VII SA/Wa 3020/24

VII SA/Wa 3020/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 854/25 - Wyrok NSA z 2025-06-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2024 r. nr 1301/24 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 5 listopada 2024 r. nr 1301/24, wydaną na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: p.b.), oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB) z 4 kwietnia 2024 r. nr IIWT/252/2024 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
2. Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach.
2.1. Do PINB wpłynęło pismo Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, w którym zwrócono się o przeprowadzenie kontroli dotyczącej zmiany sposobu użytkowania m.in. budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A. w W. wykorzystywanego na prowadzenie usług hotelarskich. W piśmie tym wskazano, że nie odnaleziono zgłoszenia bądź pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w/w budynku lub ich części. W związku z tym, 1 września 2021 r. PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że nieruchomość przy ul. A., [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zabudowana jest ośmioma budynkami, a także, że większość lokali w tych budynkach wynajmowana jest w ramach aparthotelu. W części lokali mieszczą się biura, restauracja, sala konferencyjna oraz recepcja. Zarządcą nieruchomości jest [...] Sp. z o.o. W dniu 28 grudnia 2021 r. przeprowadzono ponowne oględziny, w trakcie których ustalono, że budynek przy ul. A. wybudowany został na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 791/D/MC/98 z 1 września 1998 r. zezwalającej na budowę 8 budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą. Projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przewiduje w budynku funkcję mieszkalną. Obiekt jest zgodny z projektem budowlanym oraz jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.
2.1.1. Pismem z dnia 25 stycznia 2022 r. PIN wystąpił do Zarządcy Nieruchomości [...] Sp. z o.o. o wskazanie i udokumentowanie daty dokonania zmiany sposobu użytkowania części budynków zlokalizowanych przy ul. [...] i [...] w W., z części administracyjno-biurowej na restaurację, a także wskazania właścicieli lokali znajdujących się w budynkach przy ul. [...] i [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 18 lutego 2022r. poinformowano, że opisywana zmiana użytkowania dokonana została nie później niż we wrześniu 2000 r. Do pisma załączono ponadto listę właścicieli.
2.1.2. Pismem z 16 marca 2022 r., zwrócono się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu m.st. Warszawy o wyjaśnienie, czy organ ten wydał decyzję o pozwoleniu na budowę lub przyjął zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynków o nr [...] i [...] przy ul. A. w W. W odpowiedzi na powyższe, PINB uzyskał informację o braku wydawania opisywanego pozwolenia bądź zgłoszenia. W związku z tym, pismem z 6 maja 2022 r. zwrócono się do zarządcy nieruchomości o wskazanie numeru lokalu wraz z jego właścicielem i jego adresem do korespondencji, w którym funkcjonuje restauracja budynku przy ul. A. i [...], a ponadto do udokumentowania daty dokonania zmiany sposobu użytkowania, części budynków zlokalizowanych przy, ul. A. i [...] w W., z części administracyjno-biurowej na restaurację. Odpowiedź na przedmiotowe wezwanie zawarta została w piśmie z 2 maja 2022 r. Do pisma załączono listy właścicieli.
2.1.3. W dniu 9 września 2022 r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której ustalono, że w budynku przy ul. A. znajduje się recepcja hotelowa. Brak możliwości wejścia do budynku z uwagi na brak stawiennictwa osób upoważnionych. Tabliczki informujące o śniadaniu w godzinach od 7 do 10 rano oraz zapach świadczą o działającym serwisie śniadaniowym obsługującym gości obiektu. Obiekt posiada parking. Obiekt zarejestrowany pod adresem [...] na portalu Booking.com. Dlatego pismami z 10 stycznia i 15 marca 2023 r. ponownie wezwano [...] Sp. z o.o. do wskazania kto jest właścicielem pomieszczenia, w którym znajduje się restauracja budynku przy ul. [...] i [...] wraz z adresem do korespondencji, a także przedłożenia uchwały o wyborze Zarządu Wspólnoty. W odpowiedzi na powyższe, poinformowano organ powiatowy, iż w/w restauracja nie funkcjonuje od kilku lat. Do pisma dołączono jednocześnie akt notarialny z [...] grudnia 2023 r.
2.1.4. W dniu 2 maja 2023 r. do PINB wpłynęło pismo Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy informujące o ogłaszaniu w Internecie apartamentów znajdujących się w ww. budynku do wynajmu oraz wskazujące na prowadzenie w budynkach przy ul. A., [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] hotelu. W związku z tym, 21 lipca 2023 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że na nieruchomości przy ul. A., znajduje się zespół lokali apartamentowych wraz z parkingiem. Zabudowa powstała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr 791/D/MC/98 z 1 września 1998 r. Według projektu, w budynku [...] i [...] mieściły się na parterze pomieszczenia pomocnicze (niemieszkalne) stanowiące zaplecze socjalno- rozrywkowe dla mieszkańców apartamentu. W trakcie oględzin dokonano kontroli w czterech apartamentach nr [...] (bud. [...]), nr [...] (bud. [...]), nr [...] (bud. [...]) i nr [...] (bud. [...]). Wyposażenie i umeblowanie lokali charakterystyczne dla lokali mieszkalnych, składające się z pokoju wypoczynkowego z aneksem kuchennym i wnęką sypialną, odrębną łazienką z toaletą i niewielkim hallem wyjściowym. Część lokali apartamentowych jest użytkowana przez właścicieli tych lokali, a część wynajmowana jest innym osobom. Zgodnie z oświadczeniem zarządcy budynku i właścicieli lokali uczestniczących w oględzinach, wszystkie lokale są użytkowane na cele mieszkalne. Aktualnie układ funkcjonalny (aranżacyjny) parteru w budynku [...] i [...] jest niezgodny z projektem. Zgodnie z oświadczeniem zarządcy, zrezygnowano z restauracji i nie ustalono na jaki cel zostanie przeznaczona.
2.1.5. Zawiadomieniem z 1 września 2023 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie sposobu użytkowania budynków zlokalizowanych przy ul. A., [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w W. W dniu 13 września 2023 r. do PINB wpłynęło pismo Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przekazujące do akt sprawy dodatkową dokumentację dotyczącą budynków przy ul. A., [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w W. W toku postępowania, postanowieniem z 19 września 2023 r. wstrzymano użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. A. w W., obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie) oraz nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedłożenia – w terminie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia – opisanych w nim dokumentów.
2.1.6. Decyzją z 4 kwietnia 2024 r., PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej S. w Warszawie (dalej: Wspólnota, strona skarżąca) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne, budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A. w W., obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie).
2.2. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie, w ustawowym terminie wniosła Wspólnota.
2.2.1. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. WINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego celem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym, organ I instancji przeprowadził 22 lipca 2024 r. oględziny, w trakcie których stwierdzono, iż zgodnie z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli PINB w dniu 21 lipca 2023 r., na terenie nieruchomości przy ul. A., [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajduje się zespół lokali apartamentowych wraz z parkingiem i dojazdem do nieruchomości. Zabudowa powstała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr 791/D/MC/98 z dnia 1 września 1998 r. W trakcie czynności dokonano oględzin w 9 lokalach w różnych budynkach na terenie zespołu apartamentowców i ustalono, że wyposażenie i umeblowanie lokali jest charakterystyczne dla lokali mieszkalnych. Ponadto, WINB pozyskał dokumentację projektową dot. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 791/D/MC/98 z 1 września 1998 r. oraz dokumentację związaną z oddaniem do użytkowania w/w budynków.
2.3. WINB uznał, że zaskarżona decyzja PINB dla m.st. Warszawy zasługuje na uchylenie, a sprawa winna zostać przekazana do ponownego rozpoznania.
2.3.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie występuje sprzeczność w zebranym materiale dowodowym rzutująca na jednoznaczne określenie, czy w analizowanym przypadku mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A. w W., obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie), czy też nie. Ponadto koniecznym jest na gruncie badanego przypadku dokonanie dalszych ustaleń celem wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które mogą przyczynić się do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie. Organ odwoławczy zauważył, że z jednej strony materiał dowodowy wskazuje, że na gruncie omawianej sprawy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie), a z drugiej przeczy takiemu stanowisku. WINB zauważył, że w trakcie przeprowadzonych 21 lipca 2023 r. oględzin ustalono, że część lokali apartamentowych jest użytkowana przez właścicieli tych lokali, a część wynajmowana jest innym osobom. Zgodnie z oświadczeniem zarządcy budynku i właścicieli lokali uczestniczących w oględzinach, wszystkie lokale są użytkowane na cele mieszkalne. Powyższy stan faktyczny potwierdzony został również w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 lipca 2024 r. Nie odnotowano żadnych faktów mogących świadczyć o zmianie sposobu użytkowania poszczególnych lokali i całego zespołu apartamentowców. Niemniej wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły załączone do protokołu oględzin nr 1159/11WT/2024 z dnia 22 lipca 2024 r. wydruki pochodzące z portalu booking.com, w których zawarte są wypowiedzi osób oceniających wyżywienie i noclegi w spornym budynku określających go jako hotel, co więcej w wypowiedziach wskazuje się również na okoliczność funkcjonowania w przedmiotowym budynku restauracji, co sprzeczne jest z protokołem oględzin z dnia 21 lipca 2023 r. (na brak funkcjonowania restauracji powołano się również w piśmie Wspólnoty Mieszkaniowej z 18.04.2023 r.). Powyższe okoliczności związane z funkcjonowaniem hotelu potwierdza również dokumentacja zdjęciowa załączona do pisma Burmistrza Dzielnicy [...] [...] z 7 września 2023 r., na której widoczna jest m.in. recepcja, informacje odnośnie sali konferencyjnej (organizacji przyjęć, bankietów), pralnia, a także oferta śniadaniowa. Do przedmiotowego pisma załączono także wypowiedzi osób, które są zbieżne z wypowiedziami osób oceniających pobyt w w/w obiekcie.
2.3.2. WINB przyjął, że wewnętrznie sprzeczny materiał dowodowy nie pozwala ocenić jednoznacznie, czy przedmiotowy budynek w dalszym ciągu jest wykorzystywany na usługi hotelarskie, czy też na cele mieszkaniowe. W ocenie organu odwoławczego, konieczne jest jednoznaczne zbadanie, czy charakter i funkcje poszczególnych pomieszczeń w w/w budynku zgodne są z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 791/D/MC/98 z 1 września 1998 r. Zdaniem tego organu, powyższe jest również istotne dla prawidłowego określenia stron prowadzonego postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem stwierdzenia, iż zmiana sposobu, użytkowania nastąpiła wyłącznie w zakresie pomieszczeń stanowiących części wspólne w/w budynku należy rozważyć, czy nie należy prowadzić postępowania wyłącznie w zakresie części obiektu, w postaci konkretnych pomieszczeń (nie zaś całości budynku), a także jako stronę uznać należałoby jedynie Wspólnotę Mieszkaniową S. W przypadku, gdyby taka zmiana dotyczyła także innych pomieszczeń w w/w budynku stanowiących odrębną własność, to organ powinien rozważyć uznanie za stronę także właścicieli tych pomieszczeń.
2.3.3. Organ odwoławczy w wytycznych dla organu I instancji podał, że ten winien wyjaśnić opisywaną wyżej sprzeczność w zebranym materiale dowodowym sprawy, a następnie ponownie wypowiedzieć się, czy na gruncie badanej sprawy mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A. w W., obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie), czy też nie. PINB winien również zbadać, czy charakter i funkcje pomieszczeń w w/w budynku są zgodne z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 791/D/MC/98 z 1 września 1998 r., co pozwoli na ustalenie przedmiotu sprawy, jak i prawidłowego kręgu stron postępowania. Biorąc pod uwagę zakres koniecznego do uzupełnienia materiału dowodowego odnoszącego się do istoty sprawy jak i ewentualne modyfikacje stron postępowania, WINB uznał, że merytoryczne orzekanie niweczyłoby zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., które to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oceniane jest jako rażące naruszenie prawa. Zdaniem tego organu, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a.
3. Pismem z 26 listopada 2024 r., Wspólnota skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od ww. decyzji WINB, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, zebrany w trakcie postępowania materiał był jednoznaczny, kompletny i pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
4. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
6. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.
6.1. W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
6.2. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17, LEX nr 3038246). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16, LEX nr 2299924).
7. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do wniosku, że wydając zaskarżoną decyzją, WINB prawidłowo zastosował art.138 § 2 k.p.a., stwierdzając naruszenie przez PINB przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji może prowadzić do wadliwego określenia stron prowadzonego postępowania administracyjnego. W zakresie ustalenia prawidłowego katalogu stron postępowania należy odnieść się do zakresu prowadzonego postępowania w sprawie sposobu użytkowania budynków.
7.1. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko WINB, że z akt postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu odwoławczym wynika, że dokonano oględzin w 9 apartamentach prywatnych, niektóre z nich były użytkowane przez właścicieli tych lokali, inne były wynajmowane innym osobom. Dwa lokale nie nosiły żadnych śladów zamieszkania. PINB przeprowadzający na zlecenie WINB kontrolę w dniu 22 lipca 2024 r. nie odnotował żadnych faktów mogących świadczyć o zmianie sposobu użytkowania poszczególnych lokali, jak i części wspólnych całego apartamentowca, co stoi w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, które zakończyło się wydaniem decyzji z 4 kwietnia 2024 r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne budynku mieszkalnego wielorodzinnego obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie). Zgodnie bowiem z pismem Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z 21 kwietnia 2022 r. dokonana została zmiana sposobu użytkowania budynku, która wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, warunków sanitarno-higienicznych, a także wpływa na wielkość i układ obciążeń budynku.
7.2. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagającą pozwolenia właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego. A zatem na organie nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego spoczywa ciężar wykazania nie tylko przeznaczenia obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego, a zatem zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Sam fakt zamieszkania w typowym budynku mieszkalnym dodatkowej liczby osób powoduje zmianę standardów higieniczno-sanitarnych.
7.3. W związku z tym, WINB słusznie uznał, że konieczne jest zbadanie, czy charakter i funkcje pomieszczeń w ww. budynku są zgodne z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1 września 1998 r. Niezbędne dla określenia sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wielorodzinnego, tak wyodrębnionych w nim lokali, jak i części wspólnych, jest odwołanie się w szczególności do decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub innej decyzji, które w sposób prawny sankcjonowałaby określony stan obiektu i sposób jego użytkowania. Organ pierwszej instancji winien skierować prowadzone przez siebie postępowanie dowodowe także na dokumentację budowlaną budynku wielorodzinnego. Przedstawione uwagi wskazują, że organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wykraczającym poza kompetencję organu odwoławczego do prowadzenia postępowania uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo podał również, że przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego konieczne jest ustalenie, czy ewentualna zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. budynku dotyczy go w całości, czy poszczególnych jego części, a jeśli tak to czy są to części wspólne bądź też wyodrębnione lokale, będące własnością osób trzecich. Dopiero takie ustalenia, umożliwi prowadzenie postępowania we właściwym zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym.
7.4. Prawidłowo organ odwoławczy w wytycznych przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że po ustaleniu, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła wyłącznie w zakresie pomieszczeń stanowiących części wspólne w/w budynku należałoby rozważyć czy postępowanie powinno być prowadzone wyłącznie w zakresie części obiektu, w postaci konkretnych pomieszczeń/lokali, czy też co do całości budynku. Ocena zakresu przedmiotowego sprawy będzie miała bezpośredni wpływ na prawidłowe ustalenie stron postępowania. Krąg stron postępowania prowadzonego w trybie art. 71a Prawa budowlanego, a więc postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem zgłoszenia zależny jest od rodzaju obiektu, którego postępowanie dotyczy. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot tego postępowania stanowił budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany przy ul. A. w W., w którym znajdują się wyodrębnione (samodzielne) lokale mieszkalne, zaś orzeczony przez organ I instancji nakaz dotyczył całości budynku. Organ I instancji za sprawą przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu odwoławczym nie wykazał ponad wszelką wątpliwość czy i jakich części bądź całości budynku dotyczy samowolna zmiana sposobu użytkowania. Chociaż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowalnego, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, jest podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15), to jednak nie oznacza to, że stroną postępowania prowadzonego na tej podstawie może być tylko i wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tego rodzaju postępowaniu będą posiadały inne podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1730/12 oraz z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 10/20). Nierzadko bowiem interes prawny w danym postępowaniu będą miały również podmioty, na których prawa lub obowiązki wpływa treść decyzji administracyjnej kształtującej prawa lub obowiązki innego podmiotu. Zwrócić należy uwagę, że chociaż członek wspólnoty – właściciel lokalu jest reprezentowany w sprawach dotyczących całej wspólnoty przez zarząd i on też reprezentuje ją na zewnątrz, to w przypadku gdy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania miałoby dotyczyć wyodrębnionego lokalu, to postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego indywidualnego podmiotu. Nadto przepisy art. 71a, jak i art. 66 Prawa budowlanego ani żaden inny przepis szczególny nie ogranicza w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części stosowania art. 28 kpa (A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany- komentarz do art. 71(a), LEX/el. 2023).
7.5. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się dotąd z udziałem skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej. Zgodzić się należy, że zgodnie z art. 18, art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1991 r. o własności lokali, to wspólnota mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną. Jest ona zatem – co do zasady – stroną postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, a w konsekwencji także adresatem nałożonych na mocy tej ustawy obowiązków, lecz wówczas gdy roboty budowlane mają związek z nieruchomością wspólną (por. wyroki NSA z 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2772/13; z 21 października 2015 r. sygn. akt II OSK 3064/14). W postępowaniu odwoławczym nie udało się pomimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego ustalić czy zasadne było nałożenie obowiązku wyłącznie, co do części wspólnych budynku. W sytuacji natomiast, gdy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania) dotyczy konkretnych lokali, to wówczas adresatem decyzji powinni być właściciele tych lokali (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1928/15 i 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1758/18 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 980/17). WINB, dostrzegłszy ryzyko, że postępowanie toczyło się bez udziału wszystkich stron, co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa i przesłankę wznowienia postępowania nie mógł orzekać w sprawie merytorycznie, bowiem doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.
7.6. Zdaniem Sądu zatem, brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy odnoszącego się do jej istoty, tj. czy i w jakiej części budynku mieszkalnego przy ul. A. w W. doszło do zmiany sposobu użytkowania, miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i naruszeń tych WINB, jako organ II instancji, nie mógł konwalidować. Konieczne jest zatem, jak słusznie wskazał MWINB, przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, które pozwoli ustalić w sposób niebudzący wątpliwości.
8. Uznając zatem, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., Sąd oddalił sprzeciw, o czym orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.