VII SA/Wa 3/21

VII SA/Wa 3/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1809/21 - Wyrok NSA z 2024-04-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D. P. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2020 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] ww. decyzją umorzył wszczęte na wniosek D. P. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] pozwolenia na budowę kanału sanitarnego z przyłączami do granic działek nr ewid. [...] w [...], gmina [...]. D. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji.
GINB wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołał art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."). Podał, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Art. 3 pkt 20 w ww. brzmieniu został wprowadzony do systemu prawa na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy ustawy zmieniającej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wszczęte zostało z wniosku D. P. z 15 listopada 2019 r., (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] grudnia 2020 r.) zaś ww. ustawa z 13 lutego 2020 r. weszła w życie 19 września 2020 r.
Zatem w analizowanej sprawie należało zastosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. Art. 28 ust. 2 Pr. bud., wprowadzony do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalanego dotąd wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a.
Powołując się na orzecznictwo organ zaznaczył, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy i biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.
GINB podkreślił, że zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach, brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jednocześnie w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje się, że w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji.
Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa kanału sanitarnego grawitacyjnego z przyłączami kanalizacji sanitarnej do granic działek zlokalizowanych przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Planowana inwestycja obejmuje kanał i przyłącza, które będą zlokalizowane na działkach nr ewid. [...] (proj. bud. opis techniczny, 3. Zakres opracowania, str. 5). Analiza akt sprawy wykazała, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Starosty [...].
Skarżący, we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazał, że swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzi z "nabycia prawa do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami - dz. ew. [...] na cele budowlane na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].09.2010 r. oraz faktu, że konsekwencją tej decyzji jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]".
Wojewoda [...] pismem z 30 stycznia 2020 r., znak: [...] wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentu, z którego wynika, że ww. posiada prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz wskazania skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi interes prawny w przedmiotowym postępowaniu.
W piśmie z 25 lutego 2020 r. (stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie Wojewody) skarżący podniósł, że "(...) Mój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu wynika z przepisów prawnych kodeksu cywilnego art. 140, art. 143, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, na podstawie których Gmina [...] jako właściciel dz. nr ew. [...] udzieliła mnie uprawnienia zarządu w/w działkami w zakresie wykonania robót budowlanych - budowy kanalizacji sanitarnej z przyłączami wzdłuż i poprzez ulicy [...] - na podstawie wymienionej wyżej decyzji nr [...] z dnia [...].09.2010 r. Mój interes prawny wynika także z przepisów prawa ujętymi w Konstytucji RP w art. 32 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz przepisów Prawa Budowlanego wymienionych w art. 3 pkt 11 Planowana inwestycja (określona w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].04.2013 r. na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] ul. [...]) powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu przez mnie przedmiotowych działek nr [...] dla których jestem zarządcą nieruchomości w zakresie uprawnień do wykonywania robót budowlanych podanych w wymienionej w pkt. 1 decyzji nr [...] z dnia [...].09.2010 r. mówiąc wprost uniemożliwiała w znacznym zakresie zrealizowanie inwestycji na którą uzyskałem prawomocną decyzję na budowę (...)".
GINB wyjaśnił, że z tytułu zarządu przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych - budowy kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], objętych decyzją Starosty [...] z [...] marca 2012 r., nr [...], znak: [...], nie przysługuje skarżącemu przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r. Okoliczność, że jest inwestorem w sprawie zakończonej powyższą decyzją Starosty [...] z [...] marca 2012 r., oraz uzyskał prawo do dysponowania ww. działkami nr ewid. [...] na potrzeby realizacji inwestycji objętej tą decyzją nie oznacza, że posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r.
Stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu są jedynie inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Inwestorem w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r., jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...].
W ocenie GINB, skarżący nie wykazał się żadnym z tytułów prawnych do działek inwestycyjnych, ani działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji - nie przysługuje mu więc przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Wprawdzie skarżący podnosi, że przysługuje mu "prawo zarządu przewidujące uprawnienia do wykonywania robót budowlanych" to jednak nie wykazał on, że jest zarządcą nieruchomości inwestycyjnych, w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Pr. bud. Z samego faktu bycia inwestorem w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę z całą pewnością nie można wywodzić interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r.
Organ odwoławczy, odnośnie zarzutu skarżącego w sprawie zachodzącej kolizji inwestycji objętych decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...], stwierdził, że skarżący nie przedstawił dowodu na poparcie powyższego twierdzenia. Okoliczność, że inwestycje objęte ww. decyzjami o pozwoleniu na budowę zaprojektowano na tych samych działkach nie jest równoznaczne z tym, że zachodzi między nimi kolizja, która uniemożliwia realizację inwestycji objętej decyzją wydaną na rzecz skarżącego z [...] marca 2012 r., nr [...]. Ponadto, z analizy znajdujących się w aktach organu wojewódzkiego, dołączonych do pisma skarżącego z 22 stycznia 2020 r. kopii załącznika mapowego do opinii Starosty [...] z [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji projektowej oraz kopii załącznika mapowego do opinii Starosty [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji projektowej nie wynika, aby kwestionowana przez skarżącego inwestycja zatwierdzona decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] kolidowała z inwestycją objętą decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...]. Z powyższych dokumentów wynika, że kanalizacja sanitarna wykonana w ramach ww. pozwolenia na budowę z 2012 r., łączy się z kanałem sanitarnym, objętym ww. kwestionowaną decyzją z [...] kwietnia 2013 r.
Odnosząc się do zarzutu, że interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu może wynikać z przepisów art. 140 oraz art. 144 k.c., organ wyjaśnił, że z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności można wywodzić przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w zagospodarowaniu. Działka inwestycyjna nr ewid. [...] stanowi własność Miasta i Gminy [...] (KW [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych), zaś działka inwestycyjna nr ewid. [...] stanowi własność Gminy [...] (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych). Skarżącemu do ww. nieruchomości nie przysługuje żaden tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud. Jego interes prawny do udziału w postępowaniu nie wynika także z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.
Z uwagi zaś na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania pozostały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Z powyższą decyzją nie zgodził się D. P., wnosząc pismem datowanym na 2 grudnia 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.
Decyzji zarzucił "naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a także przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 r. nr 89 poz. 414 ze zm.) wraz z przepisami szczególnymi, naruszenie przepisów rozporządzenia ministra rozwoju regionalnego i budownictwa z 02.04.2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu i zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej"; "naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 w zw. Z art. 28 kpa przepisami prawa budowlanego, prawa miejscowego (...) poprzez błędne uznanie, że postępowanie objęte decyzją Starosty [...], nie dotyczyło interesu prawnego i praw skarżącego, co spowodowało nieuprawnione nieuznanie go przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za stronę prowadzonego postępowania"; "naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji (...) ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że nie posiada on przymiotu strony, bez wskazania przez organ dlaczego nie wziął pod uwagę wskazywanych faktów i dowodów. A także wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia"; "wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia poprzez mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" i "poprzez pominięcie podnoszonych przeze mnie zarzutów, w stosunku do projektu".
Skarżący wniósł o "uchylenie decyzji nr [...] z [...].04.2013 r. ([...]) w całości, bądź z wyłączeniem ostatnich 7 metrów projektowanej trasy kanalizacji sanitarnej w działce nr [...]", "wydanie postanowienia o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z [...].04.2013 r. ([...]) w całości, bądź z wyłączeniem ostatnich 7 metrów projektowanej trasy kanalizacji sanitarnej w działce nr [...]", "(...) wezwanie na rozprawę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego lub jego przedstawiciela zajmującego się przedmiotową sprawą celem złożenia wyjaśnień", "rozpoznanie innych wniosków wymienionych w treści przedmiotowej skargi" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że GINB błędnie wywodzi, że nie przysługuje mu status strony postępowania, zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Wynika to z faktu błędnie przyjętego stwierdzenia, że dla skarżącego nie ma normy prawnej z której wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Ani Wojewoda [...], ani GINB nie zapoznali się wnikliwie z treścią wniosku złożonego do Starosty [...] z [...] listopada 2019 r., w którym na dole strony 2 skarżący stwierdził wprost fakt kolizji, czyli usytuowania w tym samym miejscu instalacji dla dwóch oddzielnych decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec faktu kolizji - wydania zaskarżonej decyzji nr [...] dla takiej samej inwestycji, w tym samym miejscu i działce, bezsprzecznie został naruszony interes prawny skarżącego, poprzez naruszenie jego uprawnień wynikających z przepisów m.in. prawa budowlanego.
W ocenie skarżącego, GINB nie zapoznał się wnikliwie z treścią odwołania z 29 czerwca 2020 r., gdzie na str. 2 skarżący wymienił i sprecyzował wyraźnie konkretne przepisy prawa powiązane bezpośrednio z art. 28 k.p.a., wskazujące na ograniczenie zagospodarowania działki dla której ma wydane pozwolenie na budowę nr [...]. Wojewoda [...], ani GINB, nie dokonali poprawnego porównania uzgodnień opinii ZUD nr [...] i opinii ZUD nr [...], z którego to porównania widać wprost kolizję uzgodnień. Z powodu kolizji obu tych instalacji - naruszając prawo, geodeta A. W. usunął wcześniej wydane uzgodnienie ZUD nr [...] z mapy zasadniczej. Przepisy rozporządzenia ministra rozwoju regionalnego i budownictwa z 2 kwietnia 2001 r., w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu i zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej, mają swój podstawowy cel unikniecie kolizji nowoprojektowanych sieci uzbrojenia terenu z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, z obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, prawimetrycznymi i magnetycznymi, wysoką zielenią, pomnikami przyrody, a także po zbadaniu ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący stwierdził, że GINB w zaskarżonej decyzji błędne uznał, że pozwolenia na budowę nr [...] przedłuża sieć powstałą lub mającą powstać na podstawie poprzedniego [...] - są to pozwolenia na taką samą sieć w tym samym miejscu i występuje kolizja inwestycji. W Starostwie Powiatowym w [...] oba pozwolenia na budowę wydawała ta sama osoba, a ponadto w Przedsiębiorstwie Wodociągów i Kanalizacji w [...] ta sama osoba uzgadniała dokumentację techniczną do obu pozwoleń na budowę. Powyższe wskazywać może na świadome przyczynienie się do łamania przepisów.
Zaznaczył, że jego interes prawny wynika z naruszenia przepisów prawa geodezyjnego przez geodetę działającego na zlecenie inwestora oraz uprawnień nabytych na podstawie przepisów prawa budowlanego oraz wprost z art. 28 k.p.a., art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 28 ust. 1a w związku z art. 3 ust. 11 Pr. bud., w zw. z § 13 pkt 1 i 2 rozporządzenia ministra rozwoju regionalnego i budownictwa z 2 kwietnia 2001 r., w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu i zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz.U. 2001 nr 38 poz. 455). W związku powyższym posiada on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa Pr. bud., na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2012 r., nr [...].
Zdaniem skarżącego, GINB nie zrozumiał dokumentów znajdujących się w aktach, dołączonych do pisma skarżącego z 22 stycznia 2020 r., tj. kopii załącznika mapowego do opinii Starosty [...] z [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji projektowej oraz kopii załącznika mapowego do opinii Starosty [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji projektowej. GINB nie zrozumiał również załącznika mapowego do opinii z [...] maja 2009 r., nr [...] (na jego podstawie wydana było pozwolenie na budowę z 2012 r. nr [...]), gdzie kolorem czerwonym na mapie została zaznaczona istniejąca i wykonana kanalizacja sanitarna do wysokości działki nr [...], a kolorem żółtym została zaznaczona projektowana trasa kanalizacji sanitarnej według uzgodnienia opisanego na mapie jako [...]. Na drugiej mapie, załączniku mapowym do opinii nr [...] (na jej podstawie wydane było zaskarżone pozwolenie na budowę z 2013 r., nr [...]), również zaznaczono kolorem czerwonym istniejącą i wykonaną kanalizację sanitarną do wysokości tej samej działki nr [...], a kolorem żółtym zaznaczono projektowana trasa kanalizacji sanitarnej według uzgodnienia opisanego na mapie jako [...]. Istniejąca i wykonana kanalizacja sanitarna została na podstawie uzgodnienia opisanego na załączniku do opinii nr [...], numerem [...] (widocznego na tej mapie na wysokości dz. [...]). Położenie na gruncie i trasy obu uzgodnień praktycznie pokrywają się z wyłączeniem ostatnich ok. 7 metrów kończących się na dz. [...].
Skarżący podkreślił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał za uzasadnione zarzuty skarżącego, odnośnie nieprawidłowości usunięcia ZUD. Przytoczył treść pisma tego organu z 2 lipca 2020 r. Uznał, że decyzja Starosty [...] podtrzymana dalej decyzją Wojewody [...] narusza konstytucyjną zasadę pewności prawa administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja (i decyzja organu I instancji) nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna. W związku z formalnoprawnym charakterem zaskarżonej decyzji GINB (i organu I instancji), przedmiotem sądowej kontroli w sprawie niniejszej było to, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., podzielając ocenę prawną Wojewody [...] co do zaistnienia przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. Innymi słowy, czy rzeczywiście postępowanie administracyjne było podmiotowo bezprzedmiotowe, co nakazywało organowi I instancji jego umorzenie.
Należy na wstępie wyjaśnić, że - jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny - ustalenie interesu prawnego polega na wykazaniu przez podmiot domagający się działania organu administracji publicznej związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu. Związek ów musi polegać na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok z 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 439/10, CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że obowiązek wykazania interesu prawnego w zainicjowaniu określonego (także nadzwyczajnego) postepowania administracyjnego spoczywa na stronie domagającej się działań organu administracji publicznej, a nie na organie.
Skarżący wywodził w postępowaniu administracyjnym własny interes prawny z art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, art. 2, 21 ust. 1, 31 ust. 3, 32 pkt. 1, 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz "przepisów Prawa budowlanego, wymienionych w art. 3 pkt. 11" (vide pismo skarżącego z 25 lutego 2020 r.). Przepisy te miały być naruszone przez wydanie decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] pozwolenia na budowę kanału sanitarnego z przyłączami do granic działek nr ewid. [...] w [...], przez co nastąpiło ograniczenie prawa skarżącego do zagospodarowania ww. działek w postaci budowy kanalizacji sanitarnej, zgodnie z uprzednio wydaną decyzją Starosty [...] z [...] marca 2012 r., nr [...].
Organa obu instancji – wobec tak ujmowanego wskazania przez skarżącego przepisów prawa materialnego i braku podstaw do wysnuwania własnych w tym zakresie wniosków z dokumentów stanowiących akta sprawy – słusznie uznały brak interesu prawnego skarżącego, nakazujący umorzyć postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
1. Dyspozycja zarówno art. 140, jak i 143 k.c. dotyczy praw właściciela do rzeczy. Art. 140 k.c., jako definicja własności w ujęciu prawa cywilnego, stanowi o triadzie uprawnień właścicielskich, natomiast art. 143 k.c. określa granice przestrzenne prawa własności gruntu. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie jest właścicielem działek nr ewid. [...] w [...], gdyż – co wynika z przywołanych przez organ ksiąg wieczystych - działka nr ewid. [...] stanowi własność Miasta i Gminy [...] (KW [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych), zaś działka inwestycyjna nr ewid. [...] stanowi własność Gminy [...] (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych).
Skarżący, uzyskując prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, w postaci decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2010 r., Nr [...], o zezwoleniu na lokalizacje na ww. działkach instalacji sanitarnej, stał się natomiast posiadaczem zależnym tych działek w zakresie z ww. decyzji wynikającym. Posiadanie zaś nie jest prawem, ale stanem faktycznym. Taki stan również podlega ochronie prawnej, ale nie na podstawie przepisów o ochronie własności, ale w drodze tzw. roszczenia posesoryjnego z art. 344 § 1 k.c. Ponadto, zgodnie z art. 347 § 1 i § 2 k.c., posiadaczowi nieruchomości przysługuje roszczenie o wstrzymanie budowy, jeżeli budowa mogłaby naruszyć jego posiadanie albo grozić wyrządzeniem mu szkody. Takie roszczenie może być dochodzone przed rozpoczęciem budowy; wygasa ono, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu miesiąca od rozpoczęcia budowy. Roszczenie to może być jednakże dochodzone przed sądem powszechnym.
Z powyższych przyczyn interes prawny skarżącego nie może wynikać z prawa własności ww. działek, a więc art. 140 i 143 k.c.
2. Interes prawny skarżącego nie wynika ponadto z mającego charakter ustrojowy art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie może być również podstawą materialnoprawną wywodzenia takiego interesu art. 21 ust. 1, ani art. 31 ust. 3, ani art. 32 pkt. 1, ani też art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Jak już jednak zostało to stwierdzone, skarżący nie był i nie jest właścicielem działek nr ewid. [...] w [...].
Zgodnie z art. 31 ust. 3 ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przez wydanie decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] pozwolenia na budowę kanału sanitarnego z przyłączami do granic działek nr ewid. [...] w [...], nie zostały jednak wprowadzone żadne "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw" skarżącego. Skoro nie jest on właścicielem działek nr ewid. [...] w [...], a jedynie posiadaczem zależnym, to osoba, której tytuł własności do tych nieruchomości przysługuje może – zgodnie z art. 140 k.c. – nimi rozporządzać.
Należy też w tym kontekście zauważyć, że czym innym jest udzielenie przez właściciela gruntu zezwolenia na określone roboty budowlane, a czym innym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zezwolenie na zajęcie gruntu (właściciela gruntu) daje skarżącemu tytuł do dysponowania gruntem na cele budowlane, a pozwolenie na budowę (wydawane przez organ administracji architektoniczno budowlanej) umożliwia budowę. Stąd też to nie decyzja administracyjna może utrudniać wykonywanie posiadania zależnego skarżącego, ale udzielenie ponownej zgody właściciela gruntu innej osobie na analogiczną lokalizację w pasie drogowym podobnych urządzeń). W takim jednak wypadku, do rozstrzygnięcia potencjalnej kolizji interesów dwóch zależnych posiadaczy uprawniony jest wyłącznie sąd powszechny.
Interes prawny skarżącego nie wynika również z art. 32 pkt. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżący nie był traktowany na równi z inną osobą (w tym z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...]). Zarówno skarżący, jak i ww. Przedsiębiorstwo, uzyskały bowiem równe prawa do wejścia w określonym podobnie celu w posiadanie zależne działek nr ewid. [...] w [...], a w konsekwencji obie te osoby uzyskały pozwolenie na budowę na równych warunkach.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia i prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Jak już Sąd stwierdził powyżej, skarżącemu nie przysługuje własność przedmiotowych działek nr ewid. [...] w [...]. Nie ma on także żadnego "innego prawa majątkowego" do ww. działek i z natury rzeczy nie byłby uprawniony do ich dziedziczenia. Stąd też jakakolwiek decyzja administracyjna odnosząca się do tych gruntów nie może naruszać enumeratywnie w ww. przepisie ustawy zasadniczej wymienionych praw, gdyż one skarżącemu nie przysługują.
3. Art. 3 pkt. 11 Pr. bud. zawiera ustawową definicję prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo skarżącego do dysponowania na cele budowlane działkami nr ewid. [...] w [...] wynika jedynie z oświadczenia właściciela tych działek (i zarządcy drogi publicznej), kreującego sui generis stosunek zobowiązaniowy.
Wydanie decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] pozwolenia na budowę kanału sanitarnego z przyłączami do granic działek nr ewid. [...] w [...] w żaden sposób nie może naruszyć ww. dyspozycji przepisu, stanowiącego definicję ustawową. Nie stanowi też negacji uprawnienia skarżącego do wykonywania robót budowlanych, określonych w uzyskanym przez siebie pozwoleniu na budowę.
4. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud., (mającym zastosowanie również w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dyspozycja tego przepisu nie zwalnia jednak osób innych, niż inwestor starający się o pozwolenie na budowę, do wykazania, że ich nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji się znajdują. Dlatego też słusznie Wojewoda [...] pismem z 30 stycznia 2020 r. wezwał skarżącego do wykazania, że posiada prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący faktu tego nie wykazał. W piśmie z 25 lutego 2020 r. stwierdził jedynie, że "planowana inwestycja (określona w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].04.2013 r. na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] ul. [...]) powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu przeze mnie przedmiotowych działek nr [...] dla których jestem zarządcą nieruchomości w zakresie uprawnień do wykonywania robót budowlanych podanych w wymienionej w pkt. 1 decyzji nr [...] z dnia [...].09.2010 r." i uniemożliwia "zrealizowanie inwestycji na którą uzyskałem prawomocną decyzję na budowę".
Jak wynika z powyższego, skarżący nie wywodził przymiotu strony postępowania nadzwyczajnego z prawa własności, użytkowania wieczystego lub zarządu działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, ale z "prawa zarządu" działek nr ewid. [...] w [...].
Działki te – co wynika z akt sprawy – stanowią drogę publiczną. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470) zarządcą drogi publicznej może być organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zarządcami dróg są więc (z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8) dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu; gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Skarżący nie może być "zarządcą" drogi publicznej w żadnym zakresie.
Z prawa do wykonania określonych robót budowlanych w pasie drogowym (wynikającego z zezwolenia właściciela gruntu, a jednocześnie zarządcy drogi publicznej) wynika wyłącznie uprawnienie do dysponowania takim gruntem w rozumieniu art. 11 pkt. 3 Pr. bud., niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, że osoba, która uprawnienie takie już uzyskała (jako posiadacz zależny) nabywa przymiot strony w odrębnym postępowaniu dotyczącym odrębnego pozwolenia na budowę na rzecz osoby trzeciej.
Skarżący w żaden sposób nie wykazał w toku postępowania – a nawet nie próbował tego uczynić – że zezwolona Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, do których skarżący ma prawo rzeczowe lub prawo zarządu i to w sposób określony w art. 3 pkt 20 Pr. bud. Jak słusznie stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2906/19 (CBOSA), przyznanie jednostce statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ograniczone jest zaś do jednostek, którym przysługuje tytuł prawny własności, użytkowania wieczystego. Nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia innego tytułu.
5. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Z podmiotową bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy określona osoba nie spełnia warunków uznania jej za stronę postępowania – a więc wówczas, gdy jej interes prawny w jego zainicjowaniu nie wynika wprost z akt sprawy lub nie został przez dany podmiot wykazany. W sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot, który nie wykazał interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte - powinno ono być na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a., co do istoty (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/19, CBOSA).
Umorzenie postępowania w takim wypadku nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2771/19, NSA w wyroku z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3648/18, CBOSA).
Do trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, mają zaś zastosowanie przepisy k.p.a., regulujące postępowanie zwykłe, zatem również art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1010/18, CBOSA).
Umorzenie postepowania administracyjnego z powodu podmiotowej bezprzedmiotowości uniemożliwia organowi odniesienie się do merytorycznych zarzutów, podnoszonych przez podmiot domagający się wszczęcia postepowania nadzwyczajnego. Dotyczy to również badania przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a., stanowiących o potencjalnej nieważności kwestionowanej przez taki podmiot decyzji.
6. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.