VII SA/Wa 302/22

VII SA/Wa 302/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-08-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II OSK 181/23 - Wyrok NSA z 2025-12-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi P.S. i E.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]
z [...] października 2021 r. nr 168/21 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) nr [...] z [...] czerwca 2002 r., nakazano [...] (dalej: skarżącym) dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 9,00 m x 10,00 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w [...].
2.2. W związku z niewykonaniem przez skarżących obowiązku wskazanego w ww. decyzji, PINB przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 17.02.2003 r. do skarżących zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania w/w obowiązku. Upomnienie doręczono w dniu 24.02.2003 r. Następnie 14.02.2013 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], doręczony skarżącym 15.02.2013 r. Następnie postanowieniem nr [...]
z 14.04.2016 r., PINB nałożył na skarżących grzywnę w wysokości 70.650,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją PINB. Postanowieniem nr [...] z 19.05.2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego nr [...]. Wyrokiem z 11.05.2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1739/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie WINB nr 919/16. Następnie wyrokiem z 25.06.2019 r., sygn. akt II OSK 2355/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie i wspomniane postanowienie WINB nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę, WINB przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w toku którego uzyskał pismo PINB wraz z protokołem oględzin z 26.11.2019 r., z którego wynika, że na działce nr ew. [...] w [...] usytuowany jest m.in. budynek gospodarczy objęty postępowaniem egzekucyjnym. Organ powiatowy stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją nie został wykonany. Postanowieniem nr [...] z 18.12.2019 r. WINB uchylił postanowienie PINB nr [...] z 14.04.2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Następnie postanowieniem nr [...] z 21.01.2020 r. PINB nałożył na skarżących grzywnę w wysokości 78.768,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB nr [...] z 7.06.2002 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących, WINB postanowieniem nr [...]uchylił w całości postanowienie nr [...] z 21.01.2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.
2.3. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem nr [...]
z 12.10.2021 r. – działając na podstawie art. 26 § 4, art. 119 § 2 oraz art. 121 § 4 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz.1427, ze zm.; dalej: u.p.e.a.) – PINB nałożył na skarżących jednorazową grzywnę w wysokości 92.016,00 zł oraz wezwał ich do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym PINB nr [...] z 14.02.2013 r. – w terminie 180 dni od daty doręczenia tego postanowienia.
2.3.1. PINB podał, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Organ podał, że wysokość grzywny ustalona została na podstawie iloczynu powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) – za II kwartał 2021 r. wyniosła 5.112,00 zł. Powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego wynosi 90,00 m2 (wymiary budynku podlegającego rozbiórce to 9 m x 10 m). Iloczyn grzywny wynosi: 1/5 ceny powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wg GUS tj.: 1.022,40 zł/m2 x 90,00 m2 (powierzchnia zabudowy) = 92.016.00 zł. W postanowieniu dodano, że w przypadku nie wykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Termin dodatkowy, został wyznaczony przy uwzględnieniu możliwości wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego o powierzchni 90,00 m2 przez zobowiązanych. Po analizie stanu faktycznego, PINB uznał, że rozbiórka we wskazanym terminie będzie możliwa do wykonania przy uwzględnieniu wpływu czynnika technicznego i pogodowego.
2.4. W zażaleniu na to postanowienie, skarżący wnieśli o jego uchylenie oraz
o odstąpienie przez organ od zastosowania tego środka egzekucyjnego. Organowi I instancji zarzucili naruszenie art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 i art. 119 § 1 u.p.e.a., art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 119 § 1 u.p.e.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).
2.5. Zaskarżonym postanowieniem z 7 grudnia 2021 r. nr [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z 12 października 2021 r. nr [...].
2.5.1. W ocenie WINB, organ I instancji zgodnie z przepisami u.p.e.a. przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez niego postanowienia
o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Z akt organu powiatowego jak i zażalenia z dnia 21.10.2021 r. jednoznacznie wynika, że skarżący nie wykonali obowiązku nałożonego na nich decyzją nr [...] z [...].06.2002 r. Wobec powyższego PINB miał obowiązek zastosowania względem zobowiązanych środka egzekucyjnego – jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego
z w/w decyzji w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. WINB przypomniał, że ww. decyzja nr [...] z 07.06.2002 r. (nakazująca dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 9,00 m x 10,00 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w [...]) jest prawomocna
i wykonalna. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego w/w decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania od skarżących obowiązku na nich nałożonego.
2.5.2. Zdaniem WINB, organ I instancji wydając objęte zażaleniem postanowienie
nr [...] zastosował się do dyspozycji art. 122 § 2 u.p.e.a. Organ uzasadnił swoje stanowisko co do terminów wyznaczonych na wykonanie egzekwowanego obowiązku
i wpłacenie kwoty grzywny w celu przymuszenia. Organ uzasadnił również w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 121 § 5 u.p.e.a. stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4 (jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa), w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 26.08.2021 r. obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia określa wysokość ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o którym mowa w w/w przepisie, w kwocie 5112,00 zł. Powierzchnia obiektu, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wynosi
90 m2 (9,00 m x 10,00 m). Według wzoru do obliczania wysokości grzywny, o którym mowa powyżej, kwota grzywny wynosi: 90 m2 x (5112* 1/5) = 90 x 1022,4 = 92.016,00 zł. Zatem PINB prawidłowo obliczył ww. kwotę.
2.5.3. W ocenie organu odwoławczego, PINB właściwie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej wysokość. Podkreślono, że innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych, na co również wskazał organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Należy wskazać, że grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, nie jest karą. Ponadto jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania nakazu rozbiórki. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania co do kwestii kosztów wykonania obowiązku, niż
w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Dodatkowo należy wskazać, że wykonanie zastępcze generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjnych wykonawcy robót. Należy również wskazać, że grzywna w celu przymuszenia jest jednym
z najważniejszych środków zmierzających do efektywnego wykonania orzeczonych nakazów rozbiórki, zapobiegającym bezskutecznym egzekucjom. Ponadto w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością. W ocenie organu, sytuacja, w której
w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego.
2.5.4. Zdaniem WINB, argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na jego ocenę. Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. PINB wydając postanowienie
w przedmiocie nałożenia grzywny działał zgodnie z przepisami u.p.e.a. i uzasadnił przy tym swoje stanowisko. PINB prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego w/w decyzją względem zobowiązanych. Odnosząc się do kwestii sytuacji finansowej skarżących organ odwoławczy wskazał, że pozostaje ona bez wpływu na uzasadnienie nałożonej kwoty grzywny w celu przymuszenia. Sytuacja, życiowa czy osobista podmiotu zobowiązanego nie może stanowić uzasadnienia dla wieloletniego uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną, co niewątpliwie jest łamaniem obowiązujących przepisów prawa. Także kwestia wadliwego sformułowania sentencji skarżonego postanowienia pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W postanowieniu nr [...] organ egzekucyjny przywołał właściwe przepisy u.p.e.a., a zatem oczywistym jest że dotyczy ono nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...].
2.5.5. WINB wyjaśnił również, że organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak więc dopóki w obiegu prawnym znajduje się w/w ostateczna decyzja tak organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający
z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. WINB pouczył skarżących również o treści art. 125 § 1 oraz art. 126 u.p.e.a.
3. Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. [...] skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o uchylenie jego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB, a ponadto o przyznanie prawa pomocy i zwrot kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie w postępowaniu zażaleniowym wadliwego rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, wydanego z naruszeniem art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 119 § 1 u.p.e.a., zawierającego wadliwe sformułowanie sentencji postanowienia w zakresie pkt. 1, mocą którego nałożono na skarżących środek, do jakiego nałożenia organ nie był uprawniony – zgodnie bowiem z art. 119 § 1 u.p.e.a., gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, a nie samoistny środek w postaci grzywny, jak to uczynił organ egzekucyjny; grzywna nie jest tym samym, czym grzywna w celu przymuszenia, a sentencja aktu administracyjnego nie może pozostawiać wątpliwości co do treści nałożonego obowiązku;
2) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez brak rozważenia i uzasadnienia stanowiska organu do argumentacji skarżących w zakresie niezbędności korzystania z budynku gospodarczego do realizacji zajęć zawodowych, podczas gdy ocena ta była niezbędna dla oceny zasadności zastosowania środków przymuszających do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, skoro bowiem narzędzia i inne przedmioty niezbędne do pracy zarobkowej wykonywanej osobiście przez zobowiązanego, a także przedmioty niezbędne do pełnienia służby przez zobowiązanego lub do wykonywania przez niego zawodu podlegają ustawowemu wyłączeniu spod egzekucji (art. 8 § 1 pkt 4 i 5 u.p.e.a.), to tym bardziej należało rozważyć brak możliwości wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego, niezbędnego do prowadzenia działalności zawodowej, do czasu znalezienia innego miejsca dla inwentarza żywego skarżących, co wykluczało zasadność zastosowania grzywny w celu przymuszenia – na moment wydania skarżonego postanowienia;
3) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jedynie częściowe zastosowanie się przez organ egzekucyjny do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2355/17, co nie może być uznane za wykonanie obowiązku ustawowego. W przywołanym wyroku Sąd nakazał uzasadnić postanowienie z uwzględnieniem dyspozycji art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., w szczególności uzasadnić postanowienie z wyjaśnieniem przesłanek determinujących wyznaczenie przez organ egzekucyjny terminu na wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz uiszczenie grzywny, a także przedstawić analizę co do okoliczności związanych z terminami określonymi w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, co organ odwoławczy w zupełności pominął, a organ egzekucyjny wykonał jedynie częściowo – wskazując jedynie na czynnik techniczny i pogodowy, nie odnosząc się w najmniejszym choćby zakresie do okoliczności osobistych i zawodowych zobowiązanych, które w analizowanej sprawie mają charakter zasadniczy, ponieważ objęty nakazem rozbiórki budynek gospodarczy stanowi jedyne źródło utrzymania zobowiązanych, a przeprowadzenie rozbiórki budynku pozbawi ich definitywnie możliwości hodowli zwierząt gospodarskich, które stanowią źródło wyżywienia dla nich samych, a przede wszystkim ich ciężko chorego syna, a poza tym budynek ten stanowi źródło jedynego dochodu – zobowiązani utrzymują się bowiem wyłącznie z produkcji żywności ekologicznej (roślinnej i zwierzęcej).
3.1. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
4. Postanowieniem z 10 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SPP/Wa 41/22 Referendarz sądowy przyznał skarżącym prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w tym rozstrzygnięciu.
6. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było nałożenie na skarżących "grzywny w celu przymuszenia", która stanowi środek egzekucyjny wykorzystywany
w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12 lit. "b" tiret pierwsze u.p.e.a.).
6.1. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie
z § 2 tego przepisu – przywołanym przez organ I instancji w podstawie prawnej postanowienia z 12 października 2021 r. – grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
6.2. W zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ustalono, że – przed jego wydaniem – skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z 7 czerwca 2002 r., którą nakazano im dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 9,00 m x 10,00 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w [...]. Prawidłowość tego ustalenia potwierdza m.in. treść protokołu oględzin z 26.11.2019 r., a ponadto nie jest ono kwestionowane przez skarżących. Skoro obowiązek wynikający ww. decyzji nie został wykonany w całości, to organ egzekucyjny a zarazem wierzyciel: PINB, obowiązany był wszcząć postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania niewykonanych obowiązków, a w ramach tego postępowania zastosować środek egzekucyjny. Zgodnie bowiem z art. 6 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.
6.3. Sąd dostrzega przy tym, że postępowanie egzekucyjne, w stosunku do skarżących, uruchomione zostało tytułem wykonawczym nr [...], wystawionym 14.02.2013 r. przez PINB, doręczony skarżącym 15.02.2013 r., a poprzedzonym upomnieniem z 17.02.2003 r. – doręczonym skarżącym w dniu 24.02.2003 r. W ocenie Sądu, wskazany tytuł wykonawczy obejmuje obowiązki podlegające egzekucji, które wynikają z ostatecznej decyzji PINB nr [...] z 7 czerwca 2002 r. i których termin wykonania uprzednio upłynął. Sąd stwierdza jednocześnie, że ww. tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a.
6.4. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 u.p.e.a., uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a.. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a., może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (zob. wyrok NSA
z 16.01.2019 r. sygn. akt II OSK 3294/17, LEX nr 2618375). Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Niemniej jednak, specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia,
że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jawić się będzie dla zobowiązanego jako dokuczliwe. W toku danego postępowania egzekucyjnego, organ prowadzący postępowania winien w konkretnym przypadku ocenić, który
z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym (por. wyrok NSA z 24.05.2022 r. sygn. akt III FSK 246/22, LEX nr 3382484). Sąd zgadza się z twierdzeniem, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki obiektu budowlanego względniejszym środkiem prawnym jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, a nie innego możliwego w tego rodzaju sprawach środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze. Obiektywnie rzecz biorąc, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej (por. wyrok NSA z 22.02.2022 r. sygn. akt II OSK 549/19, LEX nr 3321079). Zatem przymuszenie skarżących do samodzielnego wykonania obowiązku rozbiórki przez nałożenie grzywny, jest najtrafniejszym i najmniej uciążliwym dla zobowiązanego środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku. Celem nałożenia grzywny jest m.in. uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze.
6.5. Sąd zauważa, że jednym z wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenie – stosowanie do treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. jest wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym
w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ ma zatem obowiązek wezwać zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku, ale także wskazania konkretnej daty, do której obowiązek ten powinien zostać ostatecznie wykonany. Ustawodawca nie określił jednak kryteriów, którymi ma kierować się organ wyznaczając termin wykonania obowiązku w postanowieniu
o nałożeniu grzywny, jednak uwzględniając orzecznictwo sądów administracyjnych termin ten powinien być realny w stosunku do zakresu prac, które zobowiązany powinien zrealizować. W przedmiotowej sprawie PINB wezwał skarżących do wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr [...] z 7 czerwca 2002 r. i określił, że ostatecznie mają one zostać wykonane w terminie 180 dni od daty doręczenia tego postanowienia uznając. Tak wyznaczony termin jest – zdaniem Sądu – w pełni uzasadniony w stanie sprawy, a PINB wskazał, że przy jego wyznaczeniu kierował się parametrami obiektu podlegającego rozbiórce (o pow. 90 m2), jak również czynnikami technicznymi i pogodowymi. Na pozytywną ocenę Sądu w zakresie ww. terminu i jego motywów, musiały mieć wpływ również takie okoliczności, jak to, że ostateczna decyzja PINB, którą nałożono na skarżących została wydana w 2003 r., tj. 10 lat przed wystawieniem tytułu wykonawczego i ok. 19 lat przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Ponadto postanowienia w przedmiocie nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia są wydawane w toku tego postępowania egzekucyjnego od 2016 r., a pomimo ich wielokrotnego uchylania, ani organ egzekucyjny ani sąd administracyjny nie podważyli obowiązku wykonania przez skarżących rozbiórki, tj. wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB nr [...] z 7 czerwca 2002 r. W tym miejscu należy wskazać, że przy określaniu terminu uiszczenia grzywny i realizacji obowiązku zagrożonego wykonaniem zastępczym organ egzekucyjny powinien w obu tych przypadkach wyznaczyć taki termin, by realizacja egzekwowanego obowiązku była w tym terminie możliwa. W przeciwnym wypadku nałożenie grzywny traci charakter środka przymuszającego do realizacji obowiązku i wobec obiektywnego braku możliwości jego wykonania w zakreślonym terminie niejako od razu przybiera w istocie charakter kary za brak jego wykonania z konsekwencjami wykonania zastępczego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r. VII SA/Wa 1208/17 (LEX nr 2469187), wg którego grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Wszystkie te argumenty przemawiają za uznaniem, że czas wyznaczony na uiszczenie grzywny oraz wykonanie obowiązku, pozwalają skarżącym na przeprowadzenie którejkolwiek ww. czynności w tym terminie.
6.6. Zdaniem Sądu, kwota nałożonej w celu przymuszenia grzywny została ustalona zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 121 § 5 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że wysokość jednorazowej grzywny, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Jak precyzyjnie wyjaśniono to skarżącym w motywach zaskarżonego postanowienia, komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 26.08.2021 r. obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia określa wysokość ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o którym mowa w przytoczonym przepisie, w kwocie 5112,00 zł. Powierzchnia obiektu, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wynosi 90 m2 (9,00 m x 10,00 m). Zatem zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 121 § 5 u.p.e.a., kwota grzywny w celu przymuszenia wynosi: 90 m2 x (5112 x 1/5) = 90 x 1022,4 = 92.016,00 zł i odpowiada tej nałożonej przez PINB. Treść art. 121 § 5 u.p.e.a. wskazuje również, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny nie miał żadnej swobody przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia, bowiem art. 121 § 5 u.p.e.a. zawiera wzór, według którego wysokość tej grzywny należy obliczać. Przy ustalaniu kwoty grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki, organ egzekucyjny nie mają zatem znaczenia możliwości ekonomiczne zobowiązanych ani też jakiekolwiek inne okoliczności niewymienione w art. 121 § 5 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 27.08.2009 r. sygn. akt II OSK 1257/09, LEX nr 550685).
7. W ocenie Sądu, zarzuty skargi oraz ich uzasadnienie nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
7.1. Skarżący mają rację co do tego, że w punkcie 1 sentencji postanowienia PINB z 12 października 2021 r., organ ten nakładając na nich grzywnę nie posłużył się sformułowaniem "w celu przymuszenia", co – w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy – mogłoby sugerować zastosowanie innej instytucji, niż środek egzekucyjny, o którym mowa w art. 1a pkt 12 lit. "b" tiret pierwsze u.p.e.a. Niemniej jednak PINB zatytułował wspomniane rozstrzygnięcie jako "Postanowienie nr 168/21 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia", co wskazuje w wystarczający sposób na to, że przedmiotem tego postanowienia było zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, a nie jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie. Użycie przez organ I instancji nieprecyzyjnego sformułowania w sentencji tego rozstrzygnięcia nie wpływa zatem na wynik sprawy w sposób mający istotne znaczenie, również dlatego, że przepisy powołane przez ten organ w podstawie prawnej postanowienia z 12 października 2021 r. oraz cała jego pozostała zawartość jednoznacznie wskazują na to, że jego przedmiotem było nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Utrzymując w mocy to postanowienie, WINB nie naruszył zatem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
7.2. Skarżący wskazali, że budynek gospodarczy, w którym utrzymują zwierzęta gospodarcze, stanowiące przedmiot prowadzonego przez nich gospodarstwa ekologicznego, jest w rozumieniu art. 8 § 1 pkt 4 i 5 u.p.e.a. przedmiotem niezbędnym do pracy zarobkowej, wykonywanej przez nich osobiście i jedynym źródłem utrzymania. Ich zdaniem, skoro ustawa wyłącza spod egzekucji wprost przedmioty niezbędne do pracy zarobkowej wykonywanej osobiście przez zobowiązanego, to organy egzekucyjne nie mogą przymuszać nas do wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego tak długo, jak długo nie znajdą innego schronienia dla swoich zwierząt gospodarskich. W ocenie Sądu, art. 8 u.p.e.a. nie wyłącza spod egzekucji administracyjnej budynku gospodarczego, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Z powołanego przepisu wynika, podobnie jak z pozostałych postanowień art. 8, że nie można w drodze egzekucji pozbawić zobowiązanego i jego rodziny minimum egzystencji, zaś egzekucja nie może doprowadzić do tego, że zobowiązany zostanie pozbawiony możliwości wykonywania pracy i uzyskiwania środków do życia (zob. wyrok NSA z 15.12.2000 r. sygn. akt I SA/Gd 1500/99, LEX nr 1694374). W piśmiennictwie wskazuje się, że uregulowana w art. 8-10 u.p.e.a. "zasada poszanowania minimum egzystencji zapewnia w szerszym zakresie w stosunku do innych zobowiązanych ochronę rolników i gospodarstw rolnych. Przewidziane w ustawie wyłączenia spod egzekucji obejmują trzy rodzaje składników majątkowych: przedmioty, kwoty pieniędzy oraz wierzytelności i prawa majątkowe" (W. Grześkiewicz, Zasada poszanowania minimum egzystencji [w:] Egzekucja administracyjna – teoria i praktyka, Warszawa 2006). W przepisach tych ustawodawca nie odwołał się do pojęcia budynku lub nieruchomości, jako rzeczy wyłączonej spod egzekucji administracyjnej. Również w art. 8a u.p.e.a., który dotyczył wyłączeń w postępowaniu egzekucyjnym, w którym zobowiązanym jest rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, ustawodawca nie wymienił również budynków gospodarczych, inwentarskich czy jakichkolwiek innych wykorzystywanych przy produkcji rolnej. W ocenie Sądu, przyjęcie – jak chcą skarżący – że dopóki nie znajdą innego pomieszczenia dla swoich zwierząt, to nie można realizować żadnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym związanych z tym budynkiem, doprowadziłaby w zasadzie do unicestwienia skutków decyzji rozbiórkowej. Idąc tym tokiem rozumowania, każdy zobowiązany do rozbiórki jakiegokolwiek budynku mógłby uchylać się od wykonania ostatecznie nałożonego na niego obowiązku (np. przez blisko 19 lat), umieszczając w spornym budynku narzędzia wykorzystywane do działalności zarobkowej. Z tego względu Sąd nie podzielił również i tego zarzutu.
7.3. Zarzucając organom naruszenie art. 153 p.p.s.a., skarżący podnieśli, że organ egzekucyjny jedynie częściowo zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2355/17, co – ich zdaniem – nie może być uznane za wykonanie obowiązku ustawowego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
7.3.1. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd miał na uwadze, że w uzasadnieniu ww. wyroku z 25 czerwca 2019 r. NSA wskazał, że "postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno być uzasadnione według wskazań wynikających z art. 124 § 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a., a w szczególności powinno zawierać wyjaśnienie przesłanek determinujących wyznaczenie przez organ egzekucyjny terminu na wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz uiszczenie grzywny". W uzasadnieniu tym oceniono, że "w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie przedstawił w zaskarżonym postanowieniu żadnej analizy co do okoliczności związanych z terminami określonymi w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia", jak również, że "zaskarżone postanowienie wydane zostało przez organ wojewódzki bez wyczerpującego wyjaśnienia i rozważenia kwestii istotnych dla weryfikacji terminów wyznaczonych przez organ powiatowy w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tym samym doszło do naruszenia przepisów artykułu 7, 77 § 1, art. 80, 124 § 2 w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a.".
7.3.2. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo zastosowano ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z wyroku NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2355/17. Jak już wykazano we wcześniejszej części tego uzasadnienia, termin 180 dni został wyznaczony przy uwzględnieniu możliwości wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego o powierzchni 90,00 m2 przez zobowiązanych. PINB uznał, że rozbiórka we wskazanym terminie będzie możliwa do wykonania przy uwzględnieniu wpływu czynnika technicznego i pogodowego. Tym samym organ I instancji zawiera wyjaśnienie przesłanek determinujących wyznaczenie przez organ egzekucyjny terminu na wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz uiszczenie grzywny, które w ocenie Sądu jest wystarczające i adekwatne do okoliczności tej sprawy. Sąd wskazuje na marginesie, że termin na wykonanie tego samego obowiązku i uiszczenie grzywny, który był wskazany w postanowieniu uchylonym ww. wyrokiem NSA wynosił 7 dni, gdy tymczasem w realiach kontrolowanej sprawy termin ten wynosi 180 dni. Nie można zatem uznać, aby wyznaczenie 180-dniowego terminu na wykonanie obowiązku nałożonego ok. 19 lat wcześniej, wykraczało poza uprawnienia organu egzekucyjnego.
8. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżone postanowienie było dotknięte jakimikolwiek innymi wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie. Dlatego też Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.