyczą obowiązków nałożonych na właściciela nieruchomości z mocy decyzji administracyjnej. Orzeczony ostateczną decyzją administracyjną nakaz rozbiórki obiektu nie mieści się w kategorii praw i roszczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Jest on obowiązkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. W ocenie sądu uzasadniona jest teza, że w obliczu tego rzeczowego charakteru nakazu rozbiórki, skierowany jest on do każdoczesnego właściciela nieruchomości, nawet nie będącego następcą prawnym sensu stricto. Pozbawione podstaw prawnych i wręcz nieracjonalne byłoby oczekiwanie, że ostateczny nakaz rozbiórki nie może zostać skutecznie wyegzekwowany z powodu zmiany właściciela nieruchomości. Oznacza to, że nabywca nieruchomości, w stosunku do której istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki na licytacji komorniczej w zakresie obowiązków wynikających z tej decyzji jest takim samym następcą prawnym poprzedniego właściciela jak nabywca tej nieruchomości w drodze na przykład umowy sprzedaży czy darowizny (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1485/16, Lex Omega nr 2269827; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 482/16, Lex Omega nr 2175986).
Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaprezentowany pogląd dotyczący przejścia praw i obowiązków związanych z nieruchomością nabytą w drodze licytacji komorniczej przez Skarżącego, powinien być odnoszony także do nałożenia innych obowiązków wynikających z art. 48 Prawa budowlanego, nie tylko samego nakazu rozbiórki, który wydawany jest po bezskutecznym zastosowaniu trybu legalizacji samowoli budowlanej.
W rezultacie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz przyjęcia stanowiska prezentowanego w przywołanym orzecznictwie sądowym, należy stwierdzić, że organy prawidłowo skierowały postanowienie oparte na przepisach art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego do Skarżącego. Skarżący, jest bowiem właścicielem nieruchomości, na której powstaje sporna inwestycja realizowana w ramach samowoli budowlanej, a przy tym z akt sprawy wynika, że została ona rozpoczęta już po dacie nabycia własności przez J. T. Ponadto, nawet gdyby rozpoczęcie inwestycji nastąpiło przed uzyskaniem prawa własności przez Skarżącego, to nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze, jakoby przysądzenie własności wskutek licytacji komorniczej wykluczało przejście na niego obowiązków rzeczowych związanych z nieruchomością, wynikających z art. 48 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 52 ustawy Prawo budowlane, ani też przepisów art. 999 § 1 i 2 oraz art. 1000 § 1-4 Kodeksu postępowania cywilnego. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego nie naruszyły także przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.