VII SA/Wa 3015/23

VII SA/Wa 3015/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 136, art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...]oraz J.K. i M.R od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2023 r. nr 1474/23 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z 30 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...]września 2023 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wykucia w lokalu nr 22 otworów okiennych w ścianie północnej szczytowej przy Al. [...] znajdującej się w granicy z nieruchomością przy Al. [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
MWINB wskazał, że 8 lutego 2013 r. do PINB dla [...] wpłynęło pismo, w którym zwrócono się o zbadanie prawidłowości wykucia otworów okiennych w ścianie północnej szczytowej budynku usytuowanego przy Al. [...], znajdującej się w granicy z nieruchomością przy Al. [...].
Pismem z 7 marca 2013 r. zwrócono się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]Urzędu [...] o przekazanie dokumentacji budowlanej dot. budynku przy Al. [...] na podstawie której można stwierdzić, czy wykonane otwory występowały już wcześniej oraz o udzielenie informacji, czy wydawana była zgoda na wykucie przedmiotowych otworów. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 21 marca 2013 r. poinformowano, iż dla w/w nieruchomości nie została wydana decyzja zezwalająca na wykonanie opisywanych otworów, a ponadto, iż w zasobach Archiwum Zakładowego Urzędu Dzielnicy [...] nie stwierdzono przechowywania dokumentacji, na podstawie której można by stwierdzić, czy wykonane otwory występowały już wcześniej.
W dniu 26 marca 2013 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono, że na terenie nieruchomości przy Al[...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny z 1932 r., VII – kondygnacyjny, o powierzchni użytkowej 9.380 m2 i kubaturze 48.472 m3. Budynek usytuowany w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. [...] W ścianie zewnętrznej usytuowanej jw. stwierdzono ok. 73 szt. otworów okiennych o wymiarach 60 x 120 (oprócz jednego powiększonego o łączący otwory słupek). Otwory służą jako naświetla (w większości otwory wypełnione luksferami).
Zawiadomieniem z 19 sierpnia 2013 r. poinformowano o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykucia otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy Al. [...], znajdującej się w granicy z nieruchomością Al. [...].
W dniu 30 września 2013 r. zostały przeprowadzone oględziny, w trakcie których stwierdzono, że na II konsygnacji w lokalu nr [...] w ścianie sąsiadującej z nieruchomością Al. [...] znajdują się 4 otwory okienne wypełnione luksferami o wymiarach: 62 x 119 cm usytuowane 1,90 m nad podłogą.
Pismem z 11 października 2013 r. zwrócono się do Archiwum Państwowego z zapytaniem, czy w zasobach tego organu znajduje się jakakolwiek dokumentacja budowlana dotycząca tego budynku, która wskazywałaby, czy w przedmiotowej ścianie pierwotnie znajdowały się okna, czy zostały wykute legalnie oraz w jakim czasie. Tożsame zapytanie zostało skierowane do Archiwum Urzędu [...]. W odpowiedziach na zapytania powyższe jednostki poinformowały, że nie została odnaleziona dokumentacja ww. budynku. Jednocześnie w piśmie z 14 czerwca 2014 r. PINB dla [...]wskazał, że nie przyniosły skutku działania zmierzające do pozyskania dokumentacji budowlanej z Pracowni Naukowej Wieloosobowego Stanowiska ds. Dokumentacji Archiwalnej w [...]. Inwentarz Zespołu nr [...] nie wskazuje na istnienie jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej. Powyższe potwierdzone zostało notatką służbową z 15 września 2014 r.
Decyzją z 8 czerwca 2015 r. PINB dla [...]nałożył na K.K i L.K obowiązek doprowadzenia ściany północnej szczytowej budynku przy Al. [...], znajdującej się w granicy z nieruchomością przy Al. [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów w lokalu nr [...] . Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 9 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z 23 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/16 WSA w Warszawie uchylił obie ww. decyzje, a NSA wyrokiem z 29 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1707/17 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. orzeczenia.
W dniu 17 sierpnia 2016 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których potwierdzono występowanie w spornym lokalu 4 szt. otworów okiennych wypełnionych luksferami.
W powyższych okolicznościach PINB dla [...] decyzją z [...] września 2023 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego jako bezprzedmiotowe. Jak przyjął organ I instancji, w niniejszej sprawie nie ustalono, aby budynek powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a to oznacza, że brak jest podstaw do podejmowania czynności legalizacyjnych czy naprawczych w sprawie. Zebrany materiał dowodowy nie daje podstawy do nakładania obowiązków na właściciela lub zarządcę budynku.
W wyniku rozpoznania sprawy z odwołania [...] Sp. z o.o. od powyższej decyzji MWINB stwierdził, że decyzja ta zasługuje na uchylenie, a sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że brak jest dokumentów świadczących o tym, że sporne otwory okienne znajdujące się w północnej ścianie szczytowej budynku przy Al. [...] zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] z [...] marca 2013 r. wskazujące, iż dla nieruchomości przy Al. [...] nie została wydana decyzja zezwalająca na wykonanie w/w otworów, a ponadto, iż w zasobach Archiwum Zakładowego Urzędu Dzielnicy [...] nie stwierdzono przechowywania dokumentacji, na podstawie której można by stwierdzić, czy wykonane otwory występowały już wcześniej. Z kolei w piśmie Biura Administracyjno-Gospodarczego Urzędu [...] z [...] grudnia 2013 r., wskazano, że w zbiorach Wydziału Archiwum Biura Administracyjno-Gospodarczego nie stwierdzono przechowywania dokumentacji budowlanej dot. budynku przy Al. [...]. W piśmie zaś z dnia 15 kwietnia 2014 r. Archiwum Państwowe w [...] stwierdziło, iż w dokumentacji archiwalnej nie odnaleziono dokumentacji dot. w/w budynku. Jednocześnie w piśmie z 14 czerwca 2014 r. PINB dla [...] wskazał, iż poczynił działania zmierzające do odnalezienia dokumentacji dot. opisywanego obiektu w Pracowni Naukowej Wieloosobowego Stanowiska ds. Dokumentacji Archiwalnej w [...], jednak nie przyniosły one skutku, a ponadto, że inwentarz zespołu nr [...] nie wskazuje na istnienie jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej (co potwierdzono również w notatce służbowej z 15 września 2014 r.).
MWINB przyjął w świetle wyroku WSA sygn. akt VII SA/Wa 276/16, że brak możliwości odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy domniemywania braku legalności prac budowlanych. Podał, że w wyroku tym, WSA wskazał na konieczność ustalenia daty rozpoczęcia budowy budynku, w którym sporne otwory okienne się znajdują (co pozwoli na ustalenie reżimu prawnego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę), a także ustalenia granicy w dacie budowy budynku w ścianie, w której usytuowane są sporne otwory okienne wypełnione luksferami, w tym granic działek na których obecnie usytuowane są budynki przy al. [...] i [...] w dacie rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku (z podjęciem czynności mających na celu weryfikację tych informacji w aktach ksiąg wieczystych graniczących ze sobą nieruchomości). Jak zaznaczył sąd administracyjny w w/w wyroku, przebieg granicy mógł być taki, że ściana nie była usytuowana w ostrej granicy, projekt budynku mógł być zatwierdzony pod rządem przepisów, które dopuszczały ich lokowanie nawet w ostrej granicy. Wreszcie spokojne trwanie okien o ile powstały w czasie budowy przez ponad osiemdziesiąt lat może wskazywać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości udzielił zgody na ich ulokowanie w drodze umowy cywilnoprawnej choćby służebności w tym przedmiocie. Zdaniem sądu w okolicznościach badanej sprawy istotnym jest ustalenie tego, czy otwory okienne powstały wraz ze wznoszeniem budynku, czy też w jednolitym murze wykonano roboty budowlane, w wyniku których te otwory powstały. Przedmiotem zbadania winny być sporne otwory okienne w sposób zindywidualizowany, w szczególności pod kątem ich charakterystyki dostosowania do aranżacji pomieszczeń na każdej kondygnacji, jednakowej wysokości i szerokość, rzędnych góry otworu (nadproża), czy znajdują się w tej samej linii pionowej, a w szczególności jaka jest analiza struktury murów w obrębie tych otworów okiennych czy potwierdza spójność z pierwotnie zastosowanym budulcem.
Jako istotnym zdaniem sądu, jest ponadto odniesienie się do znajdującej się w aktach sprawy dowodu z rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. M.M. z czerwca 2015r. W konkluzji wydanego orzeczenia WSA w Warszawie podniósł, iż w przypadku gdy ustalenia prowadzą do braku podstaw kwestionowania legalności otworów wypełnionych luksferami, ale te nie odpowiadają normom określającym bezpieczeństwo ludzi lub mienia bądź stwarzają zagrożenie dla środowiska zgodnie z art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zachodzą podstawy do nakazania ich wymiany na odpowiadające obecnie obowiązującym standardom. Wskazywane powyżej stanowisko potwierdzone zostało również przez NSA w wyroku z 23.05.2019r., sygn. akt II OSK 1707/17 (oddalającym skargę kasacyjną na w/w wyrok WSA w Warszawie). W wyroku tym sąd wskazał, iż "aktualnie przeprowadzone postępowanie nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe otwory okienne powstały z naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy organom nadzoru budowlanego nie udało się, nawet w przybliżeniu, ustalić czasu powstania otworów w budynku przy Al. [...], dokładnej daty (rok) wzniesienia samego budynku (Sąd ocenił, że z dokumentów przedstawionych przez skarżących wynika, iż budynek mógł powstać przed 1928 r; z opinii rzeczoznawcy - w latach 1928-1930; z ustaleń organu - 1932 r), ani też dotrzeć do pozwolenia na jego budowę i dokumentacji projektowej, to nie tylko nie można ustalić przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania, ale co ważniejsze wykluczyć, że zostały one celowo zaprojektowane i powstały już na etapie realizacji budynku w okresie międzywojennym, co oznaczałoby, że ich powstanie było legalne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., II OSK 619/17).
Dlatego Sąd w sposób uprawniony wskazał, że trudność, czy też brak możliwości odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania braku legalności zrealizowanych prac budowlanych". Opisywanych wyżej okoliczności organ powiatowy jednak nie ustalił, ani nie odniósł się do wskazywanej powyżej opinii rzeczoznawcy budowlanego. MWINB dodał, że NSA przesądził również, kto winien być adresatem ewentualnie nakładanych obowiązków, podkreślając, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. czy posiada tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji, o której mowa w art. 51 p.b.
Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, MWINB zwrócił uwagę na fakt, iż do pisma skarżącej z 8 września 2023 r. załączone zostały opinie techniczne sporządzone w dniu 22 sierpnia 2023 r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych dr inż. P.K., które wskazują na niezgodność z warunkami technicznymi luksferów wypełniających sporne otwory okienne. W opiniach tych wskazano bowiem, iż w ścianie budynku przy Al. [...]występują otwory okienne lub wypełnienia luksferami. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej przez autora opinii stwierdzono, że zarówno okna jak i luksfery pozbawione są cech wskazujących, że mają klasę odporności ogniowej. W luksferach występują ubytki, a grubość szkła, głębokość pustki powietrznej i kształt, stanowią przesłanki do uznania, że luksfery nie mają cech odporności ogniowej. Dostępne luksfery o potwierdzonej klasie odporności ogniowej, cechują się innymi wymiarami i kształtem (str. 4, 6 opinii). Jak wskazuje się dalej w przedmiotowej opinii, w analizowanym przypadku północna ściana szczytowa budynku przy Al. [...] usytuowana jest bezpośrednio przy granicy działki i zgodnie z wymaganiami § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uwzględniając klasę odporności pożarowej budynku istniejącego, powinna mieć klasę odporności ogniowej REI 120, a występujące w niej zamknięcia otworów (okna) i przepuszczające światło wypełnienia otworów (luksfery), powinny mieć klasę odporności ogniowej EI 60 (zgodnie z § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia). Brak spełniania klasy odporności ogniowej otworów w powyższej klasie narusza wymagania przepisów (str. 6, 7 opinii). W ocenie autora w aktualnym stanie istnieje możliwość rozprzestrzenienia się pożaru przez otwory okienne i przeszklenia w północnej ścianie szczytowej budynku przy Al. [...] na dach budynku przy Al. [...] oraz z dachu budynku przy Al. [...] do pomieszczeń przy budynku Al. [...] Powyższe stanowi naruszenie przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Spełnienie wymagań ochrony przeciwpożarowej nastąpi, jeżeli ściana szczytowa północna budynku przy Al. [...] zostanie dostosowana do wymagań przepisów, tj. będzie spełniać wymagania jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co można osiągnąć przez zabezpieczenie występujących w niej otworów do klasy odporności ogniowej EI 60 (str. 6 opinii).
Z powyższych względów MWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa. W tym celu zalecił organowi I instancji podjęcie próby potwierdzenia daty rozpoczęcia budowy budynku przy al. [...] (1928, 1930 czy 1932 r.), czy sporne otwory okienne powstały wraz ze wznoszeniem budynku czy też w jednolitym murze wykonano roboty budowlane, w wyniku których powstały sporne otwory, odnieść się do dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego z 2015 r., ocenić opinie techniczne przedłożone przez spółkę przy piśmie z 8 września 2023 r. oraz przeprowadzenie ponownych oględzin lokalu nr [...] (celem potwierdzenia, czy stan faktyczny opisany w poprzednich protokołach nie uległ zmianie). Zdaniem organu odwoławczego, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., z tego względu koniecznym okazało się przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tych warunkach odniesienie się do przywoływanych w odwołaniu argumentów dotyczących ewentualnego adresata nakładanych obowiązków MWINB uznał za przedwczesne. Tym bardziej, że w zaskarżonej decyzji nie określono żadnego adresata, gdyż decyzją tą umorzono prowadzone postępowanie administracyjne.
W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...], M.R. oraz J.K., reprezentowani przez adwokata, zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Strona skarżąca wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca zauważała, że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji dokonał po prostu zupełnie odmiennej merytorycznej oceny sprawy niż organ II instancji. Jest to jednak kwestia merytoryczna, która nie może być brana pod uwagę jako przesłanka orzeczenia kasacyjnego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie MWINB powinien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 136 k.p.a., jeśli uznał je za niezbędne do rozstrzygnięcia. Na tej podstawie MWINB powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, przeprowadził bowiem dość obszerną analizę merytoryczną a mimo to wydał decyzję kasatoryjną. Jedynie uzupełniająco sprzeciwiająca zauważyła, że powoływanie się przez MWINB na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest całkowicie nieuzasadnione. Warunki techniczne, które zostały określone w ww. rozporządzeniu odnoszą się do budynków powstałych po jego wejściu w życie. Powyższe wiąże się z fundamentalną zasadą niedziałania prawa wstecz.
Tym niemniej strona skarżąca zauważała, że wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji organ I instancji przeprowadził analizę w tym zakresie i słusznie wskazał, że otwory muszą spełniać wymagania wynikające z ww. rozporządzenia tylko jeśli w czasie jego obowiązywania były na nich wykonywane jakiekolwiek roboty budowlane (str. 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Tym samym wszelkie twierdzenia zaskarżonej decyzji odnoszące się do nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w omawianym zakresie nie mogą mieć racji bytu. Zauważyła przy tym, że MWINB zdaje się opierać swoją ocenę legalność otworów przede wszystkim na analizie przepisów obecnie obowiązujących. Jednak, żeby w należyty sposób ocenić ich legalność należy odnieść się do przepisów obowiązujących w momencie ich powstania. Jak wynika z ustaleń PINB, budynek powstał w 1932 r. i nie był odbudowywany po II wojnie światowej. Jeśli otwory istniały w 1946 r., to jest wielce prawdopodobne, że istniały także przez wojną, a biorąc pod uwagę ich ujednolicony układ, że powstały podczas budowy budynku. Istnieje jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie zakazu domniemywania samowoli budowlanej. Tym samym jeśli WINB stoi na stanowisku, że otwory są nielegalne, to powinien to należycie uzasadnić i poprzeć dowodami. Jednak nie jest w stanie tego zrobić, ponieważ w toku postępowania nie zostały odnalezione żadne dokumenty potwierdzające, że otwory powstały niezgodnie z przepisami prawa. Budynek w momencie budowy musiał zostać dopuszczony do użytku i zostać wykonany pod nadzorem odpowiednich organów nadzoru budowlanego. W momencie powstania budynku obowiązywało m.in. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, z którym zgodność ówcześnie powstającego budynku musiała zostać zapewniona.
W odpowiedzi na sprzeciw MWINB wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu co do decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.
Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W doktrynie wskazuje się, że podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej pozostaje stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. (tak: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023)
Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Powyższe oznacza po stronie sądu kontrolującego decyzję kasacyjną, obowiązek dokonania oceny, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w tym znaczeniu, czy okoliczności sprawy uprawniały organ odwoławczy do odstąpienia od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez MWINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Podstawą uchylenia wydanej w sprawie decyzji PINB dla [...] z [...]września 2023 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości postępowania prowadzonego przez powiatowy organ nadzoru w toku rozpatrywania sprawy dotyczącej wykucia w lokalu nr 22 otworów okiennych w ścianie budynku przy Al. [...] znajdującej się w granicy z nieruchomością przy Al. [...] Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że sporne otwory okienne należało poddać wszechstronnej kontroli pod względem spełnienia obowiązujących uwarunkowań prawnych, celem rozważenia podjęcia działań przewidzianych w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, nie wykluczając ograniczeń wynikających z przepisów określających warunki techniczne zastosowanych wypełnień otworów okiennych. Pominięcie kompleksowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie m.in. zbadania zastosowanych wypełnień wykutych otworów okiennych (luksferów) w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego świadczy o istotnej wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Powyższe doprowadziło do przedwczesnego stwierdzenia zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania, które miało na celu zbadanie prawidłowości wykonanych otworów okiennych w ścianie szczytowej w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią. Brak poczynienia kompleksowych ustaleń w powyższym zakresie jest warunkiem dokonania merytorycznej oceny w ramach sprawowanego przez organy nadzoru budowlanego.
Powyższe wadliwości stanowiące podstawę do dokonania oceny wykutych otworów okiennych, którego akceptacja przez organ I instancji nastąpiła bez wyjaśnienia zauważonych przez MWINB kwestii, pozostają kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadne zatem jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, uzasadnionych wątpliwości organu odwoławczego, z uwagi na ich zakres, nie dało się usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie bowiem przez MWINB postępowania dodatkowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., prowadziłoby do dokonania istotnych w sprawie ustaleń, a wręcz do zastąpienia organu I instancji w zebraniu materiału dowodowego. W dalszej zaś kolejności, prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strony postępowania muszą mieć zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanego dowodu przed organami dwóch instancji (art. 81 w zw. z art. 15 k.p.a.).
Sąd podkreśla, że treść zaskarżonej decyzji w sposób optymalny odpowiada zaleceniom wynikającym w wiążących orzekające w sprawie organy (art. 153 p.p.s.a.) orzeczeń sądów administracyjnych, które zostały obszernie przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja MWINB uchylająca decyzję PINB dla [...] i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia odpowiada prawu, została bowiem wydana przy ustaleniu istotnej wadliwości prowadzonego postępowania.
W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w sprzeciwie należy zaznaczyć, że przedstawiona argumentacja dotyka kwestii prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, a to przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z art. 64e p.p.s.a. wynika zaś, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie – na etapie wniesienia sprzeciwu – ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Ramy badania zasadności sprzeciwu nie pozwalały zatem Sądowi na ocenę ustaleń organu w tym aspekcie.
Należy przy tym mieć na uwadze, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Przywołane przez organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw, jako bezzasadny.