VII SA/Wa 3039/18

VII SA/Wa 3039/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Sygn. powiązane
II OSK 3909/19 - Wyrok NSA z 2022-12-06
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] - Prezydenta [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego [...] - Prezydenta [...] [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art 138 § 1 pkt. 2 oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1313 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania z dnia 5.09.2018 r. Dyrektora Zarządu Mienia Skarbu Państwa z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] znak [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., w sprawie poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej budynku akademickiego nr [...], zlokalizowanego na terenie Osiedla Akademickiego [...], ul. [...] w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku i ustalił nowy termin realizacji obowiązku, nałożonego ww. decyzją do dnia 30 czerwca 2019 r.
Uzasadniając decyzję, organ wyjaśnił, że 18 i 29 czerwca 2018 r., na podstawie upoważnienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] w budynku akademickim nr [...], zlokalizowanym na terenie Osiedla Akademickiego [...], ul. [...] w [...], przeprowadzone zostały czynności kontrolno-rozpoznawcze. Zakres czynności kontrolno-rozpoznawczych dotyczył między innymi kontroli przepisów przeciwpożarowych oraz rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. W toku czynności kontrolno-rozpoznawczych. spisanych w protokole z dnia 29.06.2018 r., ustalono, m.in., że właścicielem budynku jest Skarb Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent [...], dzierżawcą budynku oraz terenu Osiedla Domków Akademickich "[...]" jest Akademia [...] im. [...] w [...].
Podczas kontroli przedstawiono umowę dzierżawy z dnia [...] grudnia 2013 r., zawartą pomiędzy Skarbem Państwa, a Akademią [...] im. [...]. Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Poinformował również o zakończeniu zbierania materiałów dowodowych w sprawie, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Tym samym pismem poinformowano również o możliwości wglądu w akta prowadzonej sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń.
Na podstawie ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wydał decyzję znak [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., którą nakazał Skarbowi Państwa - Prezydentowi [...], wykonanie obowiązku o następującej treści:
"Doprowadzić instalację wodociągową przeciwpożarową w budynku nr [...] Osiedla Akademickiego "[...]" przy ul. [...] w [...], do stanu pełnej sprawności technicznej, w sposób zapewniający minimalne parametry pracy hydrantu wynoszące:
• 0,2 MPa - ciśnienie,
• 1 dm3/s - wydajność.
Sprawność techniczną hydrantu należy potwierdzić stosownym protokołem z przeprowadzonego badania". Decyzja została szczegółowo uzasadniona wraz z podaniem podstawy prawnej. Termin na wykonanie obowiązku ustalono na dzień 31.12.2018 r.
W dniu 14 września 2018 r. Dyrektor Zarządu Mienia Skarbu Państwa, na podstawie dołączonego do odwołania pełnomocnictwa Prezydenta Miasta [...], wniosła odwołanie od ww. decyzji.
Organ szczegółowo opisał zarzuty, podniesione w odwołaniu i wyjaśnił, że czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku nr [...] Osiedla Akademickiego "[...]", w [...] przy ul. [...], przeprowadzone zostały w związku z powzięciem informacji o braku sprawności technicznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantem 25 w przedmiotowym budynku. Informacje organ I instancji pozyskał na podstawie ustaleń opisanych w protokole z dnia 17 listopada 2017 r. z kontroli budynku akademickiego nr [...], zlokalizowanego na terenie tegoż Osiedla.
W dniach 18 i 29 czerwca 2018 r.. Organ I instancji przeprowadził ponowne czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku akademickim nr [...]. Podczas kontroli ustalono m.in.. że przedmiotowy budynek zakwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL V. i posiada instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami wewnętrznymi DN 25 z wężem półsztywnym.
Podczas kontroli przedstawiono raport z przeglądu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej wewnętrznej DN 25 z sierpnia 2017 r., wykonany przez D. P. Dokument zawiera m.in. informacje na temat badania hydrantu w budynku nr [...] Osiedla, zgodnie z którym ciśnienie na hydrancie wynosi 0,05 MPa. wydajność 29.4 dm3/min. Zgodnie z wnioskami z protokołu, "Badana instalacja wodociągowa przeciwpożarowa w Domach Studenckich na terenie Osiedla Akademickiego "[...]" przy ul. [...] w [...] dla badania hydrantów nie spełnia wymagania w zakresie parametrów technicznych: wydajności poboru wody oraz ciśnienia dynamicznego dla Domów Studenckich nr [...] [...], [...] z uwagami."
W związku ze stwierdzoną wyżej nieprawidłowością, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji nałożył na właściciela sieci wodociągowej obowiązek doprowadzenia jej do stanu pełnej sprawności technicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 620 ze zm.), właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany m.in. zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa wyżej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym łub terenem.
Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r.. Nr 109, poz. 719) właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków oraz placów składowych i wiat, z wyjątkiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych mają obowiązek utrzymywać urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice w stanie pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej.
Hydranty 25 zastosowane w obiekcie powinny spełniać wymagania dotyczące wydajności oraz ciśnienia, tj. w myśl § 22 ust. 1 ww. cytowanego rozporządzenia, minimalna wydajność poboru wody mierzona na wylocie prądownicy powinna wynosić dla hydrantu 25 - 1.0 dm3/s. Natomiast ciśnienie na zaworze odcinającym hydrantu wewnętrznego powinno zapewniać wydajność określoną wyżej jak dla danego rodzaju hydrantu wewnętrznego, z uwzględnieniem zastosowanej średnicy dyszy prądownicy, i być nie mniejsze niż 0,2 MPa.
Biorąc pod uwagę powyższą nieprawidłowość oraz wcześniejsze rozstrzygnięcia wydane zarówno przez organ II instancji jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję administracyjną z dnia [...] sierpnia 2018 r.. ponieważ prawidłowo określił strony w postępowaniu oraz zobowiązanego, na którym spoczywa obowiązek zapewnienia odpowiednich paramentów technicznych sieci wodociągowej, a treść obowiązku zawartą w decyzji sformułował w sposób jasny i wyczerpujący, z określeniem konkretnych czynności, jakie ma do wykonania zobowiązany w celu poprawy stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego obiekty.
Zgodnie z umową dzierżawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., zawartą pomiędzy Skarbem Państwa, a Akademią [...], z jej § 11 jednoznacznie wynika, że napraw urządzeń podziemnych (w tym sieci wodociągowej przeciwpożarowej wykorzystywanej do zasilania wyżej wymienionej instalacji wodnej przeciwpożarowej) dokonuje wydzierżawiający, czyli Skarb Państwa.
Nie do przyjęcia dla organu II instancji byłby fakt nałożenia obowiązku zawartego w zaskarżonej decyzji na Akademię [...], gdyż dotyczy on konieczności przeprowadzenia prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji wodociągowej, doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych, która nie jest przedmiotem umowy dzierżawy i stanowi mienie Skarbu Państwa. Ponadto, umowa dzierżawy jest umową czasową, zawartą na okres pięciu lat z nałożony m obowiązkiem każdorazowego jej przedłużania i zastrzeżeniem możliwości wypowiedzenia umowy. Do dzierżawionego terenu istnieją roszczenia własnościowe, co może skutkować, w myśl zapisów omawianej umowy dzierżawy, wcześniejszym wypowiedzeniem dzierżawy terenu i obiektów akademickich na nim się znajdujących.
W aktach sprawy jest informacja o działaniach podejmowanych przez dzierżawcę terenu, tj. Akademię [...], ukierunkowanych na spełnienie obowiązków formalno-prawnych, wynikających z zawartej umowy dzierżawy - w szczególności dzierżawca, realizując § 10 pkt. 6 tej umowy, wykonał na swój koszt przegląd stanu technicznego elementów końcowych instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w postaci hydrantów wewnętrznych DN 25. Działanie to zostało przeprowadzone w związku z obowiązkiem utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń, znajdujących się na nieruchomości oraz dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym. Z uwagi na posiadanie przez organ obszernego materiału dowodowego, obejmującego kontrole na przedmiotowym terenie brak jest podstaw do uznania, iż działania podejmowane przez dzierżawcę nie wypełniałyby w całości postanowień zawartej umowy w zakresie należytego utrzymania w stanie niepogorszonym parametrów pracy instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Dzierżawca bowiem ma za zadanie utrzymać w należytym stanie, tj. poddawać okresowym kontrolom i przeglądom elementy tej instalacji, mogące ulec zniszczeniu w trakcie dzierżawy nieruchomości. Przeprowadzony przegląd okresowy wydajności i ciśnienia hydrantów wewnętrznych DN 25, wymagany przepisami prawa, wskazał prawidłowy stan techniczny elementów końcowych instalacji wodociągowej, tj. skrzynek hydrantowych z zaworami, wężami i prądownicami. Uprawniony podmiot, dokonujący przeglądu, wprost wskazał, iż brak wydajności i ciśnienia tych hydrantów jest spowodowany występującymi przewężeniami na sieci wodociągowej.
W ocenie organu, nieuprawnione jest obarczanie obowiązkiem zapewnienia sprawności technicznej i funkcjonalnej sieci wodociągowej przeciwpożarowej dzierżawcę terenu-zgodnie bowiem z § 11 zawartej umowy dzierżawy dzierżawca jedynie jest zobowiązany do udostępnienia terenu w razie konieczności wykonania prac konserwacyjnych, remontów oraz w przypadku awarii sieci komunalnych urządzeń podziemnych, przebiegających przez dzierżawiony teren. Dzierżawca, realizując okresowe kontrole hydrantów wewnętrznych w poszczególnych budynkach, będących przedmiotem dzierżawy, dopełnia obowiązku utrzymania ich w stanie niepogorszonym. W przypadku, gdyby z okresowego przeglądu takiego hydrantu wynikały usterki w zakresie oznakowania, kompletności osprzętu hydrantu (zawory, węże, prądownice) lub jego stanu technicznego - właściwym do ich usunięcia byłby dzierżawca nieruchomości. W przedmiotowej sprawie jednak zachodzi inna sytuacja - niesprawność sieci wodociągowej przeciwpożarowej nie wynika z niedopełnienia przez dzierżawcę obowiązków, określonych w zawartej umowie dzierżawy, bowiem w zakresie zaskarżonego obowiązku, w ocenie organu, realizował on działania prawidłowo. Występująca w chwili obecnej nieprawidłowość, polega na braku doprowadzenia wody do gaszenia pożaru o wymaganych parametrach ciśnienia i wydajności do hydrantów wewnętrznych DN 25, nie zaś z samej niesprawności tych hydrantów. Dzierżawca zaś nie jest uprawniony w ingerencję w podziemną sieć wodociągową przeciwpożarową, bowiem może nie dysponować do niej tytułem prawnym. Z zawartej umowy dzierżawy wynika ponadto, iż dzierżawca, biorąc pod uwagę okres dzierżawy, może realizować wszelkie naniesienia wyłącznie o charakterze tymczasowym. W ocenie zaś organu, doprowadzenie do pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej analizowanej sieci wodociągowej przeciwpożarowej będzie wymagało jej kompletnej przebudowy, co wymaga znacznych nakładów finansowych oraz będzie skutkowało trwałą ingerencją w teren, objęty umową dzierżawy.
Zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (j.t. Dz. U. z 2018, poz. [...]) miasto [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Jednakże w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i znajdujących się w obszarze terytorialnym gminy miasta [...] z mocy art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.) podmiotem zobowiązanym m.in. w zakresie ochrony przeciwpożarowej będzie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta miasta [...].
Organ uznał jednak ustalony w zaskarżonej decyzji termin za zbyt krótki dla technicznego i technologicznego wykonania obowiązku. Wykonanie obowiązku nie będzie następować w trybie usunięcia awarii, gdyż obowiązek nie dotyczy jednego punktu na sieci wodociągowej, lecz dłuższego odcinka lub ich wielu stąd konieczne jest, aby podmiot zobowiązany przedsięwziął czynności w zakresie zabezpieczenia finansowego na realizację obowiązku, zaplanował w terminarzu swoich prac techniczne i technologicznie możliwości wykonania. Mając na względzie charakter wydzierżawionych terenów i ich przeznaczenie nie można bagatelizować braku właściwego zabezpieczenia przeciwpożarowego i zbytnio wydłużać termin wykonania obowiązku pozostawiając w tym zakresie swobodę podmiotowi zobowiązanemu. Uwzględniając powyższe okoliczności zdaniem organu II instancji wskazany termin do 30 czerwca 2019 r. jest odpowiedni do wykonania orzeczonych obowiązków, nawet przy uwzględnieniu niesprzyjających zimowych warunków atmosferycznych.
Organ uznał zarzuty strony, zawarte w odwołaniu za bezzasadne.
Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem pełnomocnika r. pr. M. D. J. datowanym na 22 listopada 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzuciła pełnomocnik:
"1) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k. p. a. poprzez ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji jedynie do uchylonej części decyzji i nie dokonanie rozstrzygnięcia sprawy co jej pozostałej części,
2) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 4 ust. 1 lit. "a" ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2018 poz.620 ze zm.) oraz z § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 109,poz. 719) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarb Państwa - Prezydent [...] jako właściciel gruntu, na którym położony jest budynek nr [...] Osiedla Akademickiego "[...]" jest zobowiązany w zakresie nakazów nałożonych na niego decyzją z dnia [...] sierpnia2018 r. Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...].
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7,77 i 107 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem całości materiału dowodowego, a w szczególności prawidłowego ustalenia praw i obowiązków Skarbu Państwa-Prezydenta [...] (Zarządu Mienia Skarbu Państwa) jako Wydzierżawiającego i Akademii [...] im. [...] jako Dzierżawcy wynikających z umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., a także nieprecyzyjne określenie w decyzji przedmiotu rozstrzygnięcia nałożonych na stronę obowiązków, co pozbawia wydaną w sprawie decyzję cechy wykonalności".
Pełnomocnik wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że organ II instancji uchylając w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego decyzję w części dotyczącej terminu realizacji wynikających z decyzji organu I instancji obowiązków i wydając nowe rozstrzygnięcie co do uchylonej części decyzji nie orzekł odnośnie pozostałej części, decyzji niepodlegającej uchyleniu. W związku z tym dopuścił się naruszenia art. 138 art., § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy jedynie do uchylonej części decyzji i niedokonanie rozstrzygnięcia sprawy co jej pozostałej części, co powinno skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji. Pełnomocnik powołała się w tym zakresie na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 127/182, cytując obszernie fragmenty uzasadnienia.
[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w uzasadnieniu zakażonej decyzji powołując się na § 11 umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zabudowanych działek gruntu obejmujących Osiedle Akademickie "[...]", zawartej pomiędzy Skarbem Państwa - Prezydentem [...] i Akademią [...] im. [...] stwierdził, że naprawa urządzeń podziemnych (w tym sieci wodociągowej przeciwpożarowej wykorzystywanej do zasilania instalacji wodnej przeciwpożarowej budynku nr [...]) powinien dokonać wydzierżawiający, czyli Skarb Państwa. Zdaniem organu drugiej instancji nie do przyjęcia byłby fakt, nałożenia obowiązku przeprowadzenia prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji wodociągowej doprowadzającej wodę do hydrantu budynku nr [...] na dzierżawcę, gdyż instalacja ta stanowi własność wydzierżawiającego, a nie dzierżawcy.
Ustalenia faktyczne i ich ocena prawna jako podstawa do obciążenia Skarbu Państwa obowiązkiem doprowadzenia instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynku nr [...] Osiedla Akademickiego "[...]" przy ul. [...] w [...] do stanu pełnej sprawności technicznej, przeprowadzona w zaskarżonej decyzji jest błędna. Została dokonana naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 poz.620 ze zm.) oraz z § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010 r.
Kwestia ochrony przeciwpożarowej została uregulowana w ustawie o ochronie przeciwpożarowej, zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji; przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej; zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.
Natomiast art. 4 ust. 1a ww. ustawy stanowi, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem do czasu zakończenia zawartej umowy zobowiązującej.
A zatem ochrona przeciwpożarowa wynikająca z przedmiotowej ustawy byłaby ochroną iluzoryczną, bądź też w sposób niewspółmierny wkraczałaby w stosunki pomiędzy podmiotami, w tym np. poprzez doprowadzenie do konieczności rozwiązania zawartych umów, czy wręcz obciążenia właściciela obowiązkami dostosowania przedmiotu własności do wymogów stawianych przez przepisy prawa z uwagi na sposób prowadzonej działalności przez kontrahenta właściciela. Z analizowanych regulacji wynika zatem, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa nie tylko na właścicielu. W sytuacji kiedy nie włada on budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem wskazana odpowiedzialność przechodzi na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający.
Organ pierwszej instancji naruszając art. 107 § 1 k.p.a. nieprecyzyjnie określił w decyzji przedmiot rozstrzygnięcia w zakresie nałożonych na stronę obowiązków i obowiązki te nie zostały doprecyzowane w decyzji organu drugiej instancji. W tym zakresie pełnomocnik przytoczyła wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1662/13/
Z tego względu nakaz decyzji pierwszej instancji w zakresie doprowadzenia instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynku nr [...] Osiedla Akademickiego "[...]" przy ul. [...] w [...] do stanu pełnej sprawności technicznej w sposób zapewniający minimalne parametry pracy hydrantu, bez określenia jakie czynności winny być wykonane w celu zapewnienia stanu pełnej sprawności technicznej hydrantu, czynią decyzję faktycznie niemożliwą do wyegzekwowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja naruszała prawo, a skarga była częściowo zasadna.
I. Podmiot zobowiązany do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej.
Na wstępie należy wyjaśnić, że istotą tej sprawy jest to, kto jest zobowiązany do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego lub terenu przez zapewnienie konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie – a w związku z tym na kogo właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej może nałożyć obowiązek usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 620) zasadą jest, że takie obowiązki spoczywają na właścicielu budynku, obiektu budowlanego lub terenu.
Ustawodawca przewidział jednakże dwa wyjątki od tej zasady, stanowiąc w art. 4 ust. 1a ustawy, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1:
1. przejmuje w całości lub w części ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie - stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu,
2. natomiast w wypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.
Zgodnie z przytoczonym przepisem, jeżeli osobie trzeciej właściciel powierzył obiekt budowlany lub nieruchomość (z jej częściami składowymi, a więc i budynkami) w zarząd lub na rzecz takiej osoby ustanowił rzeczowe prawo ograniczone, jakim jest użytkowanie (art. 252 k.c.), wówczas odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przechodzi na zarządcę lub użytkownika, ale "stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu". Innymi słowy, ustawodawca pozostawił stronom takich umów swobodę w ustalaniu accidentialia negotii, a więc postanowień podmiotowo istotnych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jeżeli więc właściciel nieruchomości lub obiektu budowlanego (budynku) oddał rzecz w użytkowanie lub zarząd, wówczas treść umowy cywilnoprawnej, jako aktu ustanawiającego prawo rzeczowe ograniczone lub stosunek zobowiązaniowy, będzie decydująca w ustaleniu, jaki zakres obowiązków przeciwpożarowych przeszedł z właściciela na drugą stronę takiej umowy.
Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że zarząd wynikać musi z umowy cywilnoprawnej. W ten sposób ustawodawca wyraźnie odstąpił od takiego zarządu, który regulowany jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), jako jedna z form używania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub samorządu, dla powstania której niezbędna jest decyzja administracyjna.
Ustawodawca nie zawarł jednakże takiego ograniczenia w odniesieniu do drugiego wyjątku, a więc sytuacji, gdy nieruchomości lub obiekt budowlany (budynek) znajduje się w faktycznym władaniu innej niż właściciel osoby. Oznacza to, że faktycznie władający przejmuje pełną odpowiedzialność przeciwpożarową, jaka obciążałaby właściciela.
Definicja "faktycznego władztwa" jest definicją z zakresu prawa cywilnego; oznacza określony stan faktyczny, nazwany posiadaniem samoistnym i zależnym (art. 336 Kodeksu cywilnego). Zgodnie z tym artykułem, kto rzeczą (a więc ruchomą i nieruchomą) faktycznie włada jak właściciel posiada ją samoistnie, a kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą jest posiadaczem zależnym.
Jeżeli więc podstawą faktycznego władania rzeczą jest umowa, to wówczas posiadacz ma prawo władztwa faktycznego o zakresie tą umową określonym. Tak jest np. w wypadku umowy dzierżawy. O ile jednak umowa, jako sformalizowany wyraz woli obu stron, wywiera skutek inter partes, a więc pomiędzy samymi stronami umowy, o tyle osoby trzecie (w tym organa administracji publicznej, wykonujące swoje ustawowe zadania) tylko wówczas są związane postanowieniami umowy, jeżeli ustawa tak przewiduje.
Jeżeli jednak ustawa w sposób wyraźny (jak w art. 4 ust. 1a zd. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej) uzależnia zakres ochrony przeciwpożarowej od zakresu umowy zarządu lub użytkowania, a nie czyni tego w wypadku faktycznego władztwa niebędącego zarządem lub użytkowaniem, to organa Państwowej Straży Pożarnej, wykonujące czynności kontrolne z zakresu ochrony przeciwpożarowej, nie mogą – wbrew woli ustawodawcy – dokonywać wykładni stosunku prawnego niebędącego ani zarządem, ani tym bardziej użytkowaniem.
Organa są w tym zakresie bezwzględnie związane treścią zdania 2 art. 4 ust. 1a ww. ustawy i tym, że w wypadku niebędącego użytkowaniem lub zarządem władztwa faktycznego nad nieruchomością lub obiektem budowlanym (budynkiem) innej osoby, niż właściciel, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1 ustawy spoczywa w całości na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.
Dlatego też wykładnia umowy dzierżawy, zawartej 19 grudnia 2013 r., pomiędzy Skarbem Państwa – Prezydentem [...], a Akademią [...] im. [...] w [...] była nie tylko niepotrzebna, ale dodatkowo doprowadziła organa obu instancji wprost do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z art. 4 ust. 1a zd. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Jak jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1388/15 (CBOSA), z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej jednoznacznie wynika, że w przypadku braku umowy cywilnoprawnej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym obiektem budowlanym.
W sytuacji, kiedy właściciel nie włada budynkiem lub terenem, odpowiedzialność, o której mowa w art. 4 ust. 1a ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 z późn. zm.) przechodzi na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający obiektem lub terenem. Powyższa regulacja wprowadzona została celem zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej (tak NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/09 – CBOSA).
Istotnym jest, że NSA uznał, że "o odpowiedzialności podmiotu faktycznie władającego budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem można mówić wówczas, gdy budynek, obiekt budowlany lub teren nie ma zarządcy lub użytkownika, gdyż nie została zawarta umowa cywilnoprawna o ustanowieniu zarządu lub użytkowania. Jeśli umowa taka została zawarta to odpowiedzialność spoczywa na zarządcy lub użytkowniku" (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK – CBOSA).
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], nakładając na Skarb Państwa, właściciela nieruchomości będącej w faktycznym władaniu Akademii [...] im. [...] w [...], obowiązki określone w sentencji decyzji z [...] sierpnia 2018 r. (doprowadzenia instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynku [...] Osiedla Akademickiego "[...]" do stanu pełnej sprawności) naruszył art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego błędne zastosowanie. W takim bowiem stanie faktycznym i prawnym, organ powinien był nałożyć ten obowiązek na Akademię [...] im. [...] w [...], jako faktycznie władającego, na podstawie art. 4 ust. 1a cyt. ustawy. Tym samym, organ naruszył art. 6 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z prawem.
Te same przepisy naruszył więc i organ odwoławczy - [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto, organ ten naruszył art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji tylko w części i poprzez orzeczenie wyłącznie w zakresie uchylanym, podczas, gdy cała decyzja organu I instancji była wadliwa i podlegała uchyleniu na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i wymagała merytorycznego orzeczenia w całości.
Kwestie wzajemnych roszczeń właściciela nieruchomości (jako wydzierżawiającego) i dzierżawcy oraz cywilnoprawny aspekt obowiązków dzierżawcy, dokonywania wyłącznie napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym (art. 697 Kodeksy cywilnego) pozostaje poza kognicją organów administracji publicznej, ale także sądu administracyjnego. Podstawą działania organów w sprawie ochrony przeciwpożarowej są bowiem przepisy cogentis (bezwzględnie wiążące) ustawy o ochronie przeciwpożarowej i w zakresie, w jakim przewidują one odmienny od cywilnoprawnego rozkład obowiązków, są przepisami szczególnymi.
Ponadto, sytuacje ujęte w art. 4 ust. 1a ustawy przeciwpożarowej, jako wyjątek od ogólnej zasady odpowiedzialności właściciela za taką ochronę, nie mogą być wykładane rozszerzająco.
Z powyższych przyczyn, zasadny był zarzut skargi Nr 2, a niezasadny był częściowo zarzut Nr 3 skargi – co do znaczenia w sprawie wykładni umowy dzierżawy, w ujęciu pełnomocnik skarżącego Skarbu Państwa.
II. Treść decyzji administracyjnej o nakazaniu usunięcia stwierdzonych uchybień (art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1313).
Nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że obowiązek organów Państwowej Straży Pożarnej, nakazania w trybie ww. artykułu usunięcia uchybień nie ogranicza się wyłącznie do nakazania ich usunięcia stwierdzonych uchybień, pozostawiając stronie możliwość wyboru sposobu realizacji obowiązku. Decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 1 cyt. ustawy powinna "precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków tak, aby możliwe było dobrowolne wykonanie decyzji przez stronę bądź wykonanie decyzji przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Ani strona ani organ egzekucyjny nie mogą domniemywać obowiązków, lecz muszą je konkretnie znać. Adresat decyzji (i ewentualnie organ egzekucyjny) nie może mieć wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać, aby uczynić zadość decyzji" – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1662/13, patrz także wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 18/10 – CBOSA).
Jak słusznie zauważył NSA w tym wyroku, "przyjęcie takiego poglądu w istocie sprowadzałoby się do zaakceptowania stanowiska, że organ może wydać decyzję bez określenia jakie czynności ma podjąć strona, aby usunąć stwierdzone uchybienie".
Do podstawowych zadań Państwowej Straży Pożarnej należy nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych (art. 1 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej), zaś Straż ta posiada specjalistyczną wiedzę w takim zakresie, który umożliwia jej przeprowadzenie czynności kontrolno - rozpoznawczych w zakresie kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych; oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym i rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej (art. 23 ust. 2 pkt. 3 cyt. ustawy).
Biorąc to pod uwagę należy wyjaśnić, że obowiązkiem organów administracji (Państwowej Straży Pożarnej) jest w zakresie czynności kontrolno – rozpoznawczych ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności, jakie powinien adresat decyzji wykonać.
Nie stanowi owego określenia czynności, jakie adresat decyzji ma wykonać ogólnikowe stwierdzenie "doprowadzić instalację wodociągową przeciwpożarową w budynku (...) do pełnej sprawności technicznej w sposób zapewniający minimalne parametry pracy hydrantu" oraz określenie tych wartości.
Po pierwsze, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, aby zapewnić właściwe ciśnienie i wydajność hydrantów w budynku nie jest wystarczające "doprowadzenie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynku (...) do pełnej sprawności technicznej". Niezbędnym jest, jak stwierdza organ odwoławczy "przeprowadzenie prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji wodociągowej, doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych", gdyż "brak wydajności i ciśnienia tych hydrantów jest spowodowany występującymi przewężeniami na sieci wodociągowej".
Tak więc czynności, które powinien wykonać adresat decyzji polegają w rzeczywistości na wymianie instalacji wodociągowej, doprowadzającej wodę dla celów przeciwpożarowych. Tak też powinna brzmieć sentencja decyzji organu I instancji, uzupełniona o minimalne parametry pracy hydrantu (ciśnienie i wydajność) oraz określenie tych wartości.
Ani z decyzji, ani z ich uzasadnień nie wynika ponadto, czy owe "przewężenia" występują wyłącznie na sieci wodociągowej wewnątrz budynku, czy też i poza tym budynkiem. Skoro więc organ Państwowej Straży Pożarnej nakazuje "doprowadzić instalację wodociągową przeciwpożarową w budynku (...) do pełnej sprawności technicznej w sposób zapewniający minimalne parametry pracy hydrantu", to może okazać się, że wymiana instalacji tylko wewnątrz budynku nie przyniesie wymaganego efektu. A właśnie z decyzji wydawanej w trybie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ma wynikać konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności, jakie powinien adresat decyzji wykonać.
Po drugie, niedopuszczalne jest nakładanie na stronę obowiązku niedookreślonego pod względem technicznym i przerzucanie na nią obowiązku poszukiwania sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień.
Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 625/06 (CBOSA) "do zadań komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej należy w szczególności nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Ich przestrzegania służy ochronie życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innymi zagrożeniami. W konsekwencji decyzja wydana przez ten organ w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Rozstrzygniecie zawarte w decyzji administracyjnej musi być niewątpliwie sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji czy też ściślej określonych w niej obowiązków nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej ani prawnej. Oznacza to tym samym, iż decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową, powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa".
Po trzecie, z decyzji obu organów nie wynika, aby w ogóle ustaliły one, czyją własność stanowi sieć wodociągowa poza kontrolowanymi budynkami (do przyłącza). Wprawdzie organ II instancji wspomina o tym, że jest własnością Skarbu Państwa, ale nie wyjaśnia, dlaczego tak uważa. Jest to tyle istotne, że jeżeli wodociągi stanowią własność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, to faktycznie władający zarówno budynkiem, jak i gruntem nie będzie mógł wykonać wymiany sieci bez zgody właściciela i do tego własnym działaniem – a więc nałożony obowiązek pozostanie niewykonalny.
Obowiązek, nakładany decyzją w trybie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, musi być wykonalny nie tylko faktycznie, ale i prawnie. Obowiązkiem organu jest zaś takie uzasadnienie prawne wydawanej decyzji, aby nie powstawały wątpliwości co do możliwości prawnych wykonania decyzji, a więc co do jej poprawności (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 11 k.p.a.).
W takim też zakresie dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej, zarzut skargi Nr 3 okazał się częściowo (co do nieprecyzyjnego określenia obowiązków w decyzji organu) zasadny.
III. Zarzut pełnomocnik skarżącego Skarbu Państwa naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.
W zakresie tego, czy organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i orzekający merytorycznie w uchylanym zakresie powinien również orzec o utrzymaniu w mocy decyzji w części nieuchylonej zarysowała się w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźna rozbieżność. Zaistniały dwa, odmienne nurty orzecznicze.
1. W wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 986/15 – (CBOSA) – NSA stwierdził, że "w treści art. 138 § 1 pkt. 2 KPA ustawodawca nie zawarł bezpośredniego wskazania, co stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jeżeli wydana przez organ odwoławczy decyzja uchyla decyzję organu I instancji jedynie w części i w tym zakresie orzeka ponownie co do istoty. Nie może jednak budzić wątpliwości, że ta część sprawy administracyjnej, jeżeli da się ze względu na swój charakter wyodrębnić jako samodzielny fragment przedmiotu orzekania, podlega tym samym zasadom, które zostały wiążąco określone w art. 138 KPA. To znaczy, że organ odwoławczy, uchylając decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie orzekając ponownie merytorycznie, jest uprawniony w pozostałej części do wydania również rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt. 1 KPA, a więc utrzymania decyzji organu I instancji w mocy". NSA przesądził więc o uprawnieniu organu, a nie o obowiązku orzeczenia co do części decyzji utrzymywanej w mocy.
Podobnie, w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2270/16 (CBOSA), NSA stwierdził, że "organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Potrzeby takiej nie ma, gdy z całości decyzji, w tym także uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika niewątpliwa intencja utrzymania w mocy nieuchylonej części organu pierwszej instancji. Takie odczytanie dyspozycji art. 138 § 1 pkt. 2 KPA jest możliwe, gdyż osnowa decyzji, wydana na tej podstawie prawnej, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji". Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13 – CBOSA. Sąd stwierdził wówczas, że jeżeli organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. też wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1651/14 CBOSA i in.). Podobne stanowisko prezentowane jest też w niektórym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 698/17 – CBOSA).
2. Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował jednakże i odmienne stanowisko. W wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 910/15 (CBOSA) Sąd ten uznał, że organ II instancji, uchylając zaskarżone postanowienie w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tej części postanowienia organu I instancji, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej, nieuchylonej części postanowienia, ponieważ tylko wówczas sprawa dotycząca zażalenia wniesionego od całego postanowienia będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Podobne stanowisko NSA zajął w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1590/14, z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1496/14, z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 233/14 – CBOSA. Podobne stanowisko prezentowane jest też w niektórych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 127/18 – CBOSA).
3. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela ten pierwszy kierunek orzeczniczy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dyspozycja art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy ma obowiązek w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji w części oraz orzeczenia merytorycznego (reformatoryjnego) w tym zakresie orzekać również co do nieuchylanej części decyzji. Ta dyspozycja jest jasna i nie budzi wątpliwości prawnych: organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Innymi słowy, ustawodawca przewidział konieczność orzeczenia stanowczego organu odwoławczego tylko w części uchylanej, lub – jeżeli decyzja jest w całości uchylana – co do całej decyzji (ale tylko w takim wypadku).
Jeżeli więc organ odwoławczy uchylając decyzję tylko w części i w tym zakresie orzekając merytorycznie, zaniechał zamieszczenia w sentencji określenia "w pozostałej części pozostawia decyzję organu I instancji w mocy", to – w ocenie tut. Sądu – nie jest to błąd proceduralny, mający wpływ na wynika sprawy, nakazujący uchylenie decyzji organu odwoławczego wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Tym niemniej, nie byłby wadą prawna decyzji zamieszczenie w sentencji decyzji organu odwoławczego określenia "w pozostałej części pozostawia decyzję organu I instancji w mocy", a z pewnością pozwoliłoby to na uniknięcie dywagacji prawnych i negatywnych skutków rozbieżnego w tym zakresie orzecznictwa.
Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzut ad. 1 skargi za niezasadny.
IV. Wskazania co do dalszego postępowania organu.
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) ustali, czy w chwili ponownego orzekania Akademia [...] im. [...] w [...] nadal jest faktycznie władającym przedmiotowym budynkiem oraz nieruchomością.
Organ ponadto ustali i precyzyjnie określi w sentencji decyzji zakres nakładanych obowiązków, wskazując jakie czynności ma podjąć strona, aby usunąć stwierdzone uchybienie tak, aby możliwe było dobrowolne wykonanie decyzji przez władającą faktycznie przedmiotowym budynkiem i nieruchomością Akademię [...] im. [...] w [...], bądź wykonanie decyzji przy zastosowaniu środków egzekucyjnych.
Jeżeli organ uzna, że usunięcie nieprawidłowości w funkcjonowaniu hydrantów wewnętrznych wymaga rzeczywiście wymiany wodociągów (lub ich części, którą wówczas należy dokładnie określić), doprowadzających wodę dla celów przeciwpożarowych poza budynkiem to zobowiązany będzie ustalić, kto jest właścicielem tej sieci wodociągowej i uwzględnić ten fakt przy orzekaniu o sposobie usunięcia nieprawidłowości tak, aby decyzja była faktycznie i prawnie wykonalna.
Swoją decyzję organ uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., pamiętając, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
V. Podstawa prawna wyroku.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego.