VII SA/Wa 3010/18

VII SA/Wa 3010/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 3713/19 - Wyrok NSA z 2022-11-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pani J. C. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., nr [...], znak: [...].
Ww. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB") wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek Pani J. C. i Pani M. B., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...], obr. [...] w [...].
Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego Pani J. C. złożyła w ustawowym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania GINB wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku hotelu [...], na działce nr ew. [...] w [...] (Projekt budowlany - s. 9). Inwestor – [...] sp. z o.o. – do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] w [...]) na cele budowlane. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).
GINB ocenił, że przedmiotowa inwestycja nie narusza także rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm. – wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).
Ponadto organ uznał, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza rażąco ustaleń uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2011 r., Nr [...], w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]". Obszar, na którym znajduje się działka inwestycyjna w ww. planie miejscowym oznaczony był symbolem 2.Uh (tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem obiektów infrastruktury technicznej). Zgodnie z § 3 pkt 20 lit e, przez obiekty infrastruktury technicznej należy rozumieć obiekty związane z zapewnieniem usług teleinformatycznych.
GINB zwrócił natomiast uwagę, ze zgodnie z brzmieniem przepisu art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej także "u.o.o.ś."), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne
1 radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 20 000 W
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Natomiast zgodnie z unormowaniem § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Jak wynika z akt sprawy, do wniosku o pozwolenie na budowę spornego przedsięwzięcia
- obejmującego swym zakresem realizację anten sektorowych – dołączono dwie "Kwalifikacje przedsięwzięcia" – jedna dotyczy anten systemu DCS1800, druga anten systemów UMTS2100/GSM900.
Z "Kwalifikacji..." sporządzonej dla anten systemu DCS1800 (zob. Tabela 1 - s. 29 i Tabela - s. 32) wynika, że w ramach spornej inwestycji przewiduje się do realizacji trzy anteny sektorowe Kathrein 742 215 o mocy EIRP 4541,31W. Z analizy rysunków załączonych do tej "Kwalifikacji..." (Rys. 3 - Przekrój pionowy terenu wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla azymutu 110°, dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązki anteny sektorowej - s. 25; Rys. 5 - Przekrój ... dla azymutu 230°... - s. 23; Rys. 7 - Przekrój ... dla azymutu 350°... - s. 21) wynika, że osie główne wiązek promieniowania w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, nie będą przebiegać przez miejsca dostępne dla ludności.
Z kolei z "Kwalifikacji..." sporządzonej dla systemów UMTS2100/GSM900 (zob. Tabela 1 - s. 48 i Tabela - s. 51) wynika, że w ramach spornej inwestycji przewiduje się do realizacji trzy anteny sektorowe PowerWave 5755 o mocy EiRP 7807,9W. Przy ukierunkowaniu anteny sektorowej PowerWave 5755 na azymut 230° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 6°, oś główna wiązki promieniowania w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego od anteny będzie przechodzić na wysokości od 12,7 m do 5,7 m nad powierzchnią działki [...].
Wskazana na mapie obrazującej przebieg wiązek promieniowania (Rys. 1 - Przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne wytwarzane przez anteny stacji - s. 46) oś główna powyższej anteny w odległości 200 m kończy się tuż przy istniejącym budynku hotelarskim (Willa [...]).
Dla ww. działki nr ew. [...], na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, obowiązywała ww. uchwała Rady Miasta [...] z [...] marca 2011 r., Nr [...]. Działka ta położona była na obszarze oznaczonym symbolem 14.U/M (tereny zabudowy usługowej z przeznaczeniem podstawowym - usługi lub usługi i mieszkalnictwo w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, oraz usługi hotelarskie - § 9 ust. 1 pkt 2 ww. planu miejscowego). Dla powyższego obszaru przewidziano m. in. możliwość realizacji budynków o wysokości do 15 m (§ 9 ust. 1 pkt 10 lit a ww. planu miejscowego).
Skoro na działce nr ew. [...] dopuszczalna była realizacja budynków mieszkalnych, usługowych oraz hotelarskich do wysokości 15 m, w których mogą być pomieszczenia mieszkalne, to uznać należy, że przy ukierunkowaniu anteny sektorowej PowerWave 5755 U22/G2 na azymut 230° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 6°- oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 200 m od anteny będzie przechodzić na wysokości od 12,7 m do 5,7 m nad powierzchnią działki [...], tj. przez miejsce dostępne dla ludności.
GINB podkreślił, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.
Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Innymi słowy, "miejsca dostępne dla ludności", to miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tym samym, mając na uwadze powyższą charakterystykę emisji pól elektromagnetycznych, jak również przywołane wyżej unormowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporna inwestycja – w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę – wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.). Z akt sprawy wynika natomiast bezsprzecznie, że takiej decyzji inwestor nie przedłożył.
W konsekwencji, GINB uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r. (u.o.o.ś.) i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.
Z powyższą decyzją GINB nie zgodził się inwestor – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("Skarżąca"), która działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji organu naruszenie prawa przy jej wydaniu to jest:
1. art. 156 § 1 pkt 2) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku o numerze [...], znak: [...] (dalej: "decyzja o pozwoleniu na budowę") została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy podstawy stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji nie wystąpiły w niniejszej sprawie;
2. art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) w zw. art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2) oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) w zw. z § 3.1. pkt. 8) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) zwane dalej "rozporządzeniem", poprzez błędne przyjęcie, że z "rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji gdy zwrot normatywny "miejsca dostępne dla ludności" był inaczej rozumiany i stosowany w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w grudniu 2012 roku a inaczej jest rozumiany i stosowany w momencie wydawania decyzji przez GINB;
3. art. 16 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych;
4. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie, nieprzeprowadzenie w jakimkolwiek zakresie postępowania dowodowego, celem ustalenia czy inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę [...] była realizowana i jest eksploatowana z naruszeniem przepisów prawa ochrony środowiska, a tym samym wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie,
5. art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e) rozporządzenia, poprzez uznanie w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ugruntowane już było orzecznictwo sądowo- administracyjne odnośnie do pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", podczas gdy w tym czasie funkcjonowały różne podglądy co tego pojęcia;
6. art. 6. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co wyrażało się w przyjęciu, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić przyjęcie jednej z funkcjonujących w judykaturze wykładni pojęcia "miejsca dostępne dla ludności".
Mając to na uwadze, w skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r.
W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że tylko rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, zaś niewystarczające jest "zwykłe" naruszenie prawa.
Skarżąca zwróciła uwagę, że kwestia kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem przepisów ustawy u.o.o.ś. i rozporządzenia była przedmiotem rozważań organu administracji architektoniczno-budowlanej (zob. decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 7 grudnia 2012 r.). W niniejszej sprawie spór koncentruje się natomiast wokół zagadnienia czy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a w tym kontekście czy zwrot normatywny "miejsca dostępne dla ludności" jest jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych, czy w orzecznictwie nie pojawiały się rozbieżności co do jego rozumienia.
Skarżąca zgadza się z organem nadzoru budowalnego, tylko w tym zakresie, że w świetle aktualnego orzecznictwa, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Jako obowiązujący porządek prawny, zgodnie z poglądami NSA należy brać pod uwagę obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenów, dla których brak jest miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Spółki ta linia orzecznicza jest błędna i nie zasługuje na aprobatę, w związku z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Unii Europejskiej, jak również m.in. przepisami wynikającymi z ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W ocenie Skarżącej za miejsca dostępne dla ludności należy uznać te, gdzie aktualnie znajduje się zabudowa, a nie gdzie zabudowa ta mogłaby ewentualnie powstać w przyszłości. Istotnym jest jednak, że takie poglądy wyrażały sądy administracyjne w swoich wyrokach oraz piśmiennictwo, a zatem zwrot normatywny "miejsca dostępne dla ludności" nie był jednolicie interpretowany, były i są spory jak należy go rozumieć, a zatem wówczas, czyli w 2012 roku, gdy była wydawana ww. decyzja o pozwoleniu na budowę jak i dzisiaj, przyjęcie jednego z możliwych rozumień tego zwrotu normatywnego przy stosowaniu tego przepisu nie może być przyczynkiem do stawiania trafnego zarzutu rażącego naruszenia prawa.
Skarżąca przytaczając liczne przykłady wyroków sądów administracyjnych zapadłych na tle definicji pojęcia miejsc dostępnych dla ludności zwraca uwagę, że nie ma jednolitej linii orzeczniczej w tej kwestii, choć przyznaje, że najnowsze orzecznictwo bardziej składania się do poglądu pierwszego, przy czym nadal zdarzają się odmienne rozstrzygnięcia.
Skoro zatem przepis art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska wymaga wykładni, to nie można przyjąć, ażeby przy jego odmiennej interpretacji doszło do rażącego naruszenia prawa.
W skardze zwrócono także uwagę, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Tymczasem w tym wypadku takie skutki nie zaistniały. Co do zachowywania wymogów Prawa ochrony środowiska przez przedmiotową instalację to na gruncie obowiązującego prawa istnieje szereg środków prawnych mających na celu regularne sprawdzenie dotrzymania przez stacje bazową poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku wynikających z przepisów prawa. Przed rozpoczęciem użytkowania stacji bazowej istnieje obowiązek dokonania zgłoszenia emisyjnego na podstawie art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska. Treść tego zgłoszenia obejmuje szczegółowe parametry poszczególnych anten i urządzeń, w tym azymuty i tilty każdej z anten (zob. LP 5. Formularza zgłoszenia instalacji wytwarzającej pola elektromagnetyczne stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. 2010 nr 130 poz. 880)). Do zgłoszenia załącza się wyniki pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych, o których mowa w art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeśli takie były wymagane. Takiego zgłoszenia Spółka dokonała załączając wyniki pomiarów a później kilkukrotnie zgłaszała zmiany w tej instalacji także przedstawiając wraz z nimi wyniki pomiarów a organ ochrony środowiska nie stwierdził jakichkolwiek nieprawidłowości w tym zakresie, w tym w przedmiocie utrzymania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach. W 2016 roku stacja, jej oddziaływanie było poddane kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i wynik kontroli potwierdził zgodność jej eksploatacji z przepisami prawa, w tym z normami wynikającymi z tych przepisów.
Ponadto bezpośrednio po uruchomieniu stacji bazowej, a następnie każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzeń mogących mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych istnieje obowiązek wykonania pomiarów poziomu pól elektromagnetycznych przez akredytowane laboratorium pomiarowe w celu sprawdzenia, czy w miejscach dostępnych dla ludności zachowane są wartości dopuszczalne natężenia tego pola. Sprawozdanie z pomiarów pola elektromagnetycznego przekazywane jest właściwemu miejscowo Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska i Sanepidowi, a także organowi właściwemu do dokonywania zgłoszeń emisyjnych. Tak było kilkukrotnie odnośnie do tej stacji i żaden z tych organów nie stwierdził w tym zakresie jakichkolwiek nieprawidłowości. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi monitoring pól elektromagnetycznych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie zakresu i sposobu prowadzenia okresowych badań poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. Nr 221 poz. 1645).
Według Skarżącej, trudno zatem uznawać za trafne twierdzenie GINB, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez Starostę [...] w dniu [...] grudnia 2012 roku jako naruszająca przepisy prawa ochrony środowiska wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wprost przeciwnie to decyzja GINBU z dnia [...] października 2018 roku wywołuje takie skutki rażąco naruszając zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a.
Zasada trwałości decyzji administracyjnej łączy się również z zasadą ochrony praw nabytych. Obydwie zasady stanowią materializację – na gruncie przepisów o postępowaniu administracyjnym – konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny w swoim bogatym orzecznictwie niejednokrotnie wskazywał, iż wielokrotnie zasada ochrony praw nabytych stanowi pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji (przykładowo, wyrok z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w skardze podkreślono, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej oraz z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych. Organ zupełnie pominął okoliczność, iż Spółka zrealizowała inwestycję oraz przystąpiła w oparciu o zawiadomienie organu nadzoru budowlanego do jej użytkowania.
Uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w szczególności podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i zasady trwałości decyzji ostatecznych, koresponduje z uzasadnieniem wcześniejszych zarzutów. W toku prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji doszło zdaniem Spółki do daleko idących uchybień proceduralnych, które miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Przede wszystkim organ naruszył przepisy art. 6, 7, 8, 77 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest w pierwszej kolejności wyjaśnić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem.
Trafnie wskazuje Skarżąca, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, że aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10).
Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podziela przy tym w całości pogląd wyrażony w doktrynie, według którego, rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (zob.: [w:] J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA w Krakowie z 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, s. 163).
Przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego – najpierw Wojewody [...], a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – była decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku hotelu [...], na działce nr ew. [...], obr. [...] w [...] (Projekt budowlany - s. 9).
Obydwa organy oceniając ww. decyzję Starosty [...] z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., doszły do wniosku, że nie narusza ona wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Uznano również, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Ponadto lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza ustaleń uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2011 r., Nr [...], w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]", skoro obszar, na którym znajduje się działka inwestycyjna w ww. planie miejscowym oznaczony był symbolem 2.Uh (tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem obiektów infrastruktury technicznej), zaś zgodnie z § 3 pkt 20 lit e, przez obiekty infrastruktury technicznej należy rozumieć obiekty związane z zapewnieniem usług teleinformatycznych.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmiennie niż Wojewoda [...], doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja narusza w sposób oczywisty przepisy (w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r. (u.o.o.ś.) i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zgodnie natomiast z brzmieniem przepisu art. 71 ust. 2 u.o.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
W aktach postępowania w sprawie wydania spornego pozwolenia na budowę obejmującego swym zakresem realizację anten sektorowych – dołączono dwie "Kwalifikacje przedsięwzięcia" – pierwsza z nich dotyczy anten systemu DCS1800, druga z kolei anten systemów UMTS2100/GSM900.
Rację ma organ drugiej instancji, który dostrzegł, że z "Kwalifikacji przedsięwzięcia" sporządzonej dla systemów UMTS2100/GSM900 (zob. Tabela 1 - s. 48 i Tabela - s. 51) wynika, że w ramach spornej inwestycji przewidziane do realizacji były trzy anteny sektorowe PowerWave 5755 o mocy EiRP 7807,9W. Przy ukierunkowaniu anteny sektorowej PowerWave 5755 na azymut 230° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 6°, oś główna wiązki promieniowania w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego od anteny przechodzi na wysokości od 12,7 m do 5,7 m nad powierzchnią działki o nr ew. [...] w [...].
Nie budzi także w sprawie wątpliwości, że wskazana na mapie obrazującej przebieg wiązek promieniowania (Kwalifikacja przedsięwzięcia dla anten UMTS2100/GSM900, załączona do projektu budowlanego, Rys. 1 - Przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne wytwarzane przez anteny stacji - s. 46) oś główna wiązki promieniowania powyższej anteny w odległości 200 m kończy się tuż przed wejściem do istniejącego budynku hotelowego, który wedle wskazań organu nosi nazwę "Willa [...]". Działka nr [...] i posadowiona na niej zabudowa hotelarska są doskonale widoczne na tym rysunku, obrazującym zdjęcie satelitarne terenu z naniesionymi osiami głównymi wiązek promieniowania.
Prawidłowe są zarazem spostrzeżenia GINB wskazujące, że dla ww. działki nr ew. [...], na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" (Dz. Urz. Województwa [...] z 2011 r., Nr [...], poz. [...]). Działka nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 14.U/M (zob. Załącznik nr 1 do ww. planu miejscowego – rys. na str. 11057 w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 ww. planu miejscowego, przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem 14.U/M to usługi lub usługi i mieszkalnictwo w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, oraz usługi hotelarskie. Ponadto, według § 9 ust. 1 pkt 4 cyt. planu, na wskazanym obszarze zakazano lokalizacji usług innych niż usługi gastronomiczne, handlu, edukacji, kultury, administracji, bankowości i finansów, ochrony zdrowia, usługi związane z upiększaniem (typu fryzjer, kosmetyczka) i odnową biologiczną, biura oraz drobna wytwórczość realizowana jako warsztaty rzemieślnicze. Jednocześnie, dla przedmiotowego terenu, na którym znajduje się działka nr [...], dopuszczono możliwość lokalizacji nowych budynków usługowo-mieszkalnych lub nadbudowę budynków istniejących nawet do wysokości 15 m (§ 9 ust. 1 pkt 10 lit a ww. planu miejscowego).
W tak ukształtowanym stanie prawnym, w ocenie tutejszego Sądu, bezdyskusyjne powinno być stwierdzenie, że teren działki nr [...] w [...], przez który przechodzi oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 200 m od anteny sektorowej PowerWave 5755 U22/G2 ukierunkowanej na azymut 230°, przy jej maksymalnym pochyleniu - tilt 6°, stanowi "miejsce dostępne dla ludności", w rozumieniu przepisu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. - według stanu na dzień wydania decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę).
Zgodnie z treścią tego przepisu, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.
Przepis art. 124 Prawa ochrony środowiska ma o tyle istotne znaczenie, że określenie zgodnie z tym przepisem miejsc dostępnych dla ludności skutkuje wyznaczeniem obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej.
Tym samym, teren działki o nr ew. [...] w [...] oraz położony na niej budynek hotelu, znajdują się w strefie oddziaływania spornego przedsięwzięcia, skoro oś główna wiązki promieniowania w odległości mniejszej niż 200 m od anteny sektorowej PowerWave 5755 U22/G2 ukierunkowanej na azymut 230°, przy jej maksymalnym pochyleniu - tilt 6° przechodzi zaledwie na wysokości 5,7 m nad jej powierzchnią i kończy się przed frontem budynku Willa [...], przeznaczonym na pobyt ludzi.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że organ nie określił co prawda wysokości, jaką ma rzeczony budynek hotelowy, jednak wobec jego dwukondygnacyjnej zabudowy, wątpliwości Sądu nie budzi fakt, iż wysokość tego obiektu z całą pewnością zawiera się strefie promieniowania izotropowego ww. anteny PowerWave 5755 U22/G2. Tymczasem, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nigdy nie było sporne, że miejscem niedostępnym dla ludzi jest miejsce, w którym właściciel nie ma możliwości korzystania ze swojej nieruchomości w jakikolwiek sposób (zob. np.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 37/11). Natomiast miejsce dostępne dla ludności nie jest jednoznaczne wyłącznie z wysokością budynku. Pojęcia miejsca dostępnego dla ludności nie można ograniczać do gabarytów znajdującego się na nieruchomości budynku, miejscem dostępnym dla ludności w przypadku zabudowy mieszkaniowej jest bowiem nie tylko teren budynku mieszkalnego, lecz również dostępna dla ludzi przestrzeń otaczająca ten budynek, jak ogród czy przestrzeń bezpośrednio nad dachem budynku (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 14/13).
Inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczyć bądź pozbawić właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującego im prawa własności. Dotyczy to zarówno dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa. Zgodnie bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego ("k.c."), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z art. 143 k.c. wynika, iż w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. W wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skoro zgodnie z art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem. Zastosowanie w art. 134 k.c. klauzuli "społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu" jako przestrzennego wyznacznika granic dozwolonego oddziaływania właściciela nieruchomości gruntowej oznacza, iż uprawniony może korzystać z przestrzeni nad i pod powierzchnią gruntu w takich granicach, w jakich jest to niezbędne dla realizacji funkcji przysługującego mu prawa (zob. Mikosz R., (w:) Dybowski T. (red.) System Prawa Prywatnego. Prawo rzeczowe. T. 3, Warszawa 2003, 279 - 280). Ponadto zgodnie z art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
W wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 766/16, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku terenu, miejscem dostępnym dla ludności będzie zatem takie, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 16/10). NSA wskazał, że jak wynika z ust. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie zakresu i sposobu prowadzenia okresowych badań poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 221, poz. 1645), punkty pomiarowe, w których wykonuje się badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, wybiera się w dostępnych dla ludności miejscach usytuowanych na obszarze województwa w: 1) centralnych dzielnicach lub osiedlach miast o liczbie mieszkańców przekraczającej 50 tys.; 2) pozostałych miastach; 3) terenach wiejskich. Stosownie zaś do ust. 3 pkt 1 tego samego załącznika punkty pomiarowe wybiera się w takich miejscach, aby w szczególności sonda pomiarowa przyrządu, którym wykonuje się pomiary, znajdowała się na wysokości 2 m nad poziomem terenu.
W świetle powyższego, zakładając racjonalność prawodawcy, a także kierując się doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania, trzeba przyjąć, że w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu. Jeżeli zaś na terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, to należy zakładać, że bez potrzeby użycia sprzętu technicznego człowiek będzie miał dostęp do miejsc, które znajdują się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem, który stanowi taką zabudowę.
W konsekwencji, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, oczywistym jest, że przy przejściu osi głównej wiązki promieniowania na wysokości jedynie 5,7 m nad powierzchnią działki o nr ew. [...] w [...], dochodzącej do budynku hotelowego Willa [...], emisja przekraczających dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych wkracza w miejsca dostępne dla ludności.
Ustalenia te czynią w istocie bezprzedmiotowym już dalsze rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do możliwości przyszłej zabudowy przedmiotowej działki budynkami, których wysokość dochodzić może do 15 m.
Niemniej jednak, także i w tym aspekcie zarzuty skargi nie są uzasadnione.
Jak już wskazano, z uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] marca 2011r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" niezbicie wynika, że na działce nr [...] dopuszczono możliwość lokalizacji nowych budynków usługowo-mieszkalnych lub nadbudowę budynków istniejących nawet do wysokości 15 m (§ 9 ust. 1 pkt 10 lit a ww. planu miejscowego).
Okoliczność ta, podobnie jak fakt istnienia budynku hotelowego na działce nr [...], którego najbliższe otoczenie znajduje się w strefie promieniowania anteny – wbrew argumentom skargi – w ogóle nie została wzięta pod uwagę przez Starostę [...] przy wydaniu decyzji z [...] grudnia 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej Spółce pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu ww. decyzji, organ stwierdził jedynie, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagającego lub mogącego wymagać sporządzenia raportu na środowisko, wobec czego nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Starosta [...] powołał się tu na informacje zamieszczone przez projektanta oraz – wymienione już wcześniej – "Kwalifikacje przedsięwzięcia" przedłożone przez inwestora, z których wynikają odmienne wnioski.
Tym samym, nie dość, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, orzekł tylko w oparciu o wnioski zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora ww. opracowaniach, co w świetle dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 602/09), to nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń w danym zakresie, a nawet nie zweryfikował, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi i nie odniósł się do sposobu wyznaczenia rzeczonych miejsc.
Nie można zgodzić się ze Skarżącą, że pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności", które zostało przyjęte w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, pierwotnie wywoływało kontrowersje oraz istotne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Po pierwsze stan taki panował na gruncie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 – Dz. U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) oraz zastępującego je rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Na tle ww. przepisów zapadły m.in. przywołane w skardze wyroki NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 602/09; z 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1426/09; z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1598/09; z 21 maja 2014 r., sygn. akt. II OSK 2907/12).
Jednakże w ww. orzeczeniach NSA w ogóle nie dokonywał wykładni przedmiotowego sformułowania, w ujęciu w jakim zostało ono zdefiniowane w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, który wszedł w życie z dniem 15 listopada 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 – art. 144 pkt 20 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
Celem wprowadzenia definicji legalnej pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", zamieszczonej w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, było właśnie uniknięcie podnoszonych w skardze trudności interpretacyjnych, na jakie natrafiały organy administracji oraz jednostki budujące i eksploatujące instalacje wytwarzające pola elektromagnetyczne (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Tak szerokie ujęcie "miejsc dostępnych dla ludności" przesądziło, że chodzi tu o wszelkie miejsca, w których legalnie i bez potrzeby użycia specjalistycznego sprzętu, może znaleźć się człowiek. Stąd zarówno poglądy doktryny, jak i orzecznictwa sądowego wyrażane w odniesieniu do zakresu przepisu art. 124 ust. 2 przywołanej ustawy zgodnie stwierdzają, że takim miejscem może być nie tylko już wzniesiony budynek, ale również np. teren, na którym urządzono albo mogą być urządzone zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiekty przeznaczone na pobyt ludzi.
Przepis art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązywał już w dniu wydania kontrolowanej przez organy nadzoru budowlanego decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Także w ówczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie niekwestionowany był pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności, z uwagi na wejście w życie art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, należy już rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (zob. m.in.: wyroki NSA z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08; z 31 maja 2010r., sygn. akt II OSK 719/09; z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10).
Stanowisko to jest także konsekwentnie powtarzane w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki: z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 289/16, z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 527/17 i II OSK 804/17; z 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 323/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13, z 28 listopada 2013 r" sygn. akt II OSK 1193/12, z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1421/12).
Sąd pragnie również podkreślić, że nie sposób bezkrytycznie przyjąć za Skarżącą, iż potwierdzenie istnienia rozbieżnych poglądów w orzecznictwie stanowią tezy zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 766/16, podczas gdy w stanie faktycznym tamtej sprawy dla przedmiotowych terenów brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie można było ustalić, jaka zabudowa może powstać w przyszłości na danym obszarze. Naczelny Sad Administracyjny wskazał też na rozróżnienie pojęć, którym posłużył się ustawodawca ("miejsca dostępne dla ludności" i "tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową") stwierdzając jedynie, że wobec poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie tej nie było nawet potrzeby określenia, jaka zabudowa może w przyszłości powstać na spornym terenie.
Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika zaś, że antena sektorowa PowerWave 5755 U22/G2 znajdująca się na azymucie 230° będzie wytwarzać obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych przy maksymalnym pochylenia osi wiązki głównej tilt - 6° w zasięgu do 200 m i na wysokości 5,7 m nad powierzchnią działki o nr ew. [...] w [...], a zatem poniżej maksymalnego dopuszczalnego poziomu zabudowy (15 m) wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania terenu. Co więcej, obszar pola elektromagnetycznego znajduje się tuż przed frontem budynku już znajdującego się na ww. nieruchomości (obiekt hotelarski Willa [...]), wobec czego każdy pobyt człowieka na wyższej kondygnacji tego obiektu (np. na tarasie lub w oknie), będzie się wiązał z przebywaniem w miejscu, w którym promieniowanie przekracza dozwolony poziom dla miejsc dostępnych dla ludności.
W tych okolicznościach, mając na uwadze powyższą charakterystykę emisji pól elektromagnetycznych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że sporna inwestycja – w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę – wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ należała do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.).
Z akt sprawy prowadzonej przez Starostę [...], w tym z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, wynika natomiast bezsprzecznie, że takiej decyzji inwestor – Skarżąca – nie przedłożył w toku postępowania.
Według tutejszego Sądu, decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], została zatem wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Naruszenia te, w świetle przywołanych wyżej przepisów oraz jednoznacznego rozumienia dyspozycji art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, mają bowiem oczywisty charakter. Dla spornej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.), przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 3 października 2008 r. u.o.o.ś.), powinna zostać wydana decyzja środowiskowa (art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r. u.o.o.ś.). W rezultacie wydania takiej decyzji, sporna inwestycja musiałaby zostać zaprojektowana zgodnie z warunkami w niej określonymi, co z kolei podlegałoby sprawdzeniu przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Sąd nie podziela przy tym zarzutów skargi, że skutki naruszenia, jakiego dopuścił się organ administracji architektoniczno-budowlanej dają się pogodzić ze społeczno-gospodarczym interesem ogółu mieszkańców i są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Trzeba przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest to podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. – patrz uchwała 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12). Tym bardziej więc, przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę będzie stanowił przypadek, w którym organ administracji wydał taką decyzję, bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska (decyzji) innego organu.
Ponadto, należy przyznać rację GINB, że wszelkie unormowania zamieszczone w przepisach ustawy Prawo budowlane, odnoszące się do procedury i uwarunkowań wydania decyzji co do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, powinny być przestrzegane w sposób restrykcyjny. Wymaga tego poszanowanie dla przepisów Konstytucji RP, w której na gruncie art. 5 wyrażono nakaz, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże m. in. dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Z kolei w myśl art. 74 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.
Wobec powyższego, trafne jest stanowisko, że pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z ochroną środowiska, a jednocześnie sprzeciwiało się podstawowym obowiązkom władzy publicznej, określonym w ustawie zasadniczej. Realizacja tego rodzaju obiektu wbrew podstawowym wymogom prawa, dotyczącym ochrony środowiska, nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa.
Sąd uznał, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, a stosowne wyjaśnienia w zakresie przyjętego przez niego rozstrzygnięcia zawarł w uzasadnieniu decyzji. Z tych też powodów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.