VII SA/WA 303/22

VII SA/Wa 303/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Paweł Groński /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2190/22 - Wyrok NSA z 2025-02-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 1676 ust. 10 pkt 3 i 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], na podstawie art. 166 ust. 5 oraz art. 240 ust. 3 pkt 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...].
Z ustaleń organu wynika, że planowana inwestycja znajduje się w rejonie km [...] rzeki [...] (w odległości około 50 m od nieobwałowanego koryta) i zgodnie z arkuszem nr [...] mapy zagrożenia powodziowego, udostępnionej do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Klimatu i Środowiska w dniu 22 października 2020 r., w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w zasięgu wody 1% o rzędnej ca 85,24 m n.p.m. Kr. oraz wody 10% o rzędnej ca 83,87 m n.p.m. Kr.
Z kolei rzędne terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wynoszą ca 83,20 - 83,40 m n.p.m. Kr. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie 1% (średnio raz na 100 lat), analizowany teren zostanie pokryty warstwą wody o głębokości do ok. 2,04 m. W przypadku wody 10%, będzie to warstwa wody o głębokości do ok. 0,67 m.
Działka nr ew. [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...] i w przypadku wystąpienia powodzi wodą 10% lub 1%, nieruchomość ta zostanie całkowicie odcięta od lądowych dróg ewakuacji. Zgodnie z modelowaniem przedstawionym na obowiązujących mapach zagrożenia powodziowego, działka oraz jej bezpośrednie sąsiedztwo, zostaną wówczas pokryte wodą o dużej głębokości.
Planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią przedsięwzięcie stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym. Art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 P.w. definiuje wspomniane przypadki jako jednoznaczne przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania J W (inwestor), Prezes Wód Polskich decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił dokonane w I instancji ustalenia, co do tego, że rzędne terenu wynoszą 83,20-83,40 m n.p.m. Kr., co oznacza, że w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie 1% głębokość wód powodziowych na terenie inwestycji wynosić będzie do około 2,04 m, a w przypadku wody 10% wartość ta będzie wynosić do około 0,67 m.
Jednym z aspektów ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ważne jest, aby na zagrożonym obszarze prowadzić racjonalną politykę w zakresie planowania przestrzennego w odniesieniu do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego.
Zdaniem organu fakt, że planowane działania dotyczą istniejącej już zabudowy nie może przesądzać o uzgodnieniu przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zabudowa ta mogła zostać dopuszczona w innym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto organ odpowiedzialny za ochronę przed powodzią w niniejszym postępowaniu zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić obecny stan faktyczny związany z występującym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi i poziomem zagrożenia powodziowego. Przeprowadzona analiza wykazała, że z uwagi na położenie budynku w zasięgu wody 10% istnieje wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, a wyznaczona na mapach zagrożenia powodziowego głębokość wód powodziowych (od 0,5 m do 2,0 m) wskazuje na wysoki poziom zagrożenia powodziowego. Istotna w sprawie jest również nieznaczna odległość budynku od nieobwałowanego koryta rzeki (około 50 m), którego szerokość na wysokości przedmiotowej działki wynosi około 120 m.
W niniejszej sprawie na podstawie dokonanych ustaleń Prezes nie ma podstaw aby stwierdzić, że takie zagrożenie nie istnieje. Dopuszczenie do zmiany przeznaczenia istniejącego budynku z letniskowego na mieszkalny jednorodzinny stanowiłoby działanie sprzeczne z ochroną przed powodzią.
Organ nie ma także wiedzy, czy przy realizacji budynku letniskowego uwzględniono położenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią o wskazanym poziomie zagrożenia powodziowego i czy zastosowano jakiekolwiek rozwiązania mające na celu zabezpieczenie obiektu przed powodzią. Wobec powyższego niezbędnym jest uwzględnienie oddziaływania wód powodziowych na obiekt budowlany i związane z tym warunki sanitarne. Materiały budowlane poddane częstemu oddziaływaniu wód powodziowych narażone są m.in. na zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej (powodujące m.in. obniżenie trwałości materiałów budowlanych) czy zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią (powodujące rozwój szkodliwych grzybów). Powyższe wskazuje, że realizacja inwestycji polegającej na zmianie użytkowania istniejącego budynku letniskowego (z definicji przeznaczonego na czasowy pobyt ludzi) na budynek mieszkalny jednorodzinny (który służy stałemu zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych), mając na uwadze warunki sanitarne w obiekcie, które będą panowały po przejściu powodzi, wpływałaby niekorzystnie na zdrowie osób korzystających z budynku, a w interesie społecznym pierwszorzędne jest bezpieczeństwo obywateli.
Oddzielną kwestią zdaniem Prezesa w przypadku realizacji planowanej inwestycji jest narażenie na ww. zagrożenie nie tylko samego Wnioskodawcy, ale także osób, które korzystałyby z obiektu np. poprzez wynajem lub potencjalnych nabywców nieruchomości.
Istotna jest również kwestia związana z ewakuacją podczas powodzi. Analizując zasięg i głębokość wód powodziowych należy stwierdzić, że samodzielna ewakuacja będzie utrudniona, ponieważ w czasie powodzi głębokość wody na trasie drogi dojazdowej (tj. na przylegającym do terenu inwestycji fragmencie drogi na działce o nr ewid. [...]) stanowiącej potencjalną drogę ewakuacji, zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego zawierać się będzie w przedziale od 0,5 m do 2,0 m.
Projekt decyzji określa, że odprowadzanie ścieków bytowych przewidziane jest do istniejącego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, a jak wskazuje art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.w. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zakazuje się gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania.
W projekcie decyzji nie wskazano, aby w związku z gromadzeniem ścieków Wnioskodawca posiadał decyzję zwalniającą z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Wobec powyższego określony sposób odprowadzania ścieków wskazuje, że na obszarze szczególnego zagrożenia powodzą realizowana będzie czynność zakazana, bez posiadania decyzji zwalniającej, o której mowa w art. 77 ust. 3 P.w. Zgodnie z art. 388 ust. 4 P.w. wydanie decyzji zwalniającej powinno nastąpić przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Brak decyzji zwalniającej w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w przypadku gdy jest ona wymagana, oznacza, że realizacja inwestycji może stanowić zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Powyższe wpisuje się w przesłankę wskazującą na konieczność odmowy uzgodnienia projektów dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, wskazaną w art. 166 ust. 10 pkt 3 ustawy Prawo wodne w zakresie dotyczącym zagrożenia dla ochrony środowiska, jak również z uwagi na art. 388 ust. 4 P.w.
Organ staną również na stanowisku, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Planowana inwestycja, z uwagi na swój zakres, nie ogranicza negatywnych skutków powodzi tylko może powodować ich zwiększenie. Istotnym elementem w przeprowadzonej analizie są uwarunkowania lokalizacyjne terenu objętego zamierzeniem. Wystąpienie wód powodziowych o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 10%) oraz wody 1% o głębokościach zwierających się w przedziale 0,5 m - 2,0 m niesie ze sobą zagrożenie nie tylko dla zdrowia i życia ludzi, ale także przyczynia się do powstawania wysokich strat materialnych. Podczas powodzi mieszkańcy budynków mieszkalnych jednorodzinnych co do zasady narażeni są na wyższe szkody materiale i emocjonalne, niż właściciele budynków letniskowych.
Nie można też wykluczyć sytuacji zbycia nieruchomości, co wiązałoby się z sytuacją narażenia nowych właścicieli na straty w mieniu oraz w przypadku hipotetycznego wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony, tj. wskazaniem, że planowany budynek nie będzie utrudniał zarządzania ryzykiem powodziowym, co oprócz tego iż nie jest zgodne ze stanem faktycznym to budowałoby fałszywe przeświadczenie, że teren ten jest bezpieczny, w kontekście istniejącego zagrożenia powodziowego.
W konsekwencji, realizacja planowanej inwestycji z uwagi na zagrożenie dla ludzi, środowiska, a także względy ekonomiczne, utrudniałaby zarządzanie ryzykiem powodziowym, co zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 5 P.w. stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Odnośnie do zarzutu nierównego traktowania (w stosunku do właścicieli sąsiednich nieruchomości o identycznej linii brzegowej - działki o nr ewid. [...]) Prezes wyjaśnił, że Strona nie przedłożyła przywoływanych przez siebie uzgodnień, tym samym organ nie może w pełni odnieść się do stawianego zarzutu. Nadto, organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w zindywidualizowanym stanie faktycznym i wedle przepisów prawnych obowiązujących w dacie orzekania. W ramach niniejszego postępowania przedmiotem rozważań są wyłącznie działania planowane, wskazane w przedłożonym do uzgodnienia projekcie dokumentu. Organy nie mają kompetencji ani instrumentów do orzekania, czy istniejąca już zabudowa nie jest sprzeczna z przepisami obecnie obowiązującymi, ponieważ mogła zostać dopuszczona w innym stanie faktycznym i prawnym. Podkreślenia również wymaga, że obowiązujące obecnie mapy zagrożenia powodziowego zostały opublikowane w dniu 22 października 2020 r. i właśnie w oparciu o te mapy właściwe organy Wód Polskich zobowiązane są aktualnie określać występujące zagrożenie powodziowe i zgodnie z art. 550 ust. 2 P.w. dokonywać uzgodnień. W ramach niniejszego postępowania organy nie mają wpływu na istniejącą już zabudowę i zagospodarowanie (w tym istniejący budynek letniskowy), aczkolwiek będąc w myśl art. 163 ust. 1 P.w. odpowiedzialne za ochronę ludzi i mienia przed powodzią zobowiązane są czynić wszystko, aby dalsza zabudowa i zagospodarowanie (w tym sposób użytkowania istniejących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią budynków) były kształtowane w sposób racjonalny i nie przyczyniały się do zwiększania ryzyka powodziowego.
Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2019 r. sygn. akt: IV SA/Wa 1703/19 Prezes wskazał, że nie istnieje możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej z racji tylko i wyłącznie zaistnienia takiej okoliczności, jak występowanie zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji. Ponadto nawet hipotetyczne ustalenie, że w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej, nie maże prowadzić do wniosku, że organy są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1348/15).
Organ podkreślił, że przedmiotem uzgodnienia są działania przedstawione w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Fakt, że planowane działania odnoszą się wyłącznie do zmiany przeznaczenia istniejącego już budynku nie oznacza, że ryzyko powodziowe nie zmieni się. Z projektu dokumentu wynika, że przedmiotem planowanych działań jest przekształcenie budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, a więc w obecnym stanie fatycznym istniejący obiekt formalnie stanowi budynek letniskowy i zakwalifikowanie go jako obiektu przeznaczonego na czasowy pobyt ludzi należy uznać za zasadne. Argument Strony, że w istniejącym budynku letniskowym przebywa cały rok nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Wody Polskie odpowiedzialne są za kształtowanie zagospodarowania przestrzennego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co polega również na wskazywaniu sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią i w kontekście występującego zagrożenia dotychczasowe przeznaczenie należy uznać za bardziej korzystne, niż przeznaczenie planowane.
Końcowo Prezes Wód Polskich zauważył, obiekt Skarżącego położony jest w całości na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie, a głębokość wód powodziowych w przypadku wystąpienia wody 1% jak i wody 10% zawierać się będzie w przedziale od 0,5 do 2,0 m. Powyższe oznacza, że obiekt zlokalizowany jest na obszarze o wysoce niekorzystnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych i nawet jego użytkowanie zgodne z obowiązującym przeznaczeniem stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi, a tym samym dopuszczenie do jego formalnego przekształcenia na budynek mieszkalny jednorodzinny stanowiłoby działanie sprzeczne z założeniami ochrony przed powodzią. W ramach przedmiotowej sprawy organ nie analizuje natomiast, czy istniejący obiekt powstał zgodnie z przepisami oraz czy jest obecnie użytkowany zgodnie z aktualnym przeznaczeniem, a wyłącznie rozważa czy działania przedstawione w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie są sprzeczne z prowadzoną ochroną przed powodzią.
III.
Skargę na powyższą decyzję złożył J W kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie w stosunku do pozostałych właścicieli sąsiednich nieruchomości o identycznej linii brzegowej,
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji,
3. art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 P.w. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym, podczas gdy organ w żaden sposób nie wykazał wpływu realizacji inwestycji na te okoliczności;
4. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, "zobowiązanie Organu" do wydania decyzji o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ew. [...] położonej miejscowości [...], obręb [...], gm. [...] oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że w najbliższym sąsiedztwie działki inwestora, na działkach nr [...], zostały wydane uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla identycznych inwestycji. Działki te położone są w identycznej linii brzegowej jak działka [...] i również objęte są obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. W chwili obecnej na działkach znajdują się budynki mieszkalne.
Organ wydając decyzję odmienną do decyzji wydanych w identycznych stanach prawnych i faktycznych naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej i równego traktowania.
Prezes Wód nie ma również racji twierdząc, że przekształcenie budynku z letniskowego w mieszkalny jednorodzinny oznacza, że pobyt osób jak i gromadzenie ścieków będzie mieć charakter stały. Skarżący wskazał, że obecnie przebywa stale na działce w przedmiotowym budynku letniskowym, a zatem korzysta w sposób stały z budynku, jak i nieczystości ciekłe są gromadzone stale. Tym samym po wydaniu decyzji o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji częstotliwość korzystania z budynku jak i gromadzenia ścieków się nie zmieni.
Organ błędnie uznał, że inwestycja dotycząca budynku mieszkalnego nie może być przeprowadzona w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Planowana inwestycja nie wypełnia przesłanek z art. 166 ust. 10 P.w., w tym nie stanowi zagrożenia dla ochrony zdrowia czy utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym, a zatem może zostać przeprowadzona.
Rolą organu jest ochrona ludzi i mienia przed powodzią, jednakże z uzasadnienia decyzji nie wynika jednoznacznie, na jakiej podstawie przyjął on, że planowana inwestycja wpłynie na pogorszenie możliwości zarządzania ryzykiem powodziowym na tym terenie, pomimo tego że teren sąsiedni jest już terenem zurbanizowanym.
Organ wskazuje, że planowana inwestycja sprzeczna jest z zapisami obowiązującego planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...], w którym to jednym z celów jest wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Organ nie wziął jednak pod uwagę faktu, że na działce posadowiony jest budynek letniskowy, a zatem zmiana go na budynek mieszkalny nie stanowić będzie wzrostu zagospodarowania.
Skarżący wskazał, że przy realizacji inwestycji uwzględnił położenie jej na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią o wskazanym poziomie zagrożenia powodziowego oraz zastosowałem rozwiązania mające na celu zabezpieczenie obiektu przed powodzią.
Podsumowując, przekształcenie budynku letniskowego na mieszkalny nie oznacza, że będzie on użytkowany przez stałą liczbę osób i w sposób stały będą gromadzone ścieki. Ponadto, z uwagi na sąsiadujące obok działki z budynkami mieszkalnymi, możliwym jest właściwe zarządzanie ryzykiem powodziowym, gdyż w przeciwnym razem nie znajdowałyby się tam budynki mieszkalne.
IV.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
W ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy skarga jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b) i ust. 5d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503), decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, z art. 166 ust. 2 pkt 7 P.w. wynika również, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Uzgodnienia z dyrektorem RZGW w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 P.w., dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy. Tym samym wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organami Wód Polskich wszczyna odrębne postępowanie, kończące się decyzją. W postępowaniu tym, pomimo wskazanej odrębności co do wydawanego aktu i sposobu procedowania, przedmiotem rozstrzygnięcia nadal pozostaje jednak uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Charakter tego postępowania przesądza zarazem, że organy Wód Polskich załatwiają sprawę nie będąc związanymi prekluzyjnymi terminami, po których bezskutecznym upływie przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy uznaje się za uzgodniony - co do zasady - bez zastrzeżeń.
VI.
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że Wody Polskie uczestniczą w procedurze uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji planowanych na terenach leżących w obszarach zagrożonych powodzią.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że nieruchomość skarżącego - działka nr ewid. [...] (identyfikator [...]), leży w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, który zgodnie z art. 16 pkt 34 P.w., stanowią:
1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (woda 1%);
2) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (woda 10%);
3) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne;
4) pas techniczny.
Organy trafnie zatem wskazały, że działka Skarżącego, zgodnie z ogólnodostępnymi, również w Internecie, mapami zagrożenia powodziowego (por. https://wody.isok.gov.pl/hydroportal.html), znajdują się na obszarze objętym wodami 1% i 10% (zagrożenie powodzią raz na 100 lat i raz na 10 lat), przy czym poziom całkowitego zalania działki Skarżącego (całej) w przypadku powodzi wynosi odpowiednio od 67 cm do 200 cm.
Jakkolwiek nie można uznać, aby ustawodawca wyłączył całkowicie możliwość zabudowy na terenach zagrożenia powodzią, to jednak bez wątpienia znacząco prawo to ograniczył (wprowadzając m.in. obowiązek uzgadniania zmian w zagospodarowaniu nieruchomości). Przewidział także w art. 166 ust. 10 P.w. enumeratywnie wliczone sytuacje, w których organ Wód Polskich zobowiązany jest odmówić uzgodnienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy. Ma to więc miejsce wówczas, gdy planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:
1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;
2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;
4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;
5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.
W ocenie Sądu, na tle niniejszej sprawy organy Wód Polskich słusznie przyjęły, że uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe z uwagi na istniejące zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska (art. 166 ust. 10 pkt 3 P.w.) i będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym (art. 166 ust. 10 pkt 5 P.w.).
W odniesieniu do pierwszej z przesłanek odmowy wskazać trzeba, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości zabudowanej domkiem letniskowym i przekształceniem użytkowania tej nieruchomości na dom jednorodzinny, całoroczny. Ogląd mapy dołączonej do akt sprawy jak i dostępnej w Internecie (pod adresem https://mapy.geoportal.gov.pl - wyszukiwanie po identyfikatorze działki Skarżącego) wskazuje, że w otaczającej okolicy działki Skarżącego, także na podanych przez niego nieruchomościach, znajdują się zabudowania z oznaczeniem geodezyjnym "i" co oznacza inną zabudowę (np. letniskową) a nie zabudowę mieszkaniową, oznaczaną na mapach literą "m".
Trafne jest zatem powołanie się przez organ na wyrok tutejszego Sądu z 18 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 796/19, wskazujący, że organy Wód Polskich dokonując uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, powinny wziąć pod uwagę wszelkie zakazy przewidziane w ustawie Prawo wodne, mające związek z planowaną inwestycją.
Jako, że planowane zamierzenie polega na zmianie sposobu użytkowania zlokalizowanego na terenie działki Skarżącego budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, a także odprowadzania ścieków bytowych do istniejącego już szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, a nadto całe to zamierzenie znajduje się na terenach zagrożenia powodzią, organ słusznie uznał, że w tym przypadku występuje przesłanka zagrożenia zdrowia ludzi (także ich życia) oraz środowiska. Niewątpliwie w związku z realizacją planowanej inwestycji w sposób istotny zwiększy się legalne wykorzystanie nieruchomości Skarżącego. Oznaczać to zatem będzie prawo do korzystania z budynku w sposób właściwy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a więc całorocznie oraz m.in. w sposób istotnie zwiększający zużycie mediów, generujące w konsekwencji powstawanie nieczystości ciekłych.
W przypadku powodzi, mogącej pokryć całą działkę Skarżącego wodą sięgającą poziomu nawet 2 metrów (patrz prawdopodobieństwo wody 1%), jest oczywiste że będzie to zagrażać życiu i zdrowiu ludzi. Nadto, z racji położenia działki Strony i dróg komunikacyjnych usytuowanych wzdłuż rzeki [...] a nie w jej poprzek, będzie to utrudniać bądź wręcz uniemożliwiać ewakuacje w razie nagłego i niekontrolowanego wzrostu poziomu wody. Słuszne jest także wskazanie, że w przypadku powodzi dojdzie do wymycia zawartości zbiornika szczelnego (szamba) i zanieczyszczenia w ten sposób wody powodziowej, co ma oczywiście negatywny wpływ na środowisko. Skarżący natomiast, pomimo formułowanych tez, w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że wzniesiony przez niego budynek jest w stanie wytrzymać negatywne skutki wysokiej wody, a wybudowane szambo ma np. zasuwy burzowe chroniące przed wymyciem zawartości i tzw. cofką.
Nie ma przy tym w ocenie Sądu znaczenia w tej sprawie to, że Skarżący, tak jak i inne osoby w okolicy (patrz mapa), wybudował zbiornik na nieczystości płynne, do którego się podłączył i z którego jak twierdzi stale korzysta. Faktyczny stan korzystania z nieruchomości, w sposób który organ z dużym prawdopodobieństwem określił jako sprzeczny z obowiązkami inwestora wynikającymi z Prawa wodnego (ta kwestia pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy), nie oznacza jeszcze, że należy go usankcjonować poprzez zgodę na zmianę przeznaczenia nieruchomości i istniejącej na niej już zabudowy (z letniskowej na jednorodzinną, całoroczną). Faktyczne korzystanie z nieruchomości nie daje Stronie podstaw do domagania się wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu.
Ponadto, organ słusznie podnosi, że w przypadku takiej zmiany zagospodarowania jak występująca w sprawie niniejszej, niewątpliwie zwiększy się wartość majątku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co jest sprzeczne z zapisami obowiązującego planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] i w przypadku powodzi będzie źródłem roszczeń oraz żądań kierowanych względem organów, bez względu na to, że to sami inwestorzy godzili się z ryzykiem realizacji inwestycji na terenach realnie zagrożonych powodzią (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1962/12).
W konsekwencji słuszne jest stanowisko odmowne organów z powołaniem się na zaistnienie przesłanki z art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 P.w.
Zdaniem Sądu, organy Wód Polskich muszą kierować się obowiązkiem ochrony przed powodzią (art. 163 ust. 1 P.w.), zatem zobowiązane były uznać, że nie mogą wyrazić zgody na realizację inwestycji przedstawionej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.
Przypomnieć na marginesie należy, że stosownie do art. 163 ust. 5 i 6 P.w. ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. W szczególności bierze się pod uwagę takie elementy jak zapobieganie, ochrona, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, w zakresie określonym w przepisach ustawy oraz w przepisach odrębnych.
W kontekście powyższego niezasadny jest zarzut nr 3 skargi. Wbrew twierdzeniom Skarżącego organy Wód Polskich wykazały zaistnienie przesłanek negatywnych z art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 P.w.
Niezasadny jest także zarzut nr 2 i 4 skargi. Skarżący pomimo swoich twierdzeń, w ogóle nie wyjaśnia, w jaki sposób jego obiekt jest zabezpieczony przed - jak twierdzi - powodzią. To nie rolą organu uzgadniającego konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy jest modyfikowanie wniosku złożonego przez Stronę, a do tego w istocie prowadziłoby uwzględnienie zgłaszanych obecnie żądań. To Skarżący jest gestorem swojego wniosku i to on winien wykazać, że określone okoliczności, na które się powołuje w rzeczywistości zachodzą.
Odnośnie do zrzuconego naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. należy wskazać, że poza jego ogólnikowością, zarzut ten stanowi wyłącznie konsekwencję przyjętego wcześniej założenia o zasadności twierdzeń Strony, co do braku zaistnienia przesłanek negatywnych uzgodnienia.
Końcowo Sąd wyjaśnia, że nie podziela również zarzutu nr 1, dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez nierówne potraktowanie Skarżącego przez organy w stosunku do pozostałych właścicieli sąsiednich nieruchomości o identycznej linii brzegowej.
Po pierwsze, z map zgromadzonych w aktach oraz tych dostępnych powszechnie w Internecie jednoznacznie wynika, że podawane nieruchomości mają status nieruchomości letniskowych (patrz wspomniane oznaczenie "i").
Po drugie, Strona nie wskazuje żadnych bliższych okoliczność świadczących, że ewentualnie dokonane u jej sąsiadów uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zapadły w analogicznym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.