VII SA/WA 3007/18

VII SA/Wa 3007/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha
Krystyna Tomaszewska
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
I OSK 2431/19 - Wyrok NSA z 2022-12-29
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2222
asrt. 29
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...].10.2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29, ust. 1 i ust. 4 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) i art. 104 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].01.2018 r., pisma z dnia [...].09.2018 r. oraz pisma z dnia [...].10.2018 r. Pana J. B. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. [...], nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].01.2018 r. wpłynął wniosek Pana J. B. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr . do działki nr[...] w m. [...]
Na wstępie wyjaśniono, iż wniosek został sformułowany jako prośba o przywrócenie zjazdu. W opinii wnioskodawcy zarządca drogi zlikwidował zjazd do działki w trakcie przebudowy drogi krajowej nr [...] W odniesieniu do tej kwestii organ wskazał, że nie posiada dokumentów, które potwierdziłyby istnienie zjazdu w miejscu wskazanym na załączonej do wniosku mapie. Istnienie zjazdu "na całej wielkości działki" wskazuje, że mógł tam odbywać się nieformalny przejazd.
Ponadto zgodnie z wnioskiem na działce prowadzona jest działalność handlowa. Tego typu zabudowa wymaga obsługi komunikacyjnej poprzez zjazd publiczny tj. zjazd który zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) określony jest przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono rozbieżność pomiędzy mapami ewidencji gruntów (inny przebieg granic pasa drogowego). Wobec czego zaszła konieczność wznowienia granic i jednoznacznego określenia ich przebiegu. W dniu [...].04.2018 postanowieniem znak: [...] zawieszono postępowanie administracyjne, do czasu rozstrzygnięcia kwestii przebiegu granic pasa drogowego DK [...]. Z uwagi na ustąpienie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania tj. zakończoną procedurę wznowienia granic pasa drogowego w obrębie działki nr [...] w m. [...], w dniu [...].09.2018 r. postanowieniem znak: [...], organ podjął postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek z dnia [...].01.2018.
Odnosząc się do kwestii odmowy lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], organ wskazał, że powyższe stanowisko wynika z konieczności stosowania restrykcyjnych przepisów w sprawie lokalizacji zjazdów, w szczególności zjazdów o charakterze publicznym. Przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana jest przy drodze krajowej klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego).
Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku zgodnie z wolą wnioskodawcy, gdyż działka nr [...] ma możliwość dojazdu poprzez istniejący zjazd publiczny w km 221+550 strona lewa (zjazd ujęty w BDD-Banku Danych Drogowych prowadzonym przez tutejszy Organ). Jest to zjazd wspólny dla działki nr [...] oraz dla działki nr [...] (stanowiącej własność [...]). Rozgraniczenie pasa drogowego w obrębie działki nr [...] przeprowadzone w toku przedmiotowego postępowania wykazało, że zjazd w km 221+550 pozwala na swobodne skomunikowanie działki nr [...] z drogą krajową nr [...], bez konieczności ingerencji w działkę należącą do [...], zapewniając jednocześnie obsługę komunikacyjną obu działkom, co jest niezwykle istotne w przypadku lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, gdyż pozwala zminimalizować ilość zjazdów występujących na danym odcinku drogi. Zarówno lokalizacja przedmiotowego zjazdu jak i jego parametry, są w opinii tutejszego Organu wystarczające do obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...].
Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) - "stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Droga klasy GP jest drogą o najwyższych parametrach technicznych, dla której obowiązujące w ogóle przepisy dopuszczają stosowanie zjazdów. Z tego względu przepisy w sprawie lokalizacji zjazdów na drogach klasy GP są najbardziej restrykcyjne. W § 9 ust. 1 pkt 3 ww. Rozporządzenia, zostały określone m. in. warunki stosowania zjazdów. W powyższym przepisie wskazano, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie "inna możliwość dojazdu" do działki jest zapewniona poprzez wykorzystanie istniejącego zjazdu w km 221+550.
Ponadto w § 78 ust. 1 ww. Rozporządzenia wskazano, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonym w § 113 ust. 7, w którym wymieniono miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, w których nie mogą być usytuowane zjazdy. Powyższe przepisy nie odnoszą się bezpośrednio do rozpatrywanego przypadku ale wynika z nich, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, a w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego stosowanie zjazdów jest zabronione. Zdaniem tut. Organu budowa zjazdu w zaproponowanej lokalizacji przyczyni się do obniżenia poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego i płynności ruchu. Wnioskodawca zaproponował budowę zjazdu na odcinku prostym drogi krajowej, ze zlokalizowanymi po przeciwnej stronie drogi zjazdami publicznymi do istniejącej stacji paliw. Jest do droga o dużym natężeniu ruchu - wg. Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. średni dobowy ruch pojazdów wynosi 11743. Lokalizowanie zjazdu czyli powstawanie kolejnego punktu kolizji spowoduje pogorszenie stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze publicznej. Dotyczy to tym bardziej zjazdu publicznego, który ze względu na związany ze zjazdem publiczny sposób użytkowania obsługiwanej działki generuje znacznie większy ruch pojazdów. Działka nr [...] posiada więc możliwość bezpośredniego dojazdu do drogi publicznej poprzez ww. istniejący zjazd.
Organ podkreślił, że drogi krajowe służą przede wszystkim do obsługi ruchu tranzytowego, a nie do obsługi przyległego terenu. Lokalizacja dodatkowych zjazdów powodowałaby, że droga traciłyby swój charakter drogi krajowej, stając się drogą obsługującą w znacznej mierze ruch lokalny. Budowa dodatkowego zjazdu, wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Należy wskazać, że lokalizowanie dodatkowych podłączeń do drogi krajowej czyli powstawanie kolejnego teoretycznego punktu kolizji, każdorazowo powoduje pogorszenie stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze publicznej.
Naczelną zasadą przy zezwoleniu na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, Lex nr 53363) "Zarząd drogi odpowiedzialny również za bezpieczeństwo na drogach publicznych winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakim są drogi krajowe" (z wyroku z NSA z 15 lipca 1998 r. II SA 705/98 Lex nr 42384).
Zasada ta, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swej własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych - wyrok z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 Powyższe stanowisko organu znajduje także potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 689/2007, cyt. "Jeżeli wykonanie spornego zjazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, to jest to wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwala na uwzględnienie takiego wniosku".
Jednocześnie fakt, iż działka przylega do drogi krajowej nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu. Pogląd ten podzielił w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98 (niepubl.). Jak zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03 (LEX nr 173983), cyt.: "Z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działek do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określona nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządcy drogi, mającej formę decyzji administracyjnej".
Organ podkreślił działka nr [...] usytuowana jest przy drodze krajowej nr [...] klasy GP. Przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych (§ 3 pkt 4 cytowanego rozporządzenia). Tak więc droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Jednocześnie wskazano, że organ dopuszcza możliwość przesunięcia istniejącego zjazdu. Wymaga to złożenia stosownego wniosku (w porozumieniu z właścicielem działki nr [...]).
Skargę na tę decyzję złożył J. B.. Wskazał w niej, że podczas przebudowy drogi nie prawidłowo zinwentaryzowano zjazdy i pominięto jego zjazd na w/w działkę.
Podkreślił, że działalność handlowa na wspomnianej działce prowadzona była już w lata 60-tych przez GS [...]. Po nabyciu tej nieruchomości przez jego rodzinę wszystko funkcjonowało normalnego.
Przed przebudową drogi do jego działki można było dojechać zarówno wjazdem jak i wyjazdem. Natomiast gdy przebudowano drogę zlikwidowano dojazd do działki. Na wysokości jego działki wykopano rów między pawilonem a drogą ( gdy w pozostałej części wsi jest odwodnienie korytkowe) i postawiono na całej długości barierki "ochronne", które chronią tylko rów pozbawiając kierowców pobocza. Dotychczas kierowca mógł w razie niebezpieczeństwa "uciec na pobocze", a teraz nie ma takiej możliwości i albo doprowadzi do zderzenia czołowego, albo rozbija się o wspomniane wcześniej barierki.
Wskazał, że na mapach, które posiada z 1993 roku, żadna z sąsiednich działek nie miała wyznaczonych zjazdów, a mimo to każda z nich miała je pobudowane.
Podkreślił, iż nie jest prawdą, że działka nr [...] ma wjazd w 221 + 550m, gdyż ten zjazd jest do działki [...] (lasy państwowe) i nie jest udostępniony przez nią przejazd. Dukt leśny, który wg GDDKiA jest drogą dojazdową jest w rzeczywistości leśną nie utwardzoną, która stanowi oznaczony szlak turystyczny, w związku z czym Nadleśnictwo [...] nie wyraziło zgody na stałe korzystanie z ich wjazdu.
Podkreślił, że w ostatnich kilku latach już 4 dzierżawców zrezygnowało z prowadzenia tam działalności ze względu na brak dojazdu.
Z uwagi na powyższe wnosił o pozytywne rozstrzygnięcie sprawy i nakazanie w wyroku GDDKiA wybudowania zawłaszczonego wjazdu, jak w przypadku innych działek w [...].
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].10.2018 r., którą organ nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. [...].
Podstawę materialno-prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Jednakże ustawa nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządcy drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego.
Wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy.
Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony.
Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.
Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności.
Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń.
Bezsporne jest, iż droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego przemawia fakt, iż zgodnie ze stanowiskiem organu do działki skarżącego istnieje już zjazd publiczny, z którego bez ograniczeń można korzystać komunikując się z działką nr [...]. Podkreślić należy, że jak wskazuje organ, dokonane rozgraniczenie pasa drogowego wykazało, że z istniejącego zjazdu publicznego skarżący może korzystać bez konieczności uzyskiwania zgody Nadleśnictwa [...].
Podkreślić należy, że budowa kolejnego zjazdu publicznego do działki skarżącego będzie stanowiła zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, z uwagi na to, że lokalizowanie dodatkowych podłączeń do drogi krajowej czyli powstawanie kolejnego teoretycznego punktu kolizji, każdorazowo powoduje pogorszenie stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze publicznej.
W ocenie Sądu, ustalony przez organ w niniejszej sprawie stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącego stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.