VII SA/Wa 2992/14

VII SA/Wa 2992/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Machlejd
Halina Emilia Święcicka /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1340
art. 26 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) października 2014 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej skargę oddala
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2014 r. znak (...)(...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (...) z dnia (...) września 2013 r. w sprawie poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym ul. (...).
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu (...) sierpnia 2014 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym ul. (...). Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej ww. budynku. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (...) wydał, na podstawie art. 26 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
decyzję z dnia (...) września 2014 r. nakazującą Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej (...) zapewnienie:
1. właściwej długości dojścia ewakuacyjnego z lokali mieszkalnych zlokalizowanych na 17 kondygnacji, wynoszącą nie więcej niż: 60 m dla jednego dojścia, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej, 100 m dla dojścia najkrótszego, przy co najmniej dwóch dojściach, przy czym dla drugiego dojścia dopuszcza się długość większą niż o 100% od długości określonej dla najkrótszego lub zastosowania rozwiązań zamiennych, w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazanych na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnionych z (...) Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Wskazał, że przykładowa długość dojścia ewakuacyjnego wynosi ok. 185 m.
2. właściwej szerokości użytkowej spoczników klatek schodowych, która powinna wynosić co najmniej 1,5 m lub zastosowanie rozwiązania zamiennego w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazanych na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnionych z (...) Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że spoczniki są o ponad jedną trzecią mniejsze od parametru wymaganego przepisami techniczno-budowlanymi.
Termin wykonania obowiązku określono na dzień (...) października 2016 r.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa (...), wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Podniosła, że nie była powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Zarzuciła brak precyzyjnego sformułowania nałożonych obowiązków oraz niezasadne powołanie przez organ na przepis § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.
(...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia (...) października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości. Podtrzymał stanowisko organu I instancji, iż zaskarżony obowiązek w pkt 1 decyzji wynika aktualnie z § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), zaś zaskarżony obowiązek z pkt 2 decyzji wynika z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w związku z § 207 ust. 2 i § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Organ wskazał, że obie nieprawidłowości, w oparciu o ww. elementy § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, stanowią podstawę do uznania budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku w oparciu o wskazany wyżej § 16 ust. 3 rozporządzenia ma obowiązek zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, zgodnie zaś z § 207 ust. 2 tego rozporządzenia, stosuje się to również do budynków istniejących, gdy uchybienia zagrażają życiu ludzi. Wskazał możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych.
Organ wskazał także, że ustawodawca w § 2 ust. 2 i 3a ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dopuszcza spełnienie wymagań w sposób inny niż podany w ww. rozporządzeniu, tj. poprzez wskazanie ekspertyzy technicznej, opracowanej przez właściwą jednostkę badawczo-rozwojową albo rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnionych z (...) Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej z zachowaniem trybu określonego w wymienionym przepisie. Podkreślił, że z uprawnienia takiego strona może skorzystać w przypadku stwierdzenia, iż wykonanie obowiązku wprost jest niemożliwe ze względu na uwarunkowania techniczno-budowlane i formalno-prawne. Takie rozwiązania powinny zostać wykonane stosownie do wskazań ww. ekspertyzy technicznej. Wskazał, że przepis ten pozwala stronie na zaproponowanie organowi Państwowej Straży Pożarnej takich rozwiązań techniczno-budowlanych, które będą możliwe do zrealizowania zarówno pod względem technicznym jak i ekonomicznym. Wskazał ponadto, że na organach PSP nie ciąży obowiązek wskazania konkretnych rozwiązań, a jedynie weryfikacją i zaakceptowanie rozwiązań dobranych przez stronę. Uznał tym samym, za bezzasadny zarzut braku dokładnego sprecyzowania obowiązku akcentując, że to strona posiada uprawnienie do doboru własnych rozwiązań.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w zakresie niepowiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału, organ wskazał, że, że całość materiału dowodowego oraz wszelkie ustalenia zostały zebrane w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolno-rozpoznawczych, z których sporządzono protokół podpisany bez uwag przez kontrolowanego. Podczas kontroli organ I instancji ustnie poinformował stronę o dalszym postępowaniu i nie prowadził już dodatkowego postępowania uzupełniającego. W ocenie organu naruszenie art. 10 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na treść poszczególnych obowiązków i nie miało wpływu na wynik sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa (...) zarzucając jej naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez niewskazanie w decyzji w sposób precyzyjny i jednoznaczny, a zarazem realnie możliwy do wykonania, sposobu wykonania tego zalecenia, co skutkowało orzeczeniem nakazu obarczonego wadą kwalifikowaną niewykonalności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wskazując art. 7, 8, 9, 10, 11, 107 § 1 i 3 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 490/10 wskazała, że mimo tego, iż organ był do tego zobowiązany, nie określił jednoznacznie i precyzyjnie nałożonych nakazów. Podniosła, że w sytuacji gdy wykonanie obowiązków nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, to organ Państwowej Straży Pożarnej powinien wskazać inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, rozwiązanie. Skarżąca podkreśliła, że decyzja powinna precyzyjnie określać zakres obowiązków, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Powtórzyła zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uzasadniając go w analogiczny sposób jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej organ nie ustalił też stanu faktycznego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a ograniczył się do przytoczenia treści przepisów aktów wykonawczych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy zapewnienia możliwości przejazdu drogą pożarową budynku o każdej porze roku.
Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez:
1) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia;
2) zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia;
3) prowadzenie działań ratowniczych.
Co do zasady ustawodawca nałożył na właściciela obiektu lub terenu obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej (art. 4 ust. 1 pkt 4).
Przez zapobieżenie powstania i rozprzestrzeniania się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia rozumie się zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom i ruchomościom, tworzenie warunków organizacyjnych i formalnoprawnych zapewniających ochronę ludzi i mienia, a także przeciwdziałających powstawaniu lub minimalizujących skutki pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia (art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Należy także mieć na uwadze, że właściciel budynku lub obiektu budowlanego jest obowiązany przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych oraz zapewnić osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji (art. 4 ust.1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczące zapewnienia właściwej szerokości użytkowej spoczników oraz zapewnienia właściwej długości dojścia ewakuacyjnego z lokali mieszkalnych zlokalizowanych na 17 kondygnacji budynku, było prowadzone na podstawie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w związku z § 207 ust. 2 i § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Przeprowadzona kontrola budynku wykazała nieprawidłowości w zabezpieczeniu przeciwpożarowym, organ prawidłowo nałożył na skarżącą Spółdzielnię stosowne obowiązki w zakresie dostosowania dojścia ewakuacyjnego do wymaganej maksymalnej długości oraz w zakresie dostosowania spoczników do wymaganej minimalnej szerokości. Nałożone na stronę skarżącą obowiązki są w pełni zasadne i znajdują oparcie w przepisach prawa - § 16 ust.1, ust. 2 pkt 1 2 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w związku z § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie z uznania administracyjnego.
Przepisy te stosuje się do budynków (starych) użytkowanych, między innymi takich jak ten, którego dotyczy przedmiotowa sprawa. Wynika to zarówno z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak podał w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 745/06 Naczelny Sąd Administracyjny "zakres stosowania art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej nie został w akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie tego przepisu. Co więcej, w § 207 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawarta została wyraźna wskazówka, iż przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi". Tak więc z powyższego wynika, że przepisy te mają zastosowanie nie tylko do nowo powstających budynków, ale również do budynków powstałych przed dniem wejścia tych przepisów w życie w razie, gdy okaże się, że budynki istniejące nie spełniają wymogów, konieczne jest nałożenie obowiązków mających na celu dostosowanie istniejącej sytuacji do wymogów określonych w prawie.
Retrospektywny charakter tych przepisów, powoduje, że mają one za zadanie doprowadzenie starych budynków do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej, gwarantujących skuteczniejszą ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości.
Z protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynika, że na 17 kondygnacji budynku przy ul. (...), lokale mieszkalne posiadają jeden kierunek ewakuacji, której długość jest przekroczona o ponad 100% od wartości określonej w przepisach techniczno-budowlanych i wynosi 185 m; ponadto szerokość użytkowa spoczników jest mniejsza o ponad jedną trzecią od parametru wymaganego przepisami techniczno-budowlanymi i wynosi od 0,87 m do 0,72 m.
W świetle ww. okoliczności organ, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., Nr 1340 ze zm.), uprawniony był w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
Podkreślić należy, że jak to wskazały również organy I i II instancji, nakazany w decyzji obowiązek może być spełniony w sposób inny niż podany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uzgodniony z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Jak słusznie wskazał organ, wybór rozwiązań zamiennych będzie wynikać z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez właściwą jednostkę badawczo rozwojowej lub rzeczoznawcę budowlanego i należy do zobowiązanego a nie do organu.
Sąd stwierdza, że bezpodstawny jest zarzut co do wady kontrolowanych decyzji opisanej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzje są prawidłowo zredagowane także w zakresie nałożonego obowiązku. Ten został określony wyczerpująco w zakresie wymogów ochrony przeciwpożarowej, kwestia realizacji nakazu z punktu widzenia sztuki budowlanej czy przepisów budowlanych z tym związanych pozostaje poza niniejszym rozstrzygnięciem. Ponadto, adresat nałożonego obowiązku został pouczony, że na etapie jego realizacji może dojść do uzgodnień w tym zakresie z organem ochrony pożarowej.
W ocenie Sądu w sprawie niniejszej priorytetem powinno być zagwarantowanie ochrony zdrowia i życia - bezpieczeństwo użytkowników budynku pozostającego w zasobach skarżącej Spółdzielni.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak wyznaczenia stronie postępowania terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, aczkolwiek słuszny, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie organów.
Kierując się powyższą argumentacja, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.