VII SA/WA 3046/24

VII SA/Wa 3046/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 635/25 - Wyrok NSA z 2025-05-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art.133§2, art 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu T. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 listopada 2024 r. nr 1491/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) decyzją z 15 listopada 2024 r. 1491/OPO/2024, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725), po rozpatrzeniu odwołania M. P. – uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 20 maja 2024 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. K. w W. ( dz. nr [...] obr. [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ przytoczył art. 138 § 2 kpa i zaznaczył że miał obowiązek ocenić prawidłowość decyzji nie tylko w granicach odwołania, ale i pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego. Następnie powołał art. 35 ust. 1 Prawo budowlane i wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 21 marca 2024 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji. W dniu 24 kwietnia 2024 r. inwestor ustosunkował się do ww. nakazu.
Zdaniem Wojewody, organ I instancji winien ponownie sprawdzić zgodność projektu z decyzją z 17 marca 2023 r. o warunkach zabudowy (WZ) w zakresie:
- nie wyrysowania w planie zagospodarowania terenu (pzt) wymaganej nieprzekraczalnej linii zabudowy - 5 m od granicy linii rozgraniczającej ul. K.
- w pkt 5 opisu pzt podano parametry budynku niespójne z częścią opisową i graniczną projektu (nieokreślone wartości "około" czy "do 8,4 m" - określając szerokość elewacji frontowej budynku, niespójnie z WZ (od 8,4 do 12,6 m). Wysokości elewacji frontowej nie ujednolicono z naniesionymi zmianami.
- zgodnie z pkt 1.1.1. decyzji o warunkach zabudowy należało zachować min 40 % powierzchni biologicznie czynnej, w tym 80% na gruncie rodzimym. W "innych ustaleniach" wprowadzono zapis o powierzchni tarasów dostępnych z lokalu, których nie można zaliczać do powierzchni biologicznie czynnej. Nie wyjaśniono jaką dokładnie powierzchnię biologicznie czynną uwzględniono do wyliczenia minimalnych wskaźników wobec ww. rozbieżności w projekcie. W części opisowej wskazano "około 45.07%", niespójne z resztą projektu;
- zgodnie z pkt 1.5.2. WZ należało zaprojektować miejsca parkingowe wg wskaźnika - min. 1 miejsce/1 mieszkanie, nie mniej niż 1 miejsce/60 m2 powierzchni użytkowej mieszkania i miejsca postojowe dla gości - 5% obliczonych potrzeb parkingowych, miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych wg tabeli. Wskaźnik miejsc postojowych dla rowerów uzależniono od ilości miejsc postojowych dla samochodów. Pomieszczenie na rowery w garażu nie jest jednoznaczne z wymaganą liczbą miejsc postojowych dla rowerów. W części opisowej podano jedynie, że zaprojektowano 2 miejsca na terenie, ale ich nie pokazano w pzt. Wyjaśnienia wymaga więc jaka ilość miejsc parkingowych spełni ww. wymogi. Kryteria ilości miejsc przypadających na mieszkanie jasno wskazują, że przy powierzchni użytkowej mieszkania większej niż 60 m2 na każde mieszkanie trzeba zaprojektować dodatkowe miejsce parkingowe. Nadwyżki powierzchni lokali się zatem nie sumują. Wobec braku zestawienia powierzchni lokali należało odnieść się do rzutów kondygnacji, z których wynika, że 4 z 9 lokali ma powierzchnię większą niż 60 m2 (w tym mieszkanie o pow. 60,06 m2). Należy więc zapewnić dla 9 mieszkań - 9 miejsc parkingowych i 4 dodatkowe 4 wg. wskaźnika. Spełnienie wymagań określonych ww. warunkami, powinno wskazywać sposób wyliczeń, w celu ich weryfikacji.
- należy ponownie sprawdzić dokumentację pod kątem § 12 ust. 9 rozporządzenia z uwagi na położenie garażu blisko działki ew. nr [...] wychodząc od definicji "poziomu terenu" określonej w § 3 pkt 15 rozporządzenia (przyjętej w projekcie rzędnej terenu w danym miejscu działki budowlanej). W wyroku NSA z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 336/21 wskazano, że dokonując wykładni celowościowej tego pojęcia ustawodawca odniósł się do istniejącej rzędnej terenu; gdyby jego celem było przyjęcie rzędnej projektowanej, to wprowadziłby takie określenie, tak jak w innych definicjach. W brzmieniu wprowadzonym nowelą z 17 marca 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 461, poz. 56) poziom terenu definiowano jako "poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych". Skoro ustawodawca wyeliminował pojęcie "projektowany", to dla ustalenia wykładni pojęcia "poziom terenu", od którego uzależnione są ustalenia innych parametrów obiektu, kluczowy jest poziom istniejący, a nie projektowany. Przyjęcie poziomu projektowanego mogłoby prowadzić do obejścia prawa. Dopuszczalne jest projektowanie poziomu terenu poprzez jego nadsypanie, tylko wobec konieczności jego wyrównania z powodu niekorzystnego naturalnego ukształtowania, zapewnienia spływu wód opadowych, czy dostosowania wysokości terenu do działek sąsiednich. Nie chodzi zatem o sztuczne nadsypanie terenu, lecz o takie zaplanowanie inwestycji, która dostosowuje ją do istniejącego terenu (por. wyrok WSA z 22 marca 2023 r., VII SA/Wa 2555/22).
Natomiast ściany garażu zaprojektowano blisko granicy działki ew. nr [...] (0,96 m). Z przekroju poprzecznego AA, str. 10 projektu wynika, że strop garażu leżeć będzie powyżej poziomu terenu działek sąsiednich. Przy granicy działek sąsiednich projektuje się też murek oporowy (rys. pzt - str. 16 i rys. str. 10). Trudno zatem przyjąć, że nasyp ziemi między ścianą garażu a murkiem w granicy z działką nr [...] można uznać za otaczający teren oraz że istnieje podstawa do zastosowanie odstępstwa z § 12 ust. 9 warunków technicznych. Z przekroju wynika, że działka sąsiednia, czyli teren otaczający leży niżej od stropu garażu podziemnego. Można nie stosować § 12 ust. 9 do podziemnych części budynku, ale tylko wtedy, gdy np. ściana garażu znajduje się całkowicie pod powierzchnią terenu (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 916/20), co nie ma miejsca w tej sprawie. Organ podzieli stanowisko NSA w wyroku z 16 kwietnia 2021 r. II OSK 336/21, że dla wykładni pojęcia "poziom terenu", od którego uzależnione są ustalenia innych parametrów obiektu, kluczowy jest poziom "istniejący" a nie "projektowany". Zmiana rzędnych jest "istotnym" odstępstwem od projektu.
Nadto kwestia nasłonecznienia winna być wyjaśniona zrozumiale, pozwalając na skontrolowanie analizy, która powinna być wykonana odrębnie na każdy z dni równonocy (21 marca i 21 września). Natomiast warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej ich naturalne oświetlenie, jest wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, nie znajduje się obiekt przesłaniający. Wysokość przesłaniania należy mierzyć od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przesłanianym do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Powyższe analizy powinny uwzględniać zarówno nasłonecznienie i przesłanianie w budynku projektowanym, jak i w budynkach sąsiednich. Doprecyzowania zatem wymaga analiza nasłonecznia, przesłaniania potencjalnych budynków sąsiednich zgodnie z § 13, § 60 warunków technicznych. Jest to istotne również z uwagi na planowaną rozbudowę budynku. Analiza na str. 17 projektu budowlanego jest nieczytelna. Dodano żółte dopiski, których nie można odczytać. Nie zwymiarowano potencjalnej zabudowy wobec granic działki inwestycyjnej, nie określono dni równonocy.
Organ dodał, że w legendzie pzt nie zaznaczono granic inwestycji zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2022 r. poz. 1679). Wprawdzie obrysowano działkę na niebiesko, jednak poza nim naniesiono dodatkowe elementy, a w opisie pzt wskazano, że zakres inwestycji obejmuje również wjazd do garażu, zieleń, ogródki i infrastrukturę oraz wjazd z ul. K. Powyższe należy wyjaśnić także wobec faktu, że nawierzchnia brukowa ulicy jest objęta ochroną w gminnej ewidencji zabytków.
Stwierdził następnie, że wbrew § 15 ww. rozporządzenia rysunek "projekt zagospodarowania terenu lub działki", nazwano "plan zagospodarowania terenu". Nie przedstawiono też orientacji w stosunku do stron świata. Ani pzt, ani projekt nie posiadają wymaganego spisu treści.
Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy winna być oryginałem lub odpisem poświadczonym za zgodność z oryginałem. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego jest bowiem załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę.
Na marginesie zaznaczył, że w decyzji błędnie wskazano, że zatwierdzeniu podlega projekt budowlany zamiast projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno- budowlany.
Odnosząc się do odwołania stwierdził, że wydajność paneli fotowoltaicznych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Natomiast zgodził się ze skarżącą co do braku informowania stron o zgromadzonym materiale dowodowym po uzupełnieniu projektu, co narusza art. 10 § 1 kpa. Dlatego organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę uwzględni wszystkie strony postępowania i umożliwi, zgodnie z art. 73 § 1 kpa, wgląd w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów.
Decyzja Prezydenta została zatem wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dokonano kluczowych sprawdzeń co do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, przepisami technicznymi, co narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wojewoda podniósł, że art. 136 § 1 kpa uprawnia jedynie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, a nie przeprowadzenia postępowania od nowa. Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu w wyjaśnieniu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, gdyż nie prowadziłoby to do rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji. Zastosowanie art. 138 § 2 kpa było więc uzasadnione.
Rozpatrując sprawę Prezydent m.st. Warszawy winien wyczerpująco sprawdzić projektu budowlany, w zakresie art. 35 ust. 1 Prawo budowlane. W trybie art. 35 ust. 3 wezwie inwestora do usunięcia sprzeczności i zawiadomi strony o zakończeniu postępowania dowodowego w celu umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Uzasadnienie sporządzi zgodnie z art. 107 § 3 kpa.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła T. Sp. z o.o. w W. zarzucając naruszenie:
a. art 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawo budowlane, w zw. z: § 12 ust. 9, § 3 pkt 15, § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uchylenie decyzji I instancji z uwagi na rzekome naruszenie ww. przepisów, wobec braku odpowiedniej weryfikacji projektu z punktu widzenia ww. wymogów i decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy ww. drobne nieprawidłowości mogły być usunięte w trybie art. 136 k.p.a.;
b. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji, bez próby wyeliminowania wątpliwości, choć decyzja była dotknięta drobnymi nieprawidłowościami;
c. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy organ wyjaśnił sprawę wyczerpująco, z zachowaniem wymogów prawnych (naruszenie prawa M. P. do czynnego udziału w sprawie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie);
d. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. w zw. z art. art. 15 oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w II instancji i niedopełnienia wymogów w zakresie uzasadnienia decyzji.
Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Po przedstawieniu przebiegu postępowania dodała, że wobec przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego wniosła ponaglenie, które GINB uwzględnił postanowieniem z 18 października 2024 r.
Zdaniem skarżącej, Wojewoda nie miał podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji kasacyjnej.
Następnie przytoczyła zasady, którymi winien kierować się organ II instancji: dwuinstancyjności postępowania, ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie (nie tylko zarzutów odwołania); rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, skorzystania z art. 136 k.p.a. Dodała, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wskazania w uzasadnieniu konkretnych uchybień organu I instancji i wyjaśnieniu, dlaczego nie można ich wyeliminować uzupełniając postępowania dowodowego. Na potwierdzenie powołała wyrok WSA w Poznaniu z 12 czerwca 2024 r., IV SA/Po 287/24.
Stwierdziła, że Wojewoda ww. zasadom uchybił, ponieważ:
a. zarzuty dotyczące niezgodności decyzji I instancji (dokumentacji projektowej) z decyzją o warunkach zabudowy lub niezachowania warunków ustawy lub rozporządzenia są chybione, wynikają z błędnej interpretacji;
b. zarzuty sformułowano głównie w formie wątpliwości organu co do zgodności dokumentacji projektowej z decyzją o warunkach zabudowy, ustawą i rozporządzeniem, a nie stwierdzenia sprzeczności w tym zakresie,
c. zarzuty dotyczą tylko fragmentów projektu, zagadnień nie przesądzających o wadliwości decyzji uzasadniających jej uchylenie, a zakres tych zastrzeżeń i zagadnienia, których dotyczą – wobec całości dokumentacji projektowej i postępowania wyjaśniającego nie dają podstaw do stwierdzenia uchybień uzasadniających uznanie sprawy za niewyjaśnioną i odstąpienia od merytorycznego rozstrzygnięcia,
d. wyjaśnienie wątpliwości nie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego (uzyskiwania dokumentów/opinii/uzgodnień), wystarczyłyby pisemne informacje inwestora (projektanta), ewentualnie drobne techniczne poprawki dokumentacji,
e. zarzuty sformułowano niejasno lub nieprecyzyjnie, ograniczając/uniemożliwiając merytoryczną weryfikację stanowiska Wojewody (art. 107 § 3 k.p.a.),
Wszystkie wątpliwości w dokumentacji organ mógł wyjaśnić w trybie art. 136 k.p.a.. Nie zlecił jednak przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji, ani nie zwrócił się do inwestora o wyjaśnienia lub poprawienie dokumentacji. Nie wyjaśnił, dlaczego uchybień nie można usunąć w uzupełniającym postępowaniu dowodowym. Naruszył zatem art. 138 § 2 k.p.a.
I. Organ wskazał bowiem, że: "...zgodnie z pkt 1.1.1. decyzji o warunkach zabudowy, brak jest oznaczenia na rysunku "plan zagospodarowania terenu", czy "PZT - opracowanie szczegółowe", wyrysowania wymaganej, nieprzekraczalnej linii zabudowy 5 m od granicy działki/linii rozgraniczającej ul. K.", a zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawo budowlane - obowiązkiem organu I instancji było sprawdzenie zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Jednak zgodność ta wyraża się nie w jej wyrysowaniu na pzt, lecz na projektowaniu obiektów tak, aby tej linii nie przekroczyć. Określona w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy ma na etapie pozwolenia na budowę wyłącznie funkcję techniczną. Brak jej wyrysowania nie przesądza o wadliwości dokumentacji. obiekty tej linii nie naruszają, leżą 5 m od linii rozgraniczającej ul. K., czego dowodem jest pzt i znajdują się 14 m od granicy działki. Ponadto, tak drobna wątpliwość mogła być wyjaśniona przez inwestora (przez dorysowanie linii). Takich działań jednak organ nie podjął.
II. Stwierdził niespójność parametrów budynku z pozostałą częścią opisową i graniczną projektu: nie wskazał jednak o jakie parametry chodzi i z jakim elementami "pozostałej części opisowej i granicznej projektu są one niezgodne. Stwierdził brak ujednolicenia elewacji frontowej z pozostałymi naniesionymi zmianami, jednak też nie wskazał o jakie naniesione zmiany chodzi. Brak precyzji w ww. zarzutach wyklucza merytoryczne odniesienie się, a które również mogły być wyjaśnione przez inwestora i poprawione w projekcie.
III. Podniósł, że z pkt 1.1.1. WZ wynika obowiązek zaprojektowania min. 40% powierzchni biologicznie czynnej, w tym 80 % na gruncie rodzimym. Decyzja o warunkach obejmuje także inne ustalenia, dotyczące powierzchni tarasów dostępnych z lokalu, których nie można zaliczać do powierzchni biologicznie czynnej. Należało zatem wyjaśnić jaka dokładnie powierzchnia biologicznie czynna została uwzględniona do wyliczenia minimalnych wskaźników z uwagi na rozbieżności w projekcie budowlanym. Istotne jest też ponowne przeanalizowanie dodatkowych zapisów dotyczących tarasów. Jednocześnie w części opisowej wskazano niedookreślona wartość "około 47,07%", która jest dodatkowo niespójna z resztą projektu.
W ocenie skarżącej, z ustawy o planowaniu i przepisów wykonawczych nie wynika kompetencja organów do ustalania w WZ parametru wielkości (min.) powierzchni biologicznie czynnej. Organ budowlany nie jest więc nimi związany. Nie może ich kwestionować z uwagi na niezgodność z WZ - wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2017 r., II SA/Po 87/17 - choć zgodnie z art. 5 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę, to regulacje tą odnosić należy jedynie do tych parametrów zagospodarowania działki lub terenu, które mogą być władczo rozstrzygane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jednocześnie rozumieć ją należy wyłącznie jako zakaz modyfikowania, bądź zmieniania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zapisów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, co służyć ma zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie jako nakaz dawania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pierwszeństwa zapisom decyzji lokalizacyjnej przed przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.
Strona zaznaczyła, że wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej wykonano na żądanie organu I instancji. Projektant w piśmie z 24 kwietnia 2024 r. wykazał spełnienie ww. warunków, do którego Wojewoda się nie odniósł i nie żądał wyjaśnień.
IV. Zakwestionował liczbę miejsc parkingowych co do pkt. 1.5.2. WZ, z którego wynika wskaźnik - min. 1 miejsce/1 mieszkanie, nie mniej niż 1 miejsce/60 m2 powierzchni użytkowej mieszkania i dodatkowo miejsca parkingowe dla gości - 5% obliczonych potrzeb parkingowych, miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych wg tabeli. Nadto, zawarto wskaźnik miejsc parkingowych dla rowerów uzależniony od ilości miejsc parkingowych dla samochodów.
Jednak interpretacja organu jest nieprawidłowa i prowadzi do absurdalnych wniosków, zgodnie z którymi np. - liczba dodatkowych miejsc parkingowych będzie taka sama (w liczbie 9L tak w przypadku 9 mieszkań, każde o powierzchni 60 m (gdzie łączna nadwyżka ponad 60 m2 będzie wynosiła 0,54 m2), jak i 9 mieszkań, każde o pow.119 m2 (łączna nadwyżka ponad 60 m2 to 531 m2). Taka wykładnia tworzy bilanse nie do uwzględnienia z przyczyn technicznych i ekonomicznych.
Zdaniem skarżącej, liczbę miejsc postojowych wyliczono zgodnie z praktyką i WZ. Uwzględniono logiczną wykładnię (rzeczywiste potrzeby parkingowe) - na 1 lokal 1 miejsce parkingowe, a jeśli lokal jest większy niż 60m2, to na każde dodatkowe łączne 60m2 z lokali dodaje się 1 miejsce (zlicza się nadwyżki z lokali ponad 60m2 i sumuje się na każde 60 m2 nadwyżek łącznie dodając 1 miejsce parkingowe). Przy takich ustaleniach - np. przy 3 lokalach po 70 m2, wychodzą 3 miejsca podstawowe, plus 1 miejsce dodatkowe za nadwyżkę łączną 30 m2. Przy 8 lokalach po 70 m2 już będą 2 miejsca - bo nadwyżka łączna wynosi 80 m2 dla wszystkich lokali).
Liczbę miejsc dla rowerów w konsekwencji też wyliczono prawidłowo zliczając te w garażu i na posesji.
V. Odnośnie uznania, że kwestia zastosowania § 12 ust. 9 rozporządzenia wymaga ponownego wyjaśnienia i oceny (uzasadnienie skarżonej decyzji, str. 4-5) skarżąca podniosła, że wykładnia organu, że poziom terenu to poziom istniejący, a nie projektowany, przeczy literalnej treści § 3 pkt 15 rozporządzenia, który mówi wprost o "rzędnej przyjętej w projekcie", a nie o rzędnej istniejącej. Poziom terenu to przyjęta w projekcie rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej. Powołała wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2b58/18 i z 26 czerwca 2020 r., II OSK 916/20, w których wskazano, że § 3 pkt 15 rozporządzenia zawiera definicję legalną "poziomu terenu", przez który należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej. Chodzi więc o ustalenie poziomu projektowanego terenu w miejscu, w którym znajduje się części podziemna budynku. Dopiero wtedy możliwa jest ocena, czy dla tak zaprojektowanego elementu budynku nie ustala się odległości od granicy działki budowlanej.
Dodała, że ustalenia te są niegodne z rzeczywistym usytuowaniem garażu podziemnego w projekcie. Z przekroju garażu wprost wynika, że wystaje on ponad grunt tylko przy budynku mieszkalnym, a przy granicy działki sąsiedniej jest całkowicie zagłębiony w gruncie. Kwestia wysokości budynku (części) była analizowana w I instancji, także od gruntu rodzimego (wezwanie organu i wyjaśnienia inwestora) i już wówczas była wyjaśniona. Jeżeli organ miał wątpliwości, to mógł je wyjaśnić w postępowaniu uzupełniającym.
VI. Odnośnie zarzutu, że projekt nie zawiera analizy nasłonecznienia i przesłaniania z jasnymi wnioskami skarżąca podniosła, że ponownie nie zarzucono niespełnienia ww. wymogów, a jedynie przedstawiono wątpliwości. Dodała, że ta okoliczność była wyjaśniana przez organ I instancji i poprawiana przez inwestora. Wymogi z § 13 i § 60 rozporządzenia spełniono z zapasem - nasłonecznienie od 5 do 6 godzin. I w tym zakresie organ mógł zwrócić się o ich wyjaśnienia w trybie art. 136 k.p.a.
VII. Skarżąca nie zgodziła się także z zarzutami organu co do pozostałych braków w dokumentacji (nie zaznaczenia na pzt w legendzie granic inwestycji wg wytycznych z cyt. rozporządzenia, zatytułowania rysunku "plan zagospodarowania terenu", zamiast "projekt zagospodarowania terenu lub działki" zgodnie z rozporządzeniem, bez wskazania orientacji wobec stron świata spisu treści; oryginału lub poświadczonej kopii decyzji o warunkach zabudowy; błędnego określenia w decyzji I instancji nazwy projektu budowlanego) podnosząc, że są to drobne kwestie technicznych, nieprzesądzające o merytorycznej nieprawidłowości decyzji i projektu.
VIII. Jako nieuzasadnione oceniła też zastrzeżenia dotyczące naruszenia prawa M. P. do czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania (art. 10 § 1 k.p.a. ). Strona była bowiem informowana o każdym etapie postępowania (w piśmie z 27 lutego 2024 r., złożyła zastrzeżenia, a odpowiedź inwestora została jej doręczona). Wprawdzie nie zawiadomiono stron o możliwości wypowiedzenia się co do zabranych dowodów, jednak nie ujawniły się nowe dowody lub okoliczności mające wpływ na decyzję (str. 2 decyzji).
Powołując się na orzecznictwo podkreśliła, że samo pozbawienie strony udziału w jakimś stadium postępowania, nie daje podstaw do uchylenia decyzji. Strona musi bowiem wykazać, że przez takie uchybienie została pozbawiona możliwości podjęcia określonych czynności procesowych, mogących wpłynąć na wynik sprawy. Natomiast M. P. wniosła odwołanie, w którym nie wskazała nowych dowodów, okoliczności, których nie mogła podnieść w I instancji, a które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygniecie. Sam Wojewoda stwierdził, że poniesiona w odwołaniu kwestia wydajności paneli fotowoltaicznych nie miała wpływu na rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W efekcie, spod kontroli sądu w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ II instancji ma zatem możliwość wydania decyzji kasacyjnej w przypadku nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i skorzystanie z możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Wprawdzie postępowanie w II instancji jest zarówno postępowaniem merytorycznym i weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w zakresie wyznaczonym art. 136 k.p.a. i nie może naruszyć ww. zasady dwuinstancyjności. Różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na mocy art. 136 k.p.a. lub zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. sprowadza się do obszaru postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co podlega ocenie w okolicznościach konkretnej sprawy.
Jak już zaznaczono na wstępie, charakter i zakres decyzji kasatoryjnej, która przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się co do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony skoro postępowanie przeprowadzono wadliwie, co uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania).
W rozpatrywanej sprawie uzasadnionych w części wątpliwości organu odwoławczego, z uwagi na ich istotny wpływ na rozstrzygnięcie, nie dało się usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie przez Wojewodę – w opisanych okolicznościach postępowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., wbrew zarzutom skargi - prowadziłoby bowiem do dokonania istotnych w sprawie ustaleń, a wręcz do zastąpienia organu I instancji w zebraniu materiału dowodowego, co w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby zapadły one w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.
Z podanych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, została bowiem wydana wobec stwierdzenia szeregu istotnych wadliwości wynikających z braku wyczerpującego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego.
Przed przedstawieniem stanowiska w powyższym zakresie, należy rację przyznać skarżącej, że zarówno w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma regulacji upoważniających organy wydające decyzje o warunkach zabudowy do określania procentu powierzchni biologicznie, jak i przepisów, które odnosiłyby sposób ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wobec powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się tylko do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna.
Ponadto, zasadne było stanowisko skarżącej odnośnie możliwości uzupełnienia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego, na mocy art. 136 § 1 k.p.a., w zakresie - wyrysowania w pzt nieprzekraczalnej linii zabudowy 5 m od linii rozgraniczającej ul. K.; doprecyzowania parametrów części opisowej projektu z podanymi w WZ m.in. co do szerokości i wysokości elewacji frontowej, zaznaczenia granic inwestycji stosownie do § 15 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z uwzględnieniem pozostałych elementów inwestycji, zastosowania nazewnictwa zgodnego z ww. rozporządzeniem i zamieszczenia spisu treści.
Niemniej w pozostałych kwestiach zarzuty skargi należało ocenić jako chybione.
Po pierwsze w świetle pkt 1.5.2. decyzji o warunkach zabudowy należało przewidzieć miejsca parkingowe uwzględniając wskaźnik minimum 1 miejsce/1 mieszkanie, nie mniej niż 1 miejsce/60 m2 powierzchni użytkowej mieszkania, a także miejsca postojowe dla gości w wysokości 5% obliczonych potrzeb parkingowych, miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych według tabeli. Z powyższego zapisu – wbrew stanowisku skarżącej – wynika zatem, że przy powierzchni użytkowej mieszkania większej niż 60 m2 na każde mieszkanie należy zaprojektować dodatkowe miejsce parkingowe. Nadwyżki powierzchni lokali nie można zatem sumować, jak wywodziła skarżąca. Na rzutach kondygnacji przedstawiono 4 lokale (z 9 lokali) o powierzchni przekraczającej 60 m2 (w tym lokal o pow. 60,06 m2). W konsekwencji dla 9 mieszkań należało zaprojektować 9 miejsc parkingowych i 4 dodatkowe 4 wg. wskaźnika. Słusznie przy tym zaznaczył organ, że dla możliwości sprawdzenia prawidłowości wyliczeń organ I in stancji winien wskazać sposób w jakim ich dokonał.
W konsekwencji, skoro wskaźnik miejsc postojowych dla rowerów uzależniono od liczby miejsc postojowych dla samochodów, to tylko wskazanie, że będą one znajdowały się w garażu, w pomieszczeniu przeznaczonym dla rowerów kryterium tego nie spełnia. Przy tym, przewidzianych dwóch miejsc dla rowerów na terenie inwestycyjnym (część opisowa) nie ujawniono w pzt.
Po drugie należało sprawdzić § 12 ust. 9 rozporządzenia, gdyż garaż podziemny usytuowano w odległości 0,96 m od działki ew. nr [...] i wystaje ponad poziom terenu działek sąsiednich (przekrój poprzeczny AA, str. 10 projektu budowlanego). W świetle § 3 pkt 15 rozporządzenia poziomem terenu jest przyjęta w projekcie rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej. Skoro przepis ten odnosi pojęcie poziom terenu do rzędnej w danym miejscu działki budowlanej, a więc istniejącej rzędnej terenu, to nie może być mowy wyłącznie o rzędnej projektowanej. Uprzednio, to jest przed zmianą wprowadzoną nowelą z 17 marca 2009 r.; Dz.U. z 2009 r. Nr 461, poz. 56) poziom terenu definiowano jako "poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych". W wyniku zmiany usunięto termin "projektowany", w konsekwencji dla wykładni pojęcia "poziom terenu", decydujący jest poziom terenu istniejącego, a nie projektowanego. Sąd podziela wykładnię tego pojęcia przedstawioną w przywołanym przez organ wyroku NSA z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 336/21 – CBOSA.
Po trzecie skonkretyzowania wymagała analiza nasłonecznia, przesłaniania potencjalnych budynków sąsiednich zgodnie z zasadami określonymi w przepisach § 13 (naturalne oświetlenie pomieszczeń) i § 60 (minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń) warunków technicznych. Analiza zawarta na str. 17 projektu budowlanego uzupełniona jest wprawdzie żółtym kolorem, niemniej zapisy są trudne do odczytania. Nie zwymiarowano potencjalnej zabudowy w stosunku do granic działki inwestycyjnej.
Z uwagi na powyższe zasadnie organ wydał decyzję kasacyjną. Skoro sprawę należy rozpatrzeć na nowo, to w słusznie przy tym zaznaczył, że w ponownym postępowaniu, po uzupełnieniu materiału dowodowego i projektu budowlanego należy poinformować wszystkie strony o zgromadzonym materiale dowodowym w myśl art. 10 § 1 kpa i art. 73 § 1 kpa
Należy mieć na uwadze, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia, co oznacza, że po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw jako bezzasadny.